Incarti n. 90.2007.132 90.2007.133
Lugano 7 settembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 8 ottobre 2007 di
a. b.
RI 1 RI 2
contro
la risoluzione 10 luglio 2007 (n. 3571), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Claro;
viste le risposte:
- 29 novembre 2007 del municipio di Claro,
- 4 gennaio 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 2 sono proprietarie dei mapp. 910, rispettivamente, 911 di Claro, ubicati in località Monteccio (secondo la cartografia, Cass'ro secondo il registro fondiario). Il mapp. 910, di complessivi 599 mq, è censito come A stalla 23 mq, b terreno ann. 36 mq e c vigna 540 mq; analogamente il mapp. 911, di 606 mq, è censito come A stalla 41 mq, b terreno ann. 185 e c vigna 380 mq. I due minuscoli edifici rustici risultano addossati l'un l'altro e formano un unico fabbricato, di modeste dimensioni e a carattere rurale, che sorge a cavallo dei due mappali.
B. Nella seduta 24 novembre 2003, il consiglio comunale di Claro ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, i mappali n. 910 e 911 sono stati attribuiti parzialmente, in corrispondenza del citato edificio posto nell'estremo nord-ovest, alla zona residenziale estensiva R2, mentre per il resto sono stati assegnati alla zona agricola, cui è sovrapposta la zona di protezione paesaggistica ZPP 2 - aree a monte dei nuclei di Sassello e Cassero. Entrambe le particelle sono inoltre completamente incluse nella zona di interesse archeologico. I mappali non erano assegnati alla zona edificabile nel piano regolatore precedente, approvato dal Governo nel 1976.
C. Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 10 luglio 2007; esso ha tuttavia negato l'approvazione a talune scelte, sospeso la propria decisione in merito ad altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui d'interesse, il Governo ha innanzitutto rilevato il forte sovradimensionamento del piano regolatore del 1976: questo piano, tenuto conto anche delle varianti nel frattempo approvate, permetteva l'insediamento di 4'600 abitanti, fronte a una popolazione che nel 2005 era di 2'370 abitanti. Per questo motivo essenzialmente - oltre a ragioni paesaggistiche, urbanistiche, naturalistiche e di tutela del territorio agricolo - l'Esecutivo cantonale non ha approvato una serie di ampliamenti, rispetto al piano previgente, della zona edificabile proposti dal comune. In particolare non ha approvato la zona Monteccio, cui appartengono i fondi delle ricorrenti (ris. impugnata, pag. 25-26, pag. 138 e allegato 8), ordinando al comune di proporre una nuova destinazione pianificatoria, attraverso l'elaborazione di una variante.
D. L'8 ottobre 2007, con separati ma nel contenuto analoghi ricorsi, RI 1 e RI 2 sono insorte davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione del Governo appena descritta. Le ricorrenti chiedono, in via principale, la conferma della pianificazione adottata dal comune e in via subordinata che il rispettivo mappale sia "accorpato - se del caso parzialmente - all'area che interessa la via descritta, la quale conduce alla particella stessa, parificandolo almeno ai mappali vicini, che in caso di crescita in giudicato verrebbero mantenuti in zona NT". A sostegno della loro richiesta le ricorrenti fanno valere che l'adiacente zona è ampiamente edificata (edificazione lungo i lati della strada che conduce al loro fondo e presenza di un nuovo quartiere più a valle), che i mappali sarebbero urbanizzati, e che sugli stessi è presente un edificio. RI 2 invoca pure la parità di trattamento.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede che il ricorso sia respinto, mentre il municipio di Claro chiede la conferma dell'impostazione adottata dal consiglio comunale.
F. Il 6 novembre 2008 ha avuto luogo l'udienza, sono stati visitati i luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. In quell'occasione la ricorrente RI 1 è stata rappresentata dal marito ; la relativa procura 5 novembre 2008 è stata annessa al verbale. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare delle conclusioni.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività dei gravami sono certe (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). In merito alla legittimazione attiva delle ricorrenti, il Tribunale considera quanto segue. 1.1. Giusta l'art. 38 cpv. 1 LALPT contro la decisione di approvazione del piano regolatore è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro trenta giorni dalla notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune, i già ricorrenti per gli stessi motivi e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche d'ufficio disposte dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett. a-c LALPT). Il privato cittadino è, pertanto, legittimato a insorgere solo se ha precedentemente ricorso davanti all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore. 1.2. La legittimazione attiva di RI 1 e di RI 2 è, dunque, di principio data in applicazione dell'art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT. Essa deve essere tuttavia negata per quanto concerne la domanda formulata in via subordinata, che differisce dalla pianificazione adottata dal comune. In effetti, per conseguire questo risultato, le insorgenti avrebbero dovuto preventivamente impugnare davanti al Consiglio di Stato la decisione comunale, formulando una tale domanda. Non avendolo fatto, esse hanno accettato la soluzione adottata dal legislativo comunale. Pertanto, nei loro ricorsi, possono postulare unicamente la convalida di questa soluzione, sconfessata dal Governo. Non sono invece legittimate a presentare una terza soluzione. L'interesse degno di protezione, ai sensi del citato art. 38 cpv. 3 lett. c LALPT, che esse possono vantare a impugnare la risoluzione governativa, è difatti circoscritto al ripristino della proposta pianificatoria adottata dal legislativo comunale e modificata dal Governo. Per poter vantare un interesse legittimo più ampio, che permetta loro di formulare delle conclusioni proprie, differenti da quelle stabilite a livello comunale o governativo, RI 1 e RI 2 dovrebbero fondarsi sull'ipotesi contemplata dall'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, ciò che è però loro precluso per il fatto di non essere preventivamente insorte davanti al Governo contro la delibera del legislativo comunale. Esse sono legittimate pertanto solo nella misura in cui chiedono il ripristino della pianificazione adottata dal comune, vale a dire l'attribuzione parziale dei loro fondi alla zona R2 (porzione occidentale) e a quella agricola.
1.3. Posta questa precisazione, dato che le ulteriori condizioni formali sono, come visto, adempiute, le impugnative sono ricevibili in ordine.
1.4. I ricorsi, che presentano lo stesso fondamento di fatto, sono stati istruiti congiuntamente e vengono ora decisi con un unico giudizio (art. 51 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.Le ricorrenti insorgono contro la mancata approvazione da parte del Governo della decisione comunale che attribuiva i rispettivi mappali parzialmente alla zona R2.
3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso per i mappali delle ricorrenti.
3.2.1. Innanzitutto non è possibile ritenere che questi fondi appartengano ai terreni edificati in larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Ora, i fondi in questione sono ubicati marginalmente a una zona edificabile che, per giunta, non è stata approvata. La mancata approvazione di questa zona isola i fondi in questione dal resto del territorio fabbricabile, ciò che già basterebbe per negare loro la vocazione edilizia. In ogni caso, la loro posizione marginale è accentuata dallo stacco creato dal piccolo ruscello, limite naturale chiaramente percettibile, che li separa dagli altri mappali, con il che la zona edificabile stabilita dal comune in corrispondenza di questi fondi appare come una vera e propria propaggine priva di ogni coerenza. Nemmeno giova alle ricorrenti, ai fini della determinazione dell'appartenenza del fondo ai terreni edificati in larga misura, la presenza dell'edificio, a chiara connotazione rurale, che non presenta le caratteristiche della zona residenziale, alla quale esse mirano far attribuire i loro fondi. Il sopralluogo ha permesso infine di confermare quanto già emergeva dalla cartografia del piano: i due mappali appartengono chiaramente a un comparto agricolo, che si snoda a sud del ruscelletto, sostanzialmente inedificato.
3.2.2. I mappali 910 e 911 non sono nemmeno necessari per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b LPT). La decisione di approvazione, come visto, spiega esaurientemente che la zona edificabile di Claro è sovradimensionata. Le ricorrenti non contestano, a ragione, questo aspetto, che, peraltro, il Tribunale ha avuto modo di esaminare e confermare nell'ambito di un ricorso che lo contestava. Esse ritengono unicamente che debbano essere tenuti in conto altri fattori (v. infra consid. 4). In particolare, le ricorrenti sottolineano che i fondi sono urbanizzati. Ora, tuttavia, il fatto che un fondo sia urbanizzato non è decisivo e non conferisce un diritto alla sua attribuzione alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6, 117 Ia 434 consid. 3g). Da ultimo dev'essere rilevata la prossimità dei fondi sia al bosco sia al ruscello, situazione che, come noto, impone il rispetto di distanze minime per gli edifici. Data la situazione e la dimensione dei mappali, questo rappresenta un ulteriore elemento a sfavore per la loro attribuzione alla zona fabbricabile.
3.3. In definitiva, poiché nessuna delle condizioni alternative poste dall'art. 15 lett. a e lett. b LPT è adempiuta per i mapp. 910 e 911 di Claro, la decisione del Governo che non approva la zona edificabile in corrispondenza di questi fondi appare corretta e deve essere confermata.
4.In assenza dei requisiti legali, nemmeno una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3.1.) permetterebbe di attribuire il territorio in questione alla zona fabbricabile. In ogni caso, deve anzitutto essere rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c). In secondo luogo, l'attribuzione dei mappali (come del resto di tutta la località Monteccio) alla zona residenziale estensiva R2, retta dall'art. 37 NAPR, non sarebbe atta a gestire correttamente la sostanza edilizia locale che, come emerso dalla visita dei luoghi, è d'un certo pregio. Da ultimo, va sottolineata l’imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
5.RI 2 invoca, a grandi linee, pure il principio della parità di trattamento.
5.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica, ancorato all'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori questo principio ha una portata necessariamente limitata. Nella delimitazione delle zone è necessario, talora, prescindere da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitraria, la delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a con rinvii).
5.2. Ora, non è dato a vedere in quale modo l'esclusione del mapp. 911 di RI 2 (ma anche del mapp. 910 di RI 1) dalla zona edificabile lederebbe la parità di trattamento. La ricorrente non indica rispetto a quale o quali mappali avrebbe subito una disparità di trattamento. La decisione di escludere il suo fondo dalla zona edificabile non appare in nessun modo arbitraria e si fonda, invece e come visto, su criteri pianificatori corretti.
6.In definitiva, i ricorsi, nella misura in cui sono ricevibili, devono essere respinti. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico delle ricorrenti (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 15, 16, LPT, 38 LALPT, 28, 51 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi, nella misura in cui ricevibili, sono respinti.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 2'000.-, sono poste a carico delle ricorrenti per metà ciascuna.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).
4 Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario