Incarto n. 90.2007.150
Lugano 10 aprile 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 23 ottobre 2007 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5 RI 6 RI 7 RI 8 RI 9 RI 10 RI 11 tutti patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 19 settembre 2007(n. 4749), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di Bellinzona;
viste le risposte:
- 8 gennaio 2008 del municipio di Bellinzona;
- 18 gennaio 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di Bellinzona ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Per riqualificare le vaste aree prettamente residenziali, che si sono sviluppate nel corso degli ultimi vent'anni a nord e a sud della città, senza creare attrattivi spazi urbani, sia dal profilo ambientale che sociale, il comune ha, tra l'altro, previsto, quali nuovi elementi di riferimento, l'insediamento di due Centri di Quartiere, che dovevano divenire punto focale d'incontro per le attività di servizio e d'interesse pubblico. Questi Centri di Quartiere (CQ), disciplinati dall'art. 49 norme d'attuazione del piano regolatore (in seguito, NAPR), erano ubicati in zona __________, il CQ 1, e in località __________, il CQ 2, e dovevano essere sviluppati con un piano di quartiere. La loro funzione precipua era quella di offrire quei servizi di copertura di fabbisogno di prima necessità per la popolazione dei quartieri in cui erano inseriti. Il perimetro del CQ 1, che qui interessa particolarmente, comprendeva i mapp. 29 (parzialmente), 31, 38 (parzialmente), 39 (parzialmente), 41 e 3687 (parzialmente). Con risoluzione 16 ottobre 2001 (n. 4836), il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il Governo ha approvato il Centro di Quartiere CQ 1 in zona __________ e l'art. 49 NAPR, mentre ha sospeso la sua decisione d'approvazione in merito al Centro di Quartiere CQ 2 in zona __________, poiché funzionalmente integrato nell'area interessata dal comparto speciale nord, anch'esso sospeso dall'approvazione (cfr. risoluzione del Consiglio di Stato 16 ottobre 2001, n. 4836, pag. 31, allegato 27).
B. Nella seduta del 21 febbraio 2006, il consiglio comunale di Bellinzona ha adottato alcune varianti di piano regolatore. In particolare, tramite la variante n. 8, il CQ 1, Centro di Quartiere in località __________, è stato modificato nel suo perimetro, con l'estrapolazione dei mapp. 38 e 39, assegnati alla zona AP-EP 220, destinata all'edificazione della Chiesa __________ e del centro parrocchiale, e del mapp. 3687, attribuito alla limitrofa zona residenziale semi-intensiva C. Di modo che il CQ 1 è risultato costituito dai mapp. 29 (parzialmente), 31, 41 e 3819. Inoltre, la variante ha predisposto una modifica dell'art. 49 NAPR, che reggeva appunto i Centri di Quartiere. Per quanto riguardava il CQ 1, oltre alle necessarie correzioni derivanti dal nuovo assetto assunto, è stato previsto che, attraverso l'allestimento del piano di quartiere, fosse considerato un accesso veicolare di 3 m di larghezza da Via __________ a servizio della zona AP-EP 220 (mapp. 38 e 39) e che la destinazione dovesse essere principalmente abitativa, unitamente allo stralcio di quella ad ufficio postale e gli spazi per il culto tra i servizi di prima necessità. Per di più, è stata fissata un'altezza massima delle costruzioni a 19.50 m e assegnato un grado di sensibilità al rumore II.
C. I ricorrenti citati in epigrafe, proprietari dei mapp. 31 e 41, ricompresi nel perimetro del CQ1, sono insorti contro la variante n. 8 dinanzi al Consiglio di Stato, sollevando numerose censure e formulando diverse domande. Per quanto qui interessa ancora, essi si sono opposti all'obbligo di prevedere sui loro fondi un accesso veicolare di servizio a favore dei mapp. 38 e 39, della larghezza di 3 m, da Via __________. In via subordinata, essi hanno chiesto che in merito a tale accesso fosse previsto un indennizzo per il terreno utilizzato e che le spese di realizzazione fossero poste a carico del proprietario dei fondi serviti. Contro il CQ 1 è insorta pure la Parrocchia di __________, proprietaria dei mapp. 38 e 39, chiedendo la garanzia di un accesso alla zona AP-EP 220 da Via __________ e l'allargamento di quello da Via __________ ad almeno 3.5 m.
D. Con risoluzione 19 settembre 2007, (n. 4749), il Consiglio di Stato ha approvato la variante n. 8, concernente il CQ 1, rispettivamente l'art. 49 NAPR. Evadendo il ricorso della Parrocchia di __________, il Governo ha rilevato che dalla visione del piano del traffico, unitamente dalla lettura dell'art. 49 NAPR, non si poteva ritenere risolto con certezza il problema dell'accesso alla zona AP-EP 220. Questa zona, precisava, di utilità pubblica, con contenuti di sicuro richiamo come la chiesa e il centro parrocchiale, doveva essere urbanizzata dall'ente pubblico. Pertanto, accogliendo il ricorso, il Consiglio di Stato ha ordinato al comune di elaborare una variante che istituisse un chiaro ed efficace vincolo stradale, in modo da servire la zona AP-EP 220 da Via __________ o da Via __________ (cfr. risoluzione impugnata, pag. 51). L'Esecutivo cantonale ha di conseguenza respinto integralmente il ricorso degli insorgenti citati in ingresso (cfr. risoluzione impugnata, pag. 37 e segg.).
E. Con ricorso 23 ottobre 2007, i ricorrenti citati in epigrafe si aggravano avverso la precitata risoluzione governativa innanzi a questo Tribunale, chiedendo, in via principale, lo stralcio dai loro fondi dell'accesso alla zona AP-EP 220, rispettivamente l'annullamento dell'ordine all'indirizzo del comune di allestire una variante che istituisca un chiaro ed efficace vincolo stradale in modo da servire tale zona. In via subordinata, essi domandano che la variante, che il comune è tenuto ad elaborare, realizzi l'accesso per la zona AP-EP 220 soltanto da Via __________, e non da Via __________, entro il sedime del mapp. 3819 di proprietà del comune. Sempre in via subordinata, essi chiedono che il relativo transito sia limitato alle necessità di servizio e che le spese di realizzazione siano poste a carico dei proprietari dei fondi costituente la zona AP-EP 220. A sostegno della loro impugnativa, gli insorgenti ricordano che i loro fondi sono già vincolati pesantemente dal piano di quartiere obbligatorio. Un ulteriore aggravio, quale quello di formare un accesso a servizio della zona AP-EP 220, risulterebbe, a loro modo di vedere, insostenibile. Ciò premesso, essi evidenziano come a favore dei mapp. 38 e 39 (AP-EP 220) sarebbe iscritta una servitù di passo con ogni veicolo a carico dei limitrofi e retrostanti mapp. 36 e 37, che garantirebbe un comodo, diretto, e sufficiente accesso da e per a Via __________. Di modo che, essi ritengono l'avversato vincolo di accesso inutile, oltre che privo d'interesse pubblico. D'altra parte, i ricorrenti sostengono che un eventuale accesso dovrebbe comunque essere limitato allo stretto necessario, onde evitare la formazione nell'area AP-EP 220 di un posteggio inopportuno dal profilo pianificatorio e ambientale.
F. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il municipio postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
G. In data 8 maggio 2008 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, acquisite in seguito agli atti. Dopo ampia discussione, le parti hanno riconfermato le rispettive domande e allegazioni. Il Tribunale ha pertanto chiuso l'istruttoria.
H. Il successivo 23 maggio 2008 il Tribunale ha trasmesso ai ricorrenti la documentazione fotografica, assegnando loro un termine per presentare eventuali osservazioni. Entro tale termine è giunta la presa di posizione degli insorgenti, con cui hanno puntualizzato che il diritto di passo veicolare a favore dei mapp. 38 e 39 grava una fascia inedificata, a cavallo dei mapp. 36 e 37, che li congiunge direttamente con via __________ .
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, i fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o a un'operazione di ricomposizione particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c LALPT), i fondi destinati a zone per servizi e le attrezzature di interesse pubblico di importanza locale, sovraccomunale, cantonale o federale (art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT) e la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
4. L'art. 19 LPT sancisce il principio per cui un fondo è urbanizzato se vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte di acqua, d'energia e d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza un dispendio rilevante (cpv. 1). Le zone edificabili sono equipaggiate dall'ente pubblico nei termini del programma di urbanizzazione; il diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari fondiari (cpv. 2). Se l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari di provvedervi da se secondo i piani da esso approvati, oppure anticiparne le spese giusta il diritto cantonale (cpv. 3). L'urbanizzazione, premessa indispensabile per un'eventuale autorizzazione edilizia (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT), è dunque formata da nozioni giuridiche indeterminate, che devono essere concretizzate dal diritto cantonale o dalle autorità amministrative o giudicanti attraverso l'interpretazione (Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001 n. 696). Si tratta di una nozione di diritto federale: i Cantoni non possono prevedere ulteriori condizioni perché sia soddisfatta, ma possono definirne le esigenze di concretizzazione (DTF 117 Ib 308 consid. 4 a, André Jomini, Kommentar RPG, ad art. 19 n. 10; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 19 n. 13). Nel Cantone Ticino il legislatore si è limitato a riprendere nell'art. 77 cpv. 1 LALPT la normativa federale (Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 567). Quanto all'accesso sufficiente, esso deve essere adatto all'utilizzazione prevista ed in linea di massima veicolare (cfr. art. 19 LPT nella versione tedesca: Zufahrt e non Zugang; RDAT I-1997 n. 59, consid. 3.3.1). Esso deve consentire ai veicoli di avvicinarsi convenientemente all'opera edilizia e non soltanto al fondo dedotto in edificazione. L'art. 19 LPT si prefigge dunque scopi di polizia, in particolare deve essere possibile un accesso conveniente ai mezzi di soccorso (Jomini, op. cit., ad art. 19 n. 19). Ciò non significa ancora che ogni edificio ad uso abitativo debba essere raggiungibile con veicoli; occorre piuttosto tener conto delle circostanze locali e delle particolarità del singolo caso (DTF 117 Ib 308, consid. 4 a; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 19 n. 14 e 21): in particolare non si può escludere a priori che un accesso pedonale - o, comunque sia, non veicolare - possa essere ritenuto sufficiente (Jomini, op. cit., ad art. 19 n. 18, Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 19 n. 20). Accessi pedonali possono essere considerati sufficienti soprattutto nelle regioni di montagna, dove la realizzazione di strade di accesso è resa difficoltosa dalla configurazione e dalle condizioni del suolo (DFGP, Commento LPT, Berna 1981, ad art. 19 N. 13; Erich Zimmerlin, Baurecht des Kt. Aargau, § 156 N. 8 c, Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 701 segg.; RDAT I-1997 n. 59, consid. 3.3.1; Scolari, op. cit., n. 574).
5.Con la risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la questione dell'accesso all'AP-EP 220 dovesse essere risolta dal comune. Esso ha pertanto ordinato allo stesso di istituire, attraverso una variante, un chiaro ed efficace vincolo stradale in modo che tale zona fosse adeguatamente servita. I ricorrenti contestano la formazione sui loro fondi (mapp. 31 e 41) di un accesso a favore della limitrofa zona AP-EP 220 (mapp. 38 e 39) da via __________ e/o da via __________. Invocando la violazione della garanzia della proprietà, essi ritengono che il contestato vincolo sia privo d'interesse pubblico, insostenibile ed inutile. A tale riguardo, essi adducono che i mapp. 38 e 39 avrebbero già a disposizione un adeguato accesso, giacché beneficiari di una servitù di passo veicolare a carico dei contigui mapp. 36 e 37, che li collegherebbe direttamente a Via __________.
6. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Chrisitne Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). Infine, quale fondamentale istituto dell'ordinamento giuridico, la proprietà non deve essere svuotata della sua sostanza (Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VI. edizione, Zurigo 2005, n. 324; Pascal Mahon, Petit commentaire del la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 15 seg. ad art. 26).
6.1. Nel caso di specie la restrizione di diritto pubblico all'esame non tocca l'essenza del menzionato diritto fondamentale. La pianificazione di una strada veicolare di servizio per la zona AP-EP 220 è infine palesemente sorretta da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. c e p LALPT, art. 29 cpv. 1 lett. h e cpv. 2 lett. c LALPT; art. 49 NAPR), peraltro nemmeno messa in discussione dai ricorrenti. Le questioni espropriative esulano da questa procedura. L'oggetto del contendere si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico e del rispetto del principio della proporzionalità.
6.2. Il comune di Bellinzona, individuate le problematiche e i conflitti sorti negli ultimi 20 anni in seguito a mutamenti intervenuti essenzialmente a livello socioeconomico ed edilizio, ha adottato il nuovo piano regolatore allo scopo di rafforzare l'importanza della città a livello cantonale e regionale, curando la salvaguardia dei contenuti storici e culturali, attraverso precise scelte urbanistiche e la valorizzazione delle componente ambientale e paesaggistica del territorio che, unitamente all'obiettivo di migliorare la qualità di vita, consolidino la preminenza residenziale nell'ottica di una città "a misura d'uomo" (cfr. in particolare art. 4 cifra 1 lett. a, b, c e d NAPR). Tra gli indirizzi pianificatori del nuovo piano regolatore atti a realizzare questi obiettivi figurano la suddivisione coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale, l'impostazione di uno schema viario principale di accesso alle attività e servizi a carattere cantonale e regionale, avuto riguardo alle peculiarità delle zone residenziali, la riqualificazione e ricomposizione delle fasce territoriali adiacenti all'asse stradale nord-sud, l'individuazione delle possibilità per uno sfruttamento razionale del territorio a correttivo della casuale densità abitativa dei quartieri periferici, la completazione della cornice di svago e di riposo della zona urbana attraverso l'integrazione di una fascia verde qualificata e attrezzata lungo la golena del fiume Ticino (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pagg. da 19 a 23). In particolare, riconosciuto che alcuni quartieri residenziali della città si sono sviluppati con una sostanza edilizia poco strutturata e discontinua a detrimento di un'immagine cittadina all'insegna della qualità e della vivibilità, è stato messo a punto un concetto urbanistico di recupero (Concetto urbanistico, aprile 1989), che comporta il riassetto del contesto urbano attraverso l'impianto di spazi attrattivi, privati e pubblici, sia dal profilo ambientale che sociale, favorendo, laddove necessario, l'incremento della densificazione abitativa e un disegno urbanistico coerente. Questo concetto individua gli elementi costitutivi dell'ossatura del nuovo piano regolatore cittadino nella cintura perimetrale del centro storico, nei quartieri particolari, nei centri di quartiere, nella fascia dell'asse attrezzato nord-sud e, infine, nella fascia verde attrezzata lungo la golena del fiume Ticino che, eccezionale punto di riferimento per lo svago, espleta anche la funzione di contenimento della zona edificabile (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pag. 25 e allegato F5). Pertanto, l'asse di scorrimento, formato in sequenza da via __________, Via __________, Viale __________ e Via __________, tagliando longitudinalmente l'intera città, ne costituisce la spina dorsale. La funzione residenziale risulta così concentrata e suddivisa in due ampie fasce territoriali, di cui una si estende ad est, comprendente il centro storico e la sua cintura perimetrale, fino alla fascia collinare di __________ e __________, l'altra, che qui interessa, ad ovest fino al limite dato dall'area mantenuta verde a ridosso della golena del fiume Ticino. Per riqualificare questo vasto comprensorio prettamente residenziale, sviluppatosi nel corso degli ultimi vent'anni a nord e a sud della città, senza creare attrattivi spazi urbani, sia dal profilo ambientale che sociale, il comune ha, tra l'altro, previsto, quali nuovi elementi di riferimento, l'insediamento di due Centri di Quartiere, che devono divenire punto focale d'incontro per le attività di servizio e d'interesse pubblico (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pagg. 24 e 25). Come già spiegato in narrativa, la loro funzione peculiare, riservata la destinazione principalmente abitativa, è quella di offrire quei servizi di copertura delle necessità di base (negozi alimentari di dimensioni commisurate al fabbisogno del comparto, sale di riunione, farmacie, spazi per la vita sociale, ecc.) per la popolazione dei quartieri in cui sono inseriti, in appoggio e in alternativa all'offerta del centro città (cfr. rapporto di pianificazione, marzo 1999, pag. 37). Per quanto riguarda il comprensorio che dal centro volge verso la periferia meridionale, il piano regolatore ha previsto in località __________ il Centro di Quartiere CQ 1, impiantato su una superficie a pianta irregolare di poco più di 7'500 mq, lambito a sud da Via __________ e servito da nord da Via __________. Esso è soggetto a un vincolo di piano di quartiere obbligatorio e dispone dei seguenti parametri edificatori: indice di sfruttamento dello 0.9 (più bonus massimo dello 0.4) e altezza per gli edifici minima di 13.50 m e massima di 19.50 m (art. 49 NAPR; più bonus per altezza massima di un piano: art. 14 cifra 3 NAPR). Il CQ 1 è inserito tra la zona residenziale semi-intensiva C, in pratica completamente edificata, che lo cinge ad est, e la zona residenziale semi-intensiva D, edificata soltanto per circa 1/4 della superficie con case monofamigliari, che lo lambisce sul versante ovest. L'indice di sfruttamento e l'altezza massima per gli edifici della zona C sono 0.8 e 16.50 m (art. 45 NAPR), mentre della zona D sono 0.6 e 10.50 m (art. 46 NAPR). Inoltre, sul lato est, esso confina con l'area AP-EP 220 destinata alla Chiesa __________ e all'insediamento di un centro parrocchiale, isolandola completamente dagli assi stradali esistenti.
6.3. Il quartiere in località __________ costituisce una delle vaste estensioni della città sviluppatesi verso meridione in questi ultimi trent'anni, in modo discontinuo, anonimo e senza denotare particolari peculiarità cittadine, come ha potuto rilevare il Tribunale in sede di sopralluogo. Come detto, per conferire ad un comprensorio a connotazione prettamente periferica, un carattere, un'identità e un ordine urbanistico, il comune, tra le altre misure, come ad esempio, l'introduzione di altezze minime per gli edifici, l'approntamento di una trama ortogonale di fasce di stacco da arredare a verde tra comparti edificati (ca. 20 ml di larghezza) e di una rete di collegamenti e percorsi alternativi a quelli veicolari, ha inserito nel baricentro di questo quartiere il CQ 1. L'interesse pubblico di questa misura consiste nel fatto che, da un lato, attraverso la concessione di potenzialità edificatorie apprezzabilmente maggiorate rispetto ai comparti limitrofi, ne marca la centralità dal profilo architettonico-urbanistico. Dall'altro lato, tramite la maggior offerta, data dalla concentrazione di destinazioni a carattere amministrativo, commerciale e artigianale compatibili con l'abitazione, oltre che dalla messa a disposizione di superfici per quei servizi di copertura di fabbisogno di prima necessità, esso costituisce parimenti un punto di riferimento di aggregazione sociale per l'intero quartiere. Ferma questa premessa, va ricordato che nel perimetro del CQ 1 era inserita una specifica zona AP-EP destinata all'edificazione della Chiesa __________, corrispondente al mapp. 39. Con la variante in parola, il comune ha proceduto, da una parte, ad ampliare questa zona, integrandovi il mapp. 38 per l'insediamento di un centro parrocchiale, e, dall'altra, allo scorporo di questo insieme (ora, AP-EP 220) dal CQ 1, stralciando in concomitanza dall'elenco dell'art. 49 NAPR dei servizi di prima necessità lo spazio per il culto. Questo scorporo aveva unicamente lo scopo di dare una migliore definizione formale sia al CQ 1, sia alla zona AP-EP 220, senza tuttavia intaccarne l'essenza che li accomuna. Difatti, oggi come allora, queste aree, per la loro vicinanza, per la loro funzione e per le loro peculiarità urbanistiche, condividono e perseguono lo stesso scopo: marcare il centro del quartiere, favorendo quelle relazioni sociali di vitale importanza per la qualità di vita di una comunità. La zona AP-EP 220 destinata l'edificazione della Chiesa __________ e del centro parrocchiale è dunque ancora, dal profilo funzionale, intimamente connessa con il CQ 1, completandolo e formando con esso un'entità unica. Ciò implica due conseguenze. La prima, ritenuto che la zona AP-EP 220 non può essere considerata dal profilo viario dotata di un accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 LPT, essa deve essere obbligatoriamente urbanizzata dal comune, come ha rettamente rilevato il Consiglio di Stato nell'avversata risoluzione. L'ente pianificante non poteva dunque in questo caso delegare soltanto all'iniziativa privata dei singoli proprietari l'urbanizzazione di una zona così rilevante per il comprensorio residenziale comunale di riferimento. La seconda conseguenza, di particolare importanza per la contestazione all'esame, risiede nel fatto che per sostanziare la menzionata unitarietà funzionale deve giocoforza concorrere anche la questione degli accessi. L'accesso alla zona AP-EP 220 non può essere disgiunto ed essere separato da quello del CQ 1, pena la vanificazione della realizzazione del polo di aggregazione sociale e quindi la perdita di quell'interesse pubblico per il quale lo stesso CQ 1 è stato istituito in quella specifica area del quartiere, ossia vicino alla chiesa e al centro parrocchiale. Ecco perché appare più che giustificato già sin d'ora l'ordine del Governo all'indirizzo del comune di pianificare gli accessi dell'AP-EP 220 attraverso il CQ 1, partendo dalle strade che già oggi lo lambiscono, vale a dire da Via __________ e da Via __________, rispettivamente fondato l'obbligo di urbanizzazione imposto attraverso l'allestimento del piano di quartiere (art. 49 NAPR). Da ciò discende che il passaggio veicolare da Via __________, evocato dai ricorrenti, attuabile tramite l'esercizio delle servitù di passo in favore dei mapp. 38 e 39, non può già sin d'ora entrare in linea di conto, giacché traccerebbe una strada aggiuntiva, oltretutto inutile nell'economia viaria del quartiere di riferimento, che isolerebbe, disgiungendolo, il flusso degli utenti dell'AP-EP 220 da quello del CQ 1. Ciò in contrasto con gli obiettivi prefissati dalla revisione del piano regolatore per il Centro di Quartiere. Peraltro, tale questione è di natura eminentemente civile. Spetta tuttavia in primo luogo al diritto pubblico, segnatamente quello pianificatorio, come nella fattispecie, assicurare l'urbanizzazione dei fondi destinati all'edificazione. Orbene, accertato l'eminente interesse pubblico al vincolo all'esame, che in pratica, per i motivi enunciati in precedenza, si confonde con quello che sostiene lo stesso CQ 1, deve essere pure riconosciuto il rispetto del principio della proporzionalità. A tale proposito, appare pretestuosa la lamentela dei ricorrenti in merito a pretesi aggravi eccessivi alla loro proprietà, quando, invece, è proprio la vicinanza dei loro terreni all'AP-EP 220, che ne ha determinato la scelta su cui impiantare il CQ 1, il quale ha conferito così apprezzabili vantaggi ai proprietari, qui ricorrenti. Sicché, da un lato, per effetto dell'istituzione del Centro di Quartiere essi possono beneficiare di parametri edilizi di base piuttosto elevati rispetto alle zone residenziali circostanti e, dall'altro lato, per effetto del vincolo di piano di quartiere, a cui sono assoggettati i loro fondi, essi possono usufruire di bonus supplementari concernenti l'altezza massima degli edifici e l'indice di sfruttamento. Viceversa, non può sfuggire che, nell'ipotesi di una rinuncia da parte del comune al CQ 1, i fondi dei ricorrenti, o quantomeno il mapp. 41, per la conformazione delle zone circostanti, dell'impianto del reticolo stradale e per il concetto urbanistico alla base della revisione generale del piano regolatore, sarebbero stati assegnati alla zona residenziale semi-estensiva D, dotata di parametri edilizi ben inferiori (cfr. supra consid. 6.3, in fine; art. 46 NAPR).
7. In conclusione, visto quanto precede, il ricorso deve dunque essere integralmente respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 75 Cost. fed., 2, 3, 14, 15, 18, 19, 33 LPT, 3 OPT, 25, 28, 29, 38, 77 LALPT, 28 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Le tasse di giudizio e le spese per complessivi fr. 2'200.- (duemiladuecento) sono poste a carico, in solido, dei ricorrenti.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale Federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
; a; ; __________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario