Incarto n. 90.2007.124
Lugano 8 settembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 2 ottobre 2007 di
RI 1
contro
la risoluzione 10 luglio 2007 (n. 3571), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Claro;
viste le risposte:
- 4 gennaio 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 29 novembre 2007 del municipio di Claro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. P__________ è proprietario dei mapp. 1'805, 1'088 e 1'042 in località Besenza (secondo la cartografia, Besenze secondo il registro fondiario) del comune di Claro. Il primo mappale, inedificato, è una superficie prativa di 887 mq. Il mapp. 1'088 è invece così censito: A stalla, 88 mq, B tettoia 41 mq, c prato 1'897 mq e d terreno annesso 3'547 mq. Il mapp. 1'042, che ha una superficie complessiva di 1'042 mq, ospita una stalla di 102 mq e per il resto è inedificato.
B. Nella seduta 24 novembre 2003, il consiglio comunale di Claro ha adottato la revisione del piano regolatore. Per quanto qui interessa, i mappali 1'085 e 1'042 sono stati interamente assegnati alla zona residenziale estensiva R2; stessa sorte è toccata alla parte est del mapp. 1'088 per una profondità di 40/45 m a partire dalla strada Al Piz da Crèe andando verso ovest; per il resto questo fondo è stato assegnato alla zona agricola, con specifica SAC. Tutte le particelle descritte sono inoltre completamente incluse nella zona di interesse archeologico. I mappali non erano assegnati alla zona edificabile nel piano regolatore precedente, approvato dal Governo nel 1976.
C. Il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore il 10 luglio 2007; esso ha tuttavia negato l'approvazione a talune scelte, sospeso la propria decisione in merito ad altre e modificato alcune d'ufficio. Per quanto qui d'interesse, il Governo ha innanzitutto rilevato il forte sovradimensionamento del piano regolatore del 1976: questo piano, tenuto conto anche delle varianti nel frattempo approvate, permetteva l'insediamento di 4'600 abitanti, fronte a una popolazione che nel 2005 era di 2'370 abitanti. Per questo motivo essenzialmente - oltre a ragioni paesaggistiche, urbanistiche, naturalistiche e di tutela del territorio agricolo - l'Esecutivo cantonale non ha approvato una serie di ampliamenti, rispetto al piano previgente, della zona edificabile proposti dal comune. In particolare, non ha approvato la zona Besenza, cui appartengono i fondi descritti di proprietà di P__________ (ris. impugnata, pag. 25-26, pag. 138 e allegato 4), ordinando al comune di proporre una nuova destinazione pianificatoria, attraverso l'elaborazione di una variante.
D. Con ricorso 2 ottobre 2007, RI 1 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, contestando la decisione del Governo di non approvare la zona edificabile in corrispondenza dei mapp. 1'088 e 1'085. Essi chiedono che almeno 700 mq vengano attribuiti alla zona fabbricabile, in modo da permettere loro l'edificazione di un'abitazione. Inoltre ritengono che i rustici sui mapp. 1'088 e 1'085 (in realtà, al mappale 1'085 non vi sono edifici, mentre ve n'è uno al mapp. 1'042) siano degni di ricostruzione e non solo di manutenzione, come sosterrebbe il comune. I ricorrenti ricordano, in fine, che i mappali sono urbanizzati, confinando anche con la strada comunale, disponendo dei necessari allacciamenti alle canalizzazioni e alla rete elettrica.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede che il ricorso sia respinto; i motivi saranno, se necessario, riportati nel seguito. Il municipio di Claro si limita a chiedere la conferma dell'impostazione adottata dal consiglio comunale.
F. Il 6 novembre 2008 ha avuto luogo l'udienza, sono stati visitati i luoghi e scattate alcune fotografie, consegnate agli atti. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato a presentare delle conclusioni.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del gravame sono certe (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1).
1.1. Altrettanto sicura è la legittimazione a ricorrere di P__________, proprietario di fondi la cui situazione giuridica è stata modificata dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Più dubbia risulta invece la qualità per agire di G__________. Il Tribunale non ritiene necessario vagliarla nel dettaglio, siccome il ricorso dev'essere comunque esaminato nel merito in quanto ricevibile almeno in relazione al ricorrente P__________.
1.2. Nella misura in cui il ricorso fosse volto a ottenere una precisa classificazione degli edifici rustici presenti sui mappali di proprietà di P__________, il ricorso è invece irricevibile. Né il Governo, né il comune, si sono espressi al riguardo nella presente procedura; una simile domanda appare dunque prematura e dovrà semmai essere proposta nell'ambito della variante che il comune deve elaborare per inserire gli edifici situati in zone che esso aveva adottato come edificabili e che il Consiglio di Stato non ha approvato (cfr. ris. gov. impugnata pag. 67 i.f. e pag. 138 § 5.2 lett. J).
1.3. Con queste precisazioni il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, dev'essere esaminato nel merito.
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.RI 1 insorgono contro la mancata approvazione da parte del Governo della zona edificabile in corrispondenza dei fondi di loro proprietà.
3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze dev'essere attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile hanno quindi una portata relativa e non un valore assoluto. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Alexandre Flückiger, Commentario LPT n. 25-29 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. Come appena visto, perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 LPT, ciò che non è il caso per i mappali oggetto della presente procedura.
3.2.1. Innanzitutto non è possibile ritenere che questi fondi appartengano ai terreni edificati in larga misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Ora, i fondi in questione sono ubicati a margine della zona edificabile di Claro, chiaramente separati da questa dalla strada Al Piz da Crèe che costituisce un limite coerente e ben percettibile nel territorio. Nemmeno giova, ai fini della determinazione dell'appartenenza dei mappali in oggetto ai terreni edificati in larga misura, la presenza di alcune costruzioni, a chiara connotazione rurale, che non presentano le caratteristiche della zona residenziale, alla quale il ricorso mira far attribuire i mappali in esame. Il sopralluogo ha permesso infine di confermare quanto già emergeva dalla cartografia del piano: i mappali appartengono chiaramente a un comparto agricolo, sostanzialmente inedificato, che si snoda a ovest della citata strada.
3.2.2. I mappali in esame non sono nemmeno necessari per lo sviluppo del comune dei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b LPT). La decisione di approvazione, come visto, spiega esaurientemente che la zona edificabile di Claro è sovradimensionata, aspetto che il ricorrente non mette in discussione e che il Tribunale ha avuto modo di esaminare e confermare nell'ambito di un ricorso che lo contestava.
3.3. In definitiva, poiché nessuna delle condizioni alternative poste dall'art. 15 lett. a e lett. b LPT è adempiuta, la decisione del Governo che non approva la zona edificabile in corrispondenza dei fondi oggetto della presente procedura appare corretta e deve essere confermata.
4.In assenza dei requisiti legali, nemmeno una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3.1.) permetterebbe di attribuire il territorio in questione alla zona fabbricabile. Ma in ogni caso deve anzitutto essere rilevato l'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49, consid. 3c). Inoltre, la circostanza, asserita dai ricorrenti, secondo i quali le particelle sarebbero urbanizzate, non è decisiva e non conferisce un diritto alla loro attribuzione alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g; RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321). Sempre a causa del fatto che i requisiti legali minimi per l'attribuzione dei mappali in oggetto alla zona edificabile non sono adempiuti, non è - nel caso concreto nemmeno possibile considerare l'aspettativa dei ricorrenti, che intendono costruire su tali terreni la loro abitazione, come pure non è possibile spuntare l'edificabilità di questi fondi per il fatto che essi posseggono nel comune altri sedimi non edificabili. Da ultimo, va sottolineata l’imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
5.In definitiva, il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, dev'essere respinto. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico dei ricorrenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Per questi motivi,
visti gli art. 14, 15, 33 LPT, 3 OPT, 37, 38 LALPT, 28 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico dei ricorrenti.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario