Incarto n. 90.2007.21
Lugano 10 ottobre 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 19 febbraio 2007 di
RI 1 tutti rappresentati da __________, __________,
contro
la risoluzione 23 gennaio 2007 (n. 394) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di Lavizzara, sezione di Peccia;
viste le risposte:
- 23 aprile 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 9 maggio 2007 del municipio di Lavizzara,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 sono proprietari dei fondi n. 386 e 390 (quest'ultimo in ragione di ½) in località __________ a Piano di Peccia. Questi fondi si trovano sul pianoro tra la strada comunale che costeggia il fiume e la parallela strada comunale verso la montagna, che conducono al nucleo vecchio di Piano di Peccia. Attualmente su questi mappali vi sono due stalle in disuso. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato nel 1986 attribuiva il mappale n. 386 e parte del fondo n. 390 alla zona agricola, mentre la rimanente porzione del fondo n. 390 era assegnata alla zona edificabile estensiva R2, unitamente ai fondi contermini n. 391 (parzialmente), 392 (parzialmente), 395 e 396, di proprietà di terzi.
B. a. Nella seduta del 26 marzo 2004, l'assemblea comunale del già comune di Peccia (ora Lavizzara) ha adottato alcune varianti al piano regolatore riguardanti i comparti territoriali "Peccia Paese" e "Piano di Peccia". Le modifiche relative al primo comparto comprendevano la definizione di specifica zona per l'insediamento del Centro internazionale di scuola della scultura sui fondi n. 23, 24, 27, 29 e 30, disciplinata dall'art. 70bis delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) e la definizione di due posteggi pubblici, uno legato al menzionato Centro e l'altro vicino alla zona industriale. Le varianti del comparto "Piano di Peccia" riguardavano invece i seguenti aspetti: - abbandono dei vincoli AP1 (attrezzatura per il tempo libero) sul mappale n. 365 e P7 (posteggio pubblico) sul fondo n. 361 e conseguente attribuzione delle superficie alla zona agricola; - abbandono del vincolo P9 (posteggio pubblico) nel nucleo di __________ posto su parte del fondo n. 271 e conseguente attribuzione alla zona residenziale R2; - modifica del limite della zona edificabile del nucleo di Piano di Peccia (NV2); - definizione di una zona di protezione del paesaggio (ZPP) sui mappali n. 488, 489 e 491 allo scopo di salvaguardare la visibilità della corona nord del nucleo; - definizione di una fascia edificabile R2 in località __________ lungo la strada che costeggia il fiume, comprendente i mappali n. 532, 531, 382, 383, 384, 385, 1151 e 387; - abbandono della zona edificabile R2 in località __________ in corrispondenza della particelle n. 390, 391, 392, 395, e 396 e conseguente attribuzione di queste particelle alla zona agricola.
Le due ultime varianti, concernenti la località __________ (__________), erano state riunite, negli atti del comune, in un unico oggetto, sotto la denominazione generica di modifica del perimetro della zona edificabile.
b. Con ricorso 19 novembre 2005, RI 1 sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato per contestare l'appena menzionata modifica del perimetro della zona edificabile a Piano di Peccia, nella località __________. Gli insorgenti precisavano di non essere contrari alla definizione di una nuova fascia edificabile verso sud a partire dal nucleo di villaggio, dove possedevano, in comproprietà, il mapp. 386, ma si opponevano all'eliminazione di quella esistente, che ben si prestava a questo scopo: eliminazione che implicava - segnatamente - l'estromissione dalla zona fabbricabile della porzione, dagli stessi stimata in 864 mq, del mapp. 390, di loro proprietà, fino a quel momento assegnato alla zona residenziale estensiva (R2). Gli insorgenti hanno, in limine, eccepito una violazione della procedura di informazione alla popolazione prescritta dalla LALPT.
C. a. Con risoluzione del 23 gennaio 2007 il Consiglio di Stato ha approvato la variante per quanto concerne il comparto di "Peccia Paese". Per il comparto di "Piano di Peccia" l'ha approvata relativamente all'abbandono dei vincoli AP1 e P7, alla modifica del zona edificabile del nucleo NV2 e alla definizione della zona di protezione del paesaggio; non l'ha invece approvata per quanto concerne l'abbandono del vincolo P9 (posteggio pubblico) nel nucleo di __________. Relativamente alla definizione della nuova zona edificabile lungo la strada che costeggia il fiume il Governo ha considerato che, in realtà, nel comune di Peccia non sussisteva la necessità di ampliare le zone edificabili, ma che estensione della zona fabbricabile poteva nondimeno essere condivisa attraverso il contestuale abbandono della zona edificabile lungo l'altra strada che porta al nucleo di Piano di Peccia (fondi 396, 395, 392, 391 e 390, quest'ultimo di proprietà dei ricorrenti); l'Esecutivo cantonale ha comunque considerato che l'ampliamento verso ovest e verso sud della nuova zona edificabile in una misura maggiore rispetto a quanto sottoposto al Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare non poteva essere tutelato, in quanto non era sostenuto da un interesse pubblico. Per questo motivo, il Governo ha approvato anche queste varianti, riducendo tuttavia l'estensione verso sud ed ovest della nuova zona edificabile (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.3.2., lett. c, pag. 12 seg. e allegato grafico alla risoluzione stessa).
b. Con la stessa risoluzione il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso 19 novembre 2005 presentato da. Esso ha ritenuto che la procedura di informazione e partecipazione della popolazione fosse stata sostanzialmente soddisfatta, malgrado non ossequiasse quanto prescritto dalla legge. Nel merito, ha tutelato la proposta avversata in quanto adottata nell'ambito dell'autonomia che pertocca al comune.
D. Contro la predetta risoluzione cantonale, i ricorrenti citati in ingresso sono insorti davanti a questo Tribunale, riproponendo i medesimi argomenti e richieste sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il comune di Lavizzara chiedono che il ricorso sia respinto. Il 10 luglio 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio. Gli insorgenti hanno confermato le loro allegazioni e domande.
F. Visto l'esito del ricorso, il Tribunale ha ritenuto di dover sentire i proprietari interessati dalla controversa variante.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L'impugnativa può pertanto essere esaminata nel merito.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti eccepiscono, in limine, una violazione dei disposti sull'informazione e la partecipazione della popolazione al processo pianificatorio. Essi osservano che la riunione informativa svoltasi il 6 marzo 2004 alla presenza del sindaco dell'allora comune di Peccia unicamente con proprietari interessati dalla modifica della zona edificabile in località "__________", nonché la serata pubblica tenutasi il 17 marzo 2004, a soli nove giorni dall'assemblea comunale che ha adottato la variante, non permetterebbero di ritenere adempiuti gli obblighi di informazione incombenti al Municipio giusta gli art. 32 e 33 LALPT.
3.1. Secondo l'art. 4 LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge stessa (cpv. 1). Esse devono inoltre provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999 I 56 segg., 60, con numerosi rinvii). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabilisce che il Cantone e i comuni devono garantire un'adeguata informazione e partecipazione della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2 LALPT che il municipio informa la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni. Il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT) e informa ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).
Queste formalità sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di formulare tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal municipio, serve a prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo.
Comunque sia, a prescindere dalle modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT pone, come esigenza minima, che l'autorità sottoponga i piani a una consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in modo succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II 120 consid. 3.2; sentenza del Tribunale federale 1C.101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1).
3.2. Nel caso in esame, il municipio, dopo aver allestito la proposta di variante del piano regolatore e averla inviata al Dipartimento del territorio per esame preliminare, conclusosi il 23 febbraio 2004, ha allestito il messaggio municipale 1/2004 (il documento non porta una data), con il quale ha proposto all'assemblea l'adozione delle stessa. Il contenuto completo di questa modifica dell'impostazione del piano regolatore, che senz'altro non può ritenersi di poco conto, è stato reso pubblico ed è stato illustrato solo in occasione della serata pubblica del 17 marzo 2004, ossia a 9 giorni dalla data dell'assemblea comunale, convocata il 26 marzo successivo per deliberare sull'oggetto. Pertanto la presentazione alla popolazione della variante, così come avvenuta in concreto, era chiaramente tardiva, dal momento che il municipio l'aveva ormai già decisa, licenziando il relativo messaggio e convocando l'assemblea comunale perché l'adottasse. Questo modo di procedere, troppo sbrigativo, non è conforme ai disposti della LALPT che reggono l'informazione alla popolazione e il coinvolgimento della stessa nel processo pianificatorio, secondo quanto testé ricordato. L'eccessivamente breve lasso di tempo durante il quale la variante è stata messa a disposizione del pubblico ha impedito alla popolazione e a ogni altro interessato di esprimere la propria opinione e di formulare proposte già nella fase di elaborazione della stessa e non soltanto all'ultimo momento, nel quadro dell'adozione. Di conseguenza, il municipio, o anche solo l'assemblea comunale, non hanno poi potuto esaminare e, se del caso, tener conto di questa opinione. Gli art. 4 LPT e 32 e seg. LALPT non sono quindi stati, in concreto, ossequiati.
3.3. Nulla muta il fatto, menzionato dal Governo nella risoluzione impugnata, secondo cui il sindaco del comune abbia incontrato i rappresentanti dei proprietari il 6 marzo 2004, ovvero a 20 giorni dall'assemblea, per esporre loro i contenuti della proposta pianificatoria avversata: questo incontro poteva al più servire per informare i (soli) proprietari in merito alle decisioni orami irreversibili dell'esecutivo, non invece a farli partecipare, insieme al resto della popolazione, al processo pianificatorio. Del tutto inconferente appare invece il riferimento indicato dal comune nelle sue osservazioni al ricorso degli insorgenti, alla decisione del 5 settembre 2005 (n. 52.2004.260) con cui questo Tribunale ha respinto il ricorso di un altro cittadino dell'allora riguardo alla regolarità dello svolgimento dell'assemblea comunale per rapporto alle norme della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC, RL 2.1.1.2). In quella decisione, infatti, il Tribunale aveva spiegato che le contestazioni riferite alle norme previste dalla LALPT - come quelle sollevate nella fattispecie dai qui ricorrenti - erano a quel momento premature, per cui non sono state oggetto di disamina. Quella decisione non pregiudica quindi la verifica delle violazioni di carattere formale e sostanziale sollevate dai ricorrenti nell'impugnativa: è anzi proprio questa la sede competente. Il ricorso deve quindi essere accolto e la decisione impugnata annullata a cagione del mancato ossequio dell'obbligo di informazione e di partecipazione della popolazione. Dato tale esito, ci si può esimere dal verificare ora la legittimità materiale della pianificazione annullata.
4. La decisione impugnata va dunque annullata, insieme alla deliberazione assembleare, che essa ha protetto, limitatamente all'oggetto controverso. Non si preleva tassa di giustizia (art. 28 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm, RL 3.3.1.1.). Non si assegnano ripetibili, non essendosi i ricorrenti avvalsi del patrocinio di un legale.
Per questi motivi,
visti gli art. 2, 4, 26, 33 LPT, 3 OPT, 32, 33, 37, 38 LALPT; 28 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la risoluzione 23 gennaio 2007 (n. 394) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del Comune di Lavizzara, sezione di Peccia, è annullata nella misura in cui approva, nel comparto territoriale Piano di Peccia, la definizione di una fascia edificabile R2 in località __________ lungo la strada che costeggia il fiume, comprendente i mapp. 532, 531, 382, 383, 384, 385, 1151 e 387 e il contestuale abbandono della zona edificabile R2 in località __________ in corrispondenza della part. 390, 391, 392, 395, e 396 e conseguente attribuzione di queste particelle alla zona agricola;
1.2. la deliberazione 26 marzo 2004 dell'assemblea comunale del già comune di Peccia è annullata nella stessa misura.
2.Non si preleva tassa di giustizia e non si assegnano ripetibili.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005, LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario