Incarto n. 90.2007.54
Lugano 9 dicembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 maggio 2007 del
Comune di Acquarossa, rappr. dal municipio, 6716 Acquarossa,
contro
la risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2041), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Acquarossa, sezione di Dongio;
vista la risposta 20 luglio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 16 giugno 2003 il consiglio comunale del già comune di Dongio ha adottato la revisione del piano regolatore, che il Consiglio di Stato, con risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2041) ha di massima approvato. Tuttavia, per quanto riguarda l'ampliamento della zona edificabile di espansione del nucleo in località Dongio, concernente i mapp. 262, 265, 266 e 267, così come per l'ampliamento della zona del nucleo di __________ relativamente ai mapp. 65 e 857, il Consiglio di Stato non ha approvato il piano e ha attribuito d'ufficio le aree in questione alla zona agricola. Per la zona dei grotti, l'esecutivo cantonale ha invece proposto l'inserimento della parte più tradizionale dei grotti in una zona di protezione ai sensi dell'art. 17 legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), mentre la parte meno densamente edificata, già a suo tempo esclusa dalla zona nucleo del precedente piano di utilizzazione, è stata attribuita d'ufficio alla zona agricola contrariamente a quanto adottato dall'esecutivo comunale, che prevedeva per tutto quel comparto un'unica zona grotti.
B. Il 30 maggio 2007 il Comune di Acquarossa, nato dalla fusione di nove comuni della Valle di Blenio tra cui anche Dongio, è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione governativa, chiedendo sui punti testé menzionati, in sostanza, l'approvazione del piano regolatore così come adottato dal legislativo dell'allora comune di Dongio.
C. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha chiesto che il ricorso sia respinto.
D. Il 22 aprile 2008 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate nelle rispettive posizioni e richieste.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). La legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.Il ricorrente insorge contro la mancata approvazione da parte del Consiglio di Stato di alcuni ampliamenti delle zone edificabili. Rammenta anzitutto che lo scopo degli ampliamenti proposti era quello di dare un andamento razionale e organico alla zona edificabile, rispecchiando nel limite del possibile l'uso concreto del suolo in determinati comparti. Le nuove zone edificabili rimarrebbero comunque circoscritte a pochi settori, contenuti sia per estensione che per portata. Inoltre, verrebbero inclusi solo poche costruzioni a ridosso delle aree edificabili già in vigore allo scopo di consolidare la situazione edificata esistente, ma senza compromettere l'obiettivo di salvaguardia del paesaggio e del patrimonio culturale dei nuclei, nel rispetto di un uso razionale del territorio. In particolare per la zona del nucleo di espansione (NN) a Dongio, l'ampliamento deciso dal comune toccherebbe solo alcuni stabili esistenti sui mapp. 262, 265, 266 e 267, mentre per il rimanente territorio è stata confermata la sua attribuzione alla zona agricola. In tal modo, si potrebbe considerare nel suo insieme l'intero territorio già costruito, senza perdere le caratteristiche dell'antico insediamento di __________. Medesime considerazioni vengono espresse anche per il comparto dei grotti, la cui pianificazione non è stata approvata dal Consiglio di Stato per la parte meridionale inserita d'ufficio nella zona agricola. Il comune ritiene che questo comparto non possa essere adeguatamente sfruttato da un punto di vista agricolo, vista l'assenza totale di elementi caratteristici di tale zona. Per quanto riguarda invece l'ampliamento deciso dal legislativo comunale in zona __________, il ricorrente ritiene che l'inserimento - parziale - dei fondi 65 e 857 nella zona nucleo tradizionale sia giustificato per completare il tessuto del nucleo, in una zona comunque priva di pregio agricolo.
4.I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Sté-phane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Pier-marco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii).
4.3. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni, op. cit. ad art. 15 n. 23; Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
5.La decisione del Consiglio di Stato merita conferma in merito a tutti gli oggetti di contestazioni di cui si è detto (cfr. supra, consid. 3), per i seguenti motivi.
5.1. L'ampliamento della zona edificabile NN (nucleo d'espansione) a Dongio riguarda i quattro mapp. 262, 265, 266 e 267 che si situano nel comparto compreso tra il fiume __________, la strada di servizio che delimita a sud il nucleo tradizionale della piazza di __________ e l'area edificata prospiciente la strada cantonale. Essi si inseriscono in una vasta area comprendente terreni tuttora adibiti ad uso agricolo e inedificati. Le costruzioni presenti sui fondi interessati dal cambiamento di destinazione deciso dal comune non appartengono al comparto residenziale del nucleo tradizionale, delimitato nettamente su un lato dalla piazza __________ e sugli altri lati da tre strade di servizio comunali, né tantomeno a quello compatto sul fronte stradale. In particolare, la strada a sud del comparto della piazza __________ distingue chiaramente la zona edificata del nucleo dalla zona agricola sulla pianura, di pertinenza fluviale. Pure le destinazioni degli edifici presenti sui fondi toccati dalla modifica pianificatoria, di chiaro tipo rurale e accessorio, differiscono rispetto a quelle residenziali tradizionali del tessuto del nucleo e dell'area edificata lungo la strada cantonale. In tal modo, i requisiti per l'inserimento di questo comparto nella zona edificabile NN come richiesto dal comune non sono dati, alla luce delle condizioni restrittive imposte dall'art. 15 lett. a LPT ricordate più sopra. Va inoltre ribadito che l'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde nemmeno a una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro quindici anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Come rilevato nella decisione impugnata (cfr. consid. 3.5.1.a, pag. 19 e segg.) il piano presentato per l'approvazione ha una contenibilità teorica che permette il raddoppio della popolazione attuale, che però è rimasta stabile durante l'ultimo ventennio (tra 410 e 450 abitanti). Detta conclusione vale sia in riferimento al solo ex comune di Dongio, sia in riferimento all'intero comprensorio del nuovo comune di Acquarossa. In entrambe le ipotesi, dunque, il comune dispone di riserve in terreni edificabili che vanno oltre ogni presumibile e ottimistico fabbisogno per lo sviluppo del comune per i prossimi qundici anni. Invero, l'area in questione è di modeste dimensioni rispetto alla superficie totale delle zone edificabili, per cui il suo inserimento in questa zona potrebbe anche non portare a conseguenze significative da un profilo del dimensionamento del piano. Ora, secondo costante giurisprudenza, le dimensioni di un fondo non sono determinanti al riguardo, in quanto anche particelle di modeste proporzioni contribuiscono ad ampliare o a ridurre un comparto edificabile (DTF 116 Ia 236). La decisione del Consiglio di Stato di non approvare quella comunale di estendere la zona edificabile NN ai fondi 262, 265, 266 e 267 in località Dongio merita dunque di essere tutelata già per assenza dei requisiti dell'art. 15 LPT. A maggior ragione la decisione impugnata deve essere confermata se si considera, come ha rettamente rilevato anche il Governo (risoluzione impugnata consid. 3.5.3. lett. b, pag. 32), che quell'ampliamento intaccherebbe un comparto agricolo che il piano direttore definisce quale zona SAC (cfr. schede 3.1. e 3.2. del piano direttore 1990) e svolge quindi un'importante funzione da questo punto di vista. Va infine ribadita, giusta l'art. 16 LPT, la multifunzionalità della zona agricola, accanto agli obiettivi prettamente agrari e fondiari della stessa, indipendentemente dall'effettiva idoneità agricola allo sfruttamento dei fondi, l'elemento produttivo non essendo essenziale per l'assegnazione di un fondo a questa zona.
5.2. Anche per quanto riguarda l'ampliamento della zona edificabile di __________ valgono le medesime conclusioni espresse per la zona nucleo NN di Dongio. Il limite del nucleo tradizionale di __________ delineato dal Governo nella decisione impugnata comprende unicamente gli immobili che costituiscono il tessuto urbanistico più tradizionale e compatto, oltre a limitate fasce di terreno al servizio delle costruzioni. Rispetto al piano regolatore precedentemente in vigore, il Consiglio di Stato si è limitato ad approvare un minimo ampliamento verso nord e verso est del comparto della zona edificabile, laddove è stata inserita in tale zona anche una fascia di terreno dei mapp. 65 e 857 oggi adibita a giardino che fa da contorno alle costruzioni esistenti più a contatto con il nucleo. In pratica, l'Esecutivo cantonale ha ridotto i limiti della zona del nucleo tradizionale ricalcando la proposta comunale contenuta nel piano di indirizzo del progetto di revisione del piano regolatore sottoposto per esame preliminare al Dipartimento del territorio il 6 aprile 2000 e, da questo, sostanzialmente condivisa. La decisione del Governo risulta corretta in applicazione dei principi pianificatori di cui si è detto (cfr, supra, consid. 4). In effetti, come si è potuto appurare anche durante il sopralluogo esperito da questo Tribunale, il rustico e l'annesso ripostiglio sul mapp. 857 si trovano in posizione più elevata e discosta rispetto alle altre costruzioni del nucleo, edificate perlopiù secondo i criteri tradizionali di compattezza e contiguità. Dal nucleo tradizionale queste costruzioni sono fisicamente e nettamente separate dal giardino del mapp. 65, al punto di non poterle considerare, per mancanza di relazione spaziale con il tessuto tradizionale, quale elemento caratteristico del nucleo e a esso appartenente, e ciò nemmeno ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT. Del resto, traspare dalla decisione del Comune forse più la volontà di sanare un'attuale situazione edificatoria non propriamente chiara che non la reale necessità di inserire anche questo territorio nella zona edificabile del nucleo di __________. Nella fattispecie, a ragione il Governo ha ulteriormente addotto che l'ampliamento della zona edificabile toccherebbe un comparto ad alta valenza paesaggistica, incidendo nella zona agricola in prevalenza vignata sovrastante il nucleo. Questo comparto svolge infatti da questo punto di vista un'importante funzione, riconosciuta peraltro anche dal comune che ne ha riproposto, come in vigenza del precedente piano regolatore, la sua tutela mediante una zona di protezione del paesaggio (PA1; cfr. decisione impugnata, consid. 3.5.1.d, pag. 24). Vi si aggiunga poi la considerazione che alla zona pedemontana che sovrasta il nucleo di __________ è assegnata secondo il catasto delle idoneità agricole, un'idoneità alla viticoltura e allo sfalcio. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi, oltre all'obiettivo di interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste va dunque tutelata la decisione qui impugnata di non approvare l'estensione della zona edificabile e di attribuire le aree interessate alla zona agricola, intesa nel senso più ampio, espressamente sancito dall'art. 16 LPT. Anche in questo caso, non è quindi nemmeno necessario valutare se, e in quale misura, i fondi si prestano alla lavorazione agricola, non essendo l'elemento produttivo essenziale per l'assegnazione di un fondo alla zona agricola. L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al contenimento della zona edificabile in assenza di necessità appare in concreto preminente. La decisione adottata dal Consiglio di Stato di attribuire i fondi alla zona agricola regge quindi ad una valutazione globale degli interessi in gioco ed è senz'altro proporzionata.
5.3. Per la zona dei grotti il comune aveva deciso l'azzonamento in un unico comprensorio (zona di correlazione dei grotti), all'interno del quale il comparto edificato era stato inserito indistintamente in una specifica zona edificabile (zona dei grotti) retta dall'art. 33 NAPR. In questa zona è esclusa la destinazione residenziale; le costruzioni esistenti possono essere attrezzate unicamente per una funzione di stabile per il tempo libero (grottino a occupazione temporanea), mantenendo sostanzialmente la funzione originale di buona parte degli edifici esistenti. Gli interventi, inoltre, devono salvaguardare tutti gli aspetti storico-culturali, architettonici e paesaggistici e l'equilibrio ambientale. Seppur condivisa nei contenuti, proprio a tutela dei contenuti tipologici che il comune intendeva preservare, con la decisione impugnata il Consiglio di Stato ha inserito la zona dei grotti e la relativa zona di correlazione in una zona di protezione nel piano del paesaggio (art. 17 LPT), al di fuori del territorio edificabile comunale. Inoltre, la zona dei grotti è stata limitata al comparto effettivamente occupato da edifici aventi le caratteristiche che giustifichino l'azzonamento di un comparto ritenuto di valore storico-culturale. Il Consiglio di Stato in buona sostanza riportato la zona dei grotti all'estensione già prevista per la medesima zona nel precedente piano regolatore, mentre il territorio escluso da tale comparto, ossia il rimanente territorio non boschivo, è stato attribuito d'ufficio alla zona agricola, pur rimanendo parte integrante della zona di correlazione.
5.3.1. Il ricorrente non contesta l'inserimento della parte settentrionale della zona dei grotti nel piano del paesaggio quale zona di protezione, da esso espressamente condivisa. Censura tuttavia l'esclusione del comparto più a sud dalla zona dei grotti e l'inserimento d'ufficio nella zona agricola, operato dall'Esecutivo cantonale. Ritiene che solo con un'unica, identica regolamentazione di questo territorio si possa valorizzare in modo adeguato e efficace il paesaggio attorno ai grotti più tradizionali. Inoltre, sempre a mente del comune, il comparto attribuito alla zona agricola dal Consiglio di Stato mal si presterebbe ad uno sfruttamento agricolo.
5.3.2. Le considerazioni del comune ricorrente non possono essere seguite. Come si è appurato anche durante il sopralluogo esperito, il comparto in esame si presenta suddiviso in un insieme edificato in modo compatto, dove si trovano i grotti tradizionali, e in una fascia di terreno adiacente dove le costruzioni sono più rade e spaziate tra di loro, alla quale si accede da una stradina più a monte rispetto alla via di accesso a valle dei grotti. Se da un lato il valore storico, culturale e paesaggistico dei grotti non è contestabile, da un altro lato la parte più a sud del comparto non presenta caratteristiche tali da giustificare il suo inserimento in una zona di protezione ai sensi dell'art. 17 LPT per la particolare bellezza del suo paesaggio o per la caratteristica del sito come rettamente rilevato nella decisione qui oggetto di giudizio. Del resto, il comune nemmeno tenta di contestare tale fatto, limitandosi ad asserire che anche i dintorni dei grotti dovrebbero seguire la stessa sorte della rimanente parte del comprensorio, tanto più che non presenterebbero alcuna tipologia agricola da giustificare l'inserimento in zona agricola. A questo proposito si ricorda nuovamente che lo scopo della zona agricola è molteplice e non dipende tanto dalla possibilità effettiva di sfruttare a livello agricolo i fondi inseriti in tale zona. Infine, si rileva che l'intera zona dei grotti di Dongio è interessata da un pericolo più o meno alto di crollo di roccia, per cui anche per questo motivo è escluso un suo inserimento nella zona edificabile. La decisione del Consiglio di Stato, che nell'ambito di una più ampia valutazione degli interessi in gioco attribuisce la parte meridionale della zona grotti alla zona agricola, resiste alle critiche ricorsuali e dev'essere confermata.
5.4. La decisione impugnata non viola quindi il diritto, l'esclusione dalla zona edificabile dei tre comparti in questione essendo conforme ai principi pianificatori e non costituisce nemmeno lesione dell'autonomia comunale, peraltro nemmeno sostenuta dal ricorrente.
6.In esito a quanto precede, il ricorso deve essere interamente respinto. La soccombenza del comune imporrebbe il prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Siccome il comune è intervenuto in veste di ente pianificante e non per difendere suoi particolari interessi pecuniari, si giustifica rinunciare al suo prelievo. Dato l'esito non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36 Cost., 15 e segg. LPT, 3 OPT, 28, 31 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso del comune di Acquarossa è respinto.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
; .
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario