Incarto n. 90.2007.18
Lugano 20 febbraio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2007 di
RI 1 RI 2 entrambi patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato PRP Casa __________ del comune di PI 1;
viste le risposte:
- 28 febbraio 2007 e 25 aprile 2007 sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo del municipio di RA 2;
- 13 marzo 2007 e 18 aprile 2007 sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
- 2 maggio 2007 sull'istanza di concessione dell'effetto sospensivo della PI 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 20 ottobre 1992 (n. 9083), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore del comune di PI 1. In quella sede, il Governo non ha tuttavia approvato la zona residenziale intensiva R5 comprendente i mapp. 68, per la parte non boschiva, e 69, su cui insisteva l'edificio e il parco denominati "Villa __________ ", in quanto essa non era congruente dal profilo edificatorio con la zona residenziale semi-intensiva R3, che la lambiva sui due lati, né teneva conto dei principi e degli obiettivi della protezione delle rive dei laghi sanciti dalla LPT. L'Esecutivo cantonale ha inoltre operato una modifica d'ufficio del piano regolatore, inserendo, a titolo schematico e indicativo, anche per il comparto "Villa __________ ", il tracciato per una passeggiata a lago, così come indicata graficamente a pag. 51 della risoluzione. Il Governo ha quindi retrocesso gli atti al comune affinché riproponesse la pianificazione del comparto, tendo conto delle indicazioni da esso formulate, tramite una variante che facesse eventualmente capo all'istituzione di un piano particolareggiato (cfr. risoluzione 20 ottobre 1992, pagg. 15 a 18, 42, 51 e 52).
B. Nella seduta del 26 gennaio 2006 il consiglio comunale di PI 1 ha adottato, unitamente ad alcune varianti di piano regolatore, il piano particolareggiato PRP Casa __________, che si prefigge di attuare un insediamento sostitutivo dell'edificio esistente, tenendo conto del carattere, delle destinazioni e dei parametri edificatori delle aree limitrofe. Il piano particolareggiato, che comprende i mapp. 68, per quanto non boschivo, 69, 582 e 583, tutti di proprietà della PI 2, prevede l'attribuzione alla zona residenziale del comparto a monte della strada cantonale in direzione di __________ (mapp. 68, 582 e 583), su cui sorgono il complesso monumentale della Villa __________ e un paio di edifici abitativi. Mentre, il comparto a valle della strada e a diretto contatto con la riva del lago (mapp. 69), attualmente libero da costruzioni, è stato gravato, per circa la metà, da un vincolo (AP1) per la realizzazione di un giardino pubblico a lago e, per il restante, attribuito allo spazio libero privato attrezzato per lo svago.
C. Con ricorso 15 maggio 2006, la RI 1 e RI 2, cittadino attivo del comune di PI 1, si sono aggravati con atto congiunto contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo la non approvazione del piano particolareggiato in oggetto e l'introduzione a carico dei mapp. 68, 69, 582 e 583 di un vincolo a tutela della Villa __________, in quanto bene culturale di interesse cantonale.
D. Con risoluzione 19 dicembre 2006 (n. 6321), il Governo ha approvato il piano particolareggiato PRP Casa __________, negando tuttavia l'approvazione su alcuni punti specifici e modificandone altri d'ufficio, che qui non interessa menzionare. Esso ha contestualmente respinto l'impugnativa dei ricorrenti citati in epigrafe. In merito alla Villa __________ e al parco, il Consiglio di Stato ha riconosciuto, sulla scorta dei preavvisi dei servizi specializzati dell'amministrazione, che questi oggetti erano, dal profilo dei beni culturali, meritevoli di protezione, in quanto caratterizzati da valori urbanistici, paesaggistici ed architettonici. Tuttavia, questi beni rivestivano un interesse locale e non, come avevano sostenuto i ricorrenti, un interesse cantonale. Sarebbe quindi toccato semmai ai proprietari e al comune di PI 1 di promuoverne ed istituirne la protezione, come, peraltro, il Dipartimento del territorio aveva auspicato in sede di esame preliminare del progetto di piano particolareggiato. Considerato però il disinteresse mostrato dagli uni e dall'altro, testimoniato, da una parte, dall'avanzato stato di degrado e abbandono in cui versava la villa e, dall'altra, dall'adozione della pianificazione stessa, che non offriva concrete e reali alternative alla demolizione dell'edificio e del suo parco, il Governo ha ritenuto di non potersi sostituire al comune, ordinando la tutela, senza violare l'autonomia comunale (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 21, 36 e segg.).
E. Con ricorso 31 gennaio 2007 i ricorrenti insorgono innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo la medesima domanda di prima istanza. Invocando una violazione dell'art. 19 cpv. 1 Legge sulla protezione dei beni culturali (in seguito LBC) gli insorgenti insistono e si diffondono nel sostenere che il complesso della Villa __________, per le sue peculiari caratteristiche e la sua unicità nel Cantone, sia un bene culturale che travalica il semplice interesse locale: lo dimostrerebbe il fatto che esso figuri nella "Lista rossa" degli edifici minacciati di particolare pregio architettonico e storico, allestito da Heimatschutz, che per il Canton Ticino conta soltanto altri undici oggetti. Esso va quindi tutelato sul piano cantonale. Ad ulteriore sostegno di questa conclusione, i ricorrenti chiedono di far esperire una perizia alla commissione federale dei monumenti storici. Secondo i ricorrenti, nell'ipotesi in cui tale bene culturale meritasse soltanto una protezione a livello locale, il Consiglio di Stato avrebbe avuto, in sede d'approvazione della pianificazione in oggetto, non soltanto facoltà, bensì l'obbligo d'imporne al comune la protezione. Comunque sia, essi contestano pure la legittimità dello stesso piano particolareggiato, che sancisce l'edificabilità dei fondi, ivi inclusi, senza che il comune abbia fornito la prova della necessità secondo l'art. 15 LPT.
F. Il municipio e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postulano la reiezione integrale del ricorso, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
G. Con istanza 13 aprile 2007 i ricorrenti hanno chiesto al tribunale il conferimento dell'effetto sospensivo al gravame, che è stato concesso, a titolo supercautelare, dal presidente del tribunale con decisione 16 aprile 2007. Inoltre, ritenuto che l'esito del ricorso avrebbe potuto modificare integralmente o parzialmente l'assetto pianificatorio dei mapp. 68, 69, 582 e 583, il tribunale ha notificato sia l'impugnativa, sia la predetta istanza alla proprietaria, la PI 2, assegnandole un termine per formulare osservazioni. Entro la scadenza prefissata, la chiamata in causa ha inoltrato una risposta concludente alla reiezione, per quanto ricevibile, del gravame, con argomentazioni che verranno riprese in seguito, opponendosi altresì, al pari della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e del municipio, al conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso.
H. In data 27 giugno 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. L'ufficio beni culturali si è impegnato a produrre la documentazione fotografica, interna ed esterna, inerente la Villa __________, nonché i preavvisi relativi alla pianificazione in oggetto. Dal canto loro, i rappresentanti del municipio si sono impegnati a versare agli atti una copia della perizia sulla statica dell'edificio all'esame e una documentazione degli elementi essenziali della domanda di costruzione, inoltrata a suo tempo dalla PI 2. Il tribunale ha indi respinto la domanda formulata dai ricorrenti di far esperire una perizia dalla commissione federale dei monumenti storici, rinviando la motivazione con il merito del presente giudizio. Dopo ampia discussione le parti hanno riconfermato le proprie allegazioni e conclusioni. L'istruttoria è stata quindi dichiarata chiusa, con la riserva che, una volta acquisita la citata documentazione, il tribunale avrebbe poi fissato un termine alle parti per formulare conclusioni scritte.
I. Con scritto 5 luglio 2007 il tribunale ha informato le parti che tutta la documentazione menzionata in precedenza era stata acquisita agli atti, fissando loro un termine per presentare eventuali conclusioni finali.
L. Entro il termine prefissato sono giunte unicamente le conclusioni della PI 2, con cui ha riconfermato integralmente le argomentazioni e le domande formulate nel suo memoriale di risposta e nelle osservazioni alla domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 38 cpv. 1 LALPT) ed il ricorso tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). Per quanto concerne la RI 1, la PI 2 eccepisce la carenza di legittimazione. In merito il Tribunale considera quanto segue.
1.2. In limine è necessario ricordare che, secondo quanto aveva avuto modo di spiegare il Tribunale della pianificazione del territorio nella sentenza 18 maggio 2005 nell'inc. 90.2004.75/ 90.2005.35, consid. 2.3., la decisione di proteggere i beni culturali immobili è presa, sentito il preavviso della Commissione dei beni culturali, nell'ambito dell'adozione dei piani regolatori comunali o dei piani di utilizzazione cantonali (art. 20 cpv. 1 LBC). Il legislativo comunale decide quali immobili di interesse locale proteggere e delimita, se del caso, il perimetro di rispetto (art. 20 cpv. 2 LBC). Il Consiglio di Stato decide in sede di approvazione del piano regolatore quali immobili siano da proteggere in quanto beni culturali di interesse cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). L'art. 20 LBC è attuato all'art. 15 RPBC, secondo cui in sede di esame preliminare del piano regolatore l'autorità cantonale indica al comune quali sono gli immobili di interesse cantonale da proteggere, rispettivamente invita il comune ad avviare una procedura di variante di piano regolatore a tale scopo. La circostanza secondo cui una decisione in merito alla tutela di beni immobili in quanto costituenti dei beni culturali immobili di interesse cantonale spetti, in definitiva, al solo Consiglio di Stato, non influisce tuttavia sul sistema di impugnazione e non esime pertanto chi intende contestarla sino a questo tribunale dall'obbligo di ricorrere previamente contro la deliberazione preparatoria adottata a questo scopo dal legislativo comunale. In primo luogo, perché, come prescrive l'art. 20 cpv. 1 LBC, la decisione di proteggere i beni culturali immobili ha luogo nell'ambito dell'adozione del piano regolatore. In secondo luogo, perché giusta l'art. 51 cpv. 3 LBC, consacrato ai rimedi giuridici, contro le decisioni prese nell'ambito delle procedure di pianificazione valgono i rimedi e la legittimazione previsti dalla LALPT. Poco importa, quindi, aveva ulteriormente chiarito il Tribunale della pianificazione del territorio nella menzionata sentenza 18 maggio 2005, se - in questi casi - la deliberazione del consiglio comunale proponente la protezione di un immobile a titolo di bene culturale immobile di interesse cantonale e, se del caso, la delimitazione di un perimetro di rispetto, rivesta essenzialmente carattere formale, segnatamente di attuazione di precise consegne di ordine superiore: per poter censurare tale protezione dinanzi all'autorità di ricorso di seconda istanza è necessario contestarla ricorrendo al Consiglio di Stato prima che questo sancisca effettivamente la protezione. La sola differenza consiste nel fatto che il ricorso assume in buona sostanza, in questo frangente, la funzione di opposizione. Le vie di ricorso contro la protezione di beni culturali immobili seguono dunque il principio generale del doppio grado di impugnazione. Questa soluzione appare, d'altra parte, anche la sola congruente con la procedura di approvazione del piano regolatore. In effetti, da un lato, gli atti del piano regolatore vengono pubblicati, di principio, unicamente dopo la loro adozione da parte del legislativo comunale onde permetterne la conoscenza e la contestazione dinanzi al Consiglio di Stato (art. da 34 a 36 LALPT), non invece dopo la decisione governativa di approvazione del piano stesso. D'altro canto, chi non contesta gli atti pubblicati non è considerato parte alla procedura di approvazione e non riceve la risoluzione di approvazione del piano regolatore emessa dal Consiglio di Stato, la quale viene altresì pubblicata solo nella sua parte dispositiva (art. 37 cpv. 2 LALPT, che riserva il caso dei proprietari la cui situazione è modificata dalla decisione di approvazione). Con queste premesse non sarebbe dunque nemmeno possibile organizzare un altro sistema di impugnazione dei provvedimenti di tutela di un bene culturale immobile di interesse cantonale che possa essere altrettanto efficace ed inoltre adeguatamente coordinato con quello di contestazione delle altre decisioni adottate dal legislativo comunale nell'ambito delle competenze pianificatorie che gli spettano. Va peraltro rilevato che, dichiarando applicabile la procedura di approvazione del piano regolatore, il legislatore ha molto opportunamente scongiurato il pericolo di mettere in vigore degli strumenti incidenti sull'uso della proprietà di competenza cantonale che non abbiano costituito l'oggetto di un'adeguata procedura di pubblicazione prescritta dall'art. 33 cpv. 1 LPT.
1.3. Il piano regolatore è adottato dal legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). Contro il contenuto del piano è dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1 LALPT). Sono legittimati a ricorrere ogni cittadino attivo del comune (lett. a) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore oppure nega l'approvazione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT). L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Quest'ultimo interesse dev'essere personale, ovvero proprio, diretto ed attuale (cfr. sul concetto di interesse legittimo RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1. con rinvii; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43; Bovay, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; in particolare circa l'interesse personale e diretto RDAT I-1992 n. 17). Una corporazione di diritto privato, dotata di personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni qualvolta sia direttamente lesa dalla decisione impugnata nei propri legittimi interessi. Nel contempo la giurisprudenza riconosce ad una corporazione costituitasi come persona giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi interessi, la facoltà di interporre ricorso in difesa dei suoi membri quando la potestà ricorsuale a tutela dei diritti in questione compete ai singoli soci, quando la totalità o molti di essi sono toccati dall'atto impugnato e quando gli statuti affidano alla corporazione la difesa di questi interessi comuni (cfr. per tutte vedi RDAT I–2001 n. 27 consid. 2.2).
1.4. Nel caso concreto, la RI 1 ha chiesto dinanzi al Consiglio di Stato e chiede in questa sede che, attraverso l'istituzione di un vincolo di bene culturale di interesse cantonale, il complesso di Villa __________ venga salvaguardato. La ricorrente non appartiene tuttavia a quella limitata e qualificata cerchia di persone la cui situazione appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto più stretto ed intenso di quello che intercorre con gli altri membri della collettività. Essa non è toccata dal provvedimento in misura diversa o superiore a quella di qualsiasi altra persona fisica o giuridica: non può pertanto esserle riconosciuto un interesse personale, diretto e concreto a dolersi del provvedimento impugnato (art. 43 PAmm). Neppure può essere riconosciuta in suo favore la legittimazione a proporre il cosiddetto ricorso corporativo di natura egoista (cfr. supra, consid. 1.1.2, in fine), giacché l'adempimento dei requisiti non sono stati provati. Difatti, se al pari degli altri presupposti processuali, la sussistenza della legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata d'ufficio, la prova delle circostanze fattuali che la fondano spetta tuttavia al ricorrente (cfr. ZBl 100/1999, pag. 399; RDAT I-2001 n. 27). Ora, l'insorgente, né con il ricorso di prima istanza, né con quello davanti al tribunale, ha sostanziato la sua legittimazione a ricorrere, se non limitandosi a richiamare genericamente l'art. 35 cpv. 1 lett. b LALPT.
1.5. Non può nemmeno entrare in considerazione la legittimazione attiva ai sensi dell'art. 12 Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN). Questo disposto conferisce il diritto di ricorso alle organizzazioni d'importanza nazionale, costituite da più di dieci anni e finalizzate per statuto alla protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti storici o di scopi affini puramente ideali. Ciò presuppone, tuttavia, che la decisione impugnata sia fondata sul diritto federale e sia presa nell'adempimento di un compito federale ai sensi dell'art. 2 LPN (DTF 123 II 7 segg.). Ora, né la pianificazione del territorio, ambito in cui avviene nel Canton Ticino la tutela dei beni culturali immobili (cfr. art. 20 e 51 cpv. 3 LBC), né la tutela del paesaggio, che ricomprende quella dei beni culturali, rientrano nei compiti federali secondo l'art. 2 LPN (DTF 121 II 190 consid. 3c/aa e bb; RDAT I-1999 n. 23).
1.6. Per questi motivi, RI 1 non era legittimata a ricorrere al Governo. Quest’ultimo avrebbe pertanto dovuto dichiarare irricevibile il suo ricorso, anziché respingerlo nel merito. Questa circostanza non incide tuttavia sull'esito del gravame di questa sede, che dev'essere - in entrambe le ipotesi - respinto.
1.7. Un problema di legittimazione sussiste tuttavia anche nei confronti di RI 2. In effetti, nel ricorso 15 maggio 2006 dinanzi al Governo questi aveva affermato il suo diritto a ricorrere adducendo unicamente di essere domiciliato a __________. Com'è noto, però, secondo la legislazione ticinese, non ci si può fondare sulla legittimazione dedotta dall'actio popularis per contestare decisioni emesse delle autorità cantonali, ma solo per impugnare deliberazioni adottate degli organi comunali. In concreto, nel menzionato gravame __________ e __________ __________ avevano domandato di proteggere Villa __________ in quanto bene culturale di interesse cantonale; ciò che avrebbe implicato la non approvazione del piano particolareggiato approntato dal comune per questo oggetto. Ora, la sollecitata decisione di tutela spettava esclusivamente e indelegabilmente al Governo cantonale in applicazione dell'art. 22 cpv. 3 LBC. Il fatto che una tale contestazione avvenisse nell'ambito della procedura di adozione e approvazione del piano regolatore, descritta dettagliatamente al consid. 1.2., non poteva inoltre avere come effetto di scardinare il sistema di impugnazione delle decisioni delle autorità amministrative del Cantone Ticino, assoggettando all'actio popularis la facoltà di opporsi e successivamente di impugnare le decisioni governative. Principio che, peraltro, è sempre stato puntualmente applicato anche in materia di ricorsi contro i piani regolatori.
Ferme queste premesse, anche __________ avrebbe dovuto dimostrare, al pari della __________, di possedere un interesse degno di protezione ai sensi dell'art. 35 cpv. 2 lett. b LALPT a domandare la messa sotto tutela di Villa __________ in quanto bene culturale di interesse cantonale. Ciò che non ha manifestamente fatto.
Il Governo avrebbe pertanto dovuto dichiarare irricevibile anche il ricorso inoltratogli a nome di __________, anziché respingerlo nel merito. Anche in questo caso, il gravame di questa sede va, ad ogni buono conto, respinto.
Sia soggiunto per completezza che la circostanza secondo cui i ricorrenti eccepiscono per la prima volta, in questa sede, che nell'ipotesi in cui Villa __________ dovesse meritare soltanto una protezione a livello locale, il Consiglio di Stato avrebbe avuto l'obbligo di imporne la protezione al comune, non giova alla ricevibilità del ricorso. In effetti, questa domanda non permette di supplire al difetto di legittimazione a ricorrere dinanzi al Consiglio di Stato; in ogni caso, in quanto mai presentata nella precedente sede, essa appare nuova e, pertanto, risulta inammissibile (art. 63 cpv. 2 PAmm). Identico trattamento va inoltre riservato, per gli stessi motivi, alla pretestuosa messa in discussione, in questa sede (e sempre per la prima volta), della sussistenza dei requisiti -senz'altro dati nel merito - di applicazione dell'art. 15 LPT.
2. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm), che vengono altresì tenuti a rifondere alla __________ un'indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'800.- (milleottocento) sono poste a carico dei ricorrenti in solido. I ricorrenti sono condannati a versare a __________ identico importo per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario