Incarto n. 90.2007.102
Lugano 3 marzo 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 11 settembre 2007 di
RI 1 patr. dall' PR 1
contro
la risoluzione 12 luglio 2007 (n. 3797), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Alto Malcantone, sezione di Arosio;
viste le risposte:
- 3 ottobre 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 5 ottobre 2007 del municipio di Alto Malcantone;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 8 in località Portea di Raüsei del comune di Alto Malcantone, sezione di Arosio, di complessivi 4'292 mq e così censito: A abitazione 134 mq, b prato 4'110 mq e D piscina 48 mq. Egli è pure proprietario del contermine mapp. 9, nella medesima località, di 1'335 mq censiti a prato. Entrambi i mappali erano attribuiti, nel piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 aprile 1983 (n. 1904), alla zona agricola.
B. Nella seduta 14 febbraio 2005, il consiglio comunale del già comune di Arosio (ora: Alto Malcantone) ha adottato la revisione del piano regolatore. In quell'occasione, il comparto che, oltre la valletta formata dal riale Vigana, si estende dalla località Portea di Raüsei sino a quella di Ronchetto è stato attribuito alla zona fabbricabile residenziale estensiva. In questa zona fabbricabile sono stati inclusi l'intero mapp. 9 e la parte sud del mapp. 8, mentre la parte nord è stata attribuita alla zona agricola. Contro la decisione del legislativo comunale, RI 1 è insorto dianzi al Governo chiedendo che l'intero mapp. 8 fosse attribuito alla zona residenziale estensiva.
C. Con risoluzione 12 luglio 2007 il Consiglio di Stato ha approvato il piano, negando tuttavia l'approvazione di alcune proposte pianificatorie e modificandolo, in parte, d'ufficio. In particolare, il Governo non ha approvato la zona edificabile in parola, ritenendo che alla conferma della decisione comunale ostasse l'assenza della necessità di ampliare la zona edificabile a scapito di un comparto agricolo d'importanza paesaggistica; ha quindi attribuito d'ufficio i fondi che la compongono alla zona agricola e respinto, conseguentemente, il ricorso di RI 1.
D. Contro la decisione del Consiglio di Stato, RI 1 insorge al Tribunale cantonale amministrativo, postulando il suo annullamento e l'inserimento dei mapp. 8 e 9 in zona residenziale estensiva. Egli ritiene che sia irrazionale non concedere l'edificabilità per questi due fondi, visto che sono adiacenti a mappali già edificati per cui verrebbe a meno l'aspetto paesaggistico e quello agricolo. La decisione di estendere la zona agricola anche al mapp. 9 sarebbe irrita, poiché il ricorrente non aveva ricorso per questo mappale, che comunque risultava inserito in zona edificabile secondo gli intendimenti del comune. Da ultimo ritiene che la decisione del Consiglio di Stato non rispetti una precedente del Gran Consiglio, che, sostiene, includeva le particelle in zona edificabile, cosa che violerebbe inoltre la sicurezza del diritto.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, in rappresentanza del Governo, mentre il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.
F. Il 28 novembre 2007 il tribunale ha tenuto un'udienza: le parti hanno ribadito le rispettive posizioni, è stato esperito un sopralluogo e sono state scattate alcune fotografie, acquisite gli atti.
Considerato, in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data, il ricorso è tempestivo e la legittimazione del ricorrente è certa (art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. b e c LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 seconda frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvî). La via della modifica d'ufficio presuppone che la risoluzione si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio. Occorre quindi in concreto stabilire se la decisione del Consiglio di Stato si giustifica alla luce dei principi suesposti.
3.2. In concreto, è certo che il Consiglio di Stato, disponendo in luogo e vece dell'autorità comunale competente - ossia il consiglio comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT) - la non approvazione della zona edificabile oltre la valletta e l'attribuzione dei fondi alla zona agricola, abbia operato una modifica d'ufficio del piano regolatore, ma questa è rispettosa dei criteri enunciati sopra, come si spiegherà nei successivi considerandi di diritto. Non è dunque corretto affermare, come fa il ricorrente, che la decisione sarebbe irrita in quanto il ricorrente non avrebbe dedotto in causa la situazione pianificatoria del mapp. 9: come visto il piano regolatore deve essere approvato dal Consiglio di Stato, il quale lo esamina indipendentemente dal fatto che il privato cittadino decida o meno di ricorrere contro la pianificazione comunale (cfr. in particolare il consid. 2). Il Governo nemmeno ha disatteso l'autonomia riconosciuta al comune in ambito pianificatorio, poiché la decisione di non approvare la zona edificabile in parola e la conseguente attribuzione dei fondi alla zona agricola è l'unica possibile, per i seguenti motivi.
4. I piano di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi debbono delimitare, in primo luogo, le zone edificabile, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno, pertanto, un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT ad art. 15 n. 25 - 29; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
5. In base alle considerazioni appena esposte il provvedimento pianificatorio avversato resiste alle critiche del ricorrente, deve pertanto essere confermato ed il ricorso respinto.
5.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Orbene, il comprensorio cui appartengono i mapp. 8 e 9 non adempie a questi requisiti. Il sopralluogo ha confortato ciò che già appariva lampante dalle tavole processuali. I due mappali sono posti oltre la valletta formata dal Vigana, in un comparto verde, in parte ancora utilizzato dall'agricoltura. Sul mapp. 8 insiste l'abitazione del ricorrente (di contenute dimensioni), la piscina ed il giardino, oltre a qualche pianta. Il mapp. 9 degrada dal livello del mapp. 8 sino alla sottostante stradina; esso è libero da costruzioni e si presenta come prato sfalciato. Gli edifici citati dal ricorrente nel proprio ricorso sono isolati, in un più ampio comparto di indubbio interesse paesaggistico e agricolo. Vi sono tre ulteriori abitazioni sui mapp. 142, 143 e 144, ma queste sono ad una notevole distanza (oltre 150 m più a sud) e certo non si può dire che la presenza di questo sparuto gruppo di case basterebbe a costituire una zona edificabile conforme alla legge (l'inserimento di questi mappali in zona edificabile è stata d'altronde - e a ragione - disattesa dal Governo, decisione peraltro confermata da questo tribunale con separato odierno giudizio, inc. 90.2007. 111) e pertanto nemmeno suscettibile di essere ampliata per includere i mappali del ricorrente.
5.2. L'attribuzione dei citati terreni di sua proprietà alla zona edificabile non risponde nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricati urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Dai dati del rapporto di pianificazione e dall'aggiornamento riportato nella decisione di approvazione si può evincere come la zona fabbricabile di Arosio sia più che sufficiente per soddisfare il bisogno di terreno edificabile ai sensi di quest'articolo, per cui non si giustifica ampliarla.
5.3. In definitiva, per l'assenza dei requisiti legali, i mapp. 8 e 9 del ricorrente non possono essere attribuiti alla zona edificabili. Merita quindi tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarli d'ufficio alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT (cfr. consid. 4 qui sopra, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000). Siccome questa è in concreto l'unica possibilità, non si giustifica rinviare la pianificazione al comune. Alla zona agricola dev'essere infatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione e parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457, pag. 471 con rinvî). Che parte dei mappali sia oggi costruita e abbia quindi perso interesse agricolo strictu sensu non è, come visto, determinante, dato il citato ruolo multifunzionale che la zona agricola è chiamata a svolgere. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la porzione del terreno in questione si presti, ed eventualmente in quale misura, alla lavorazione agricola.
5.4. Nell'ambito della ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 4), oltre l'obiettivo di interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. RDAT 1-2001 n. 49 consid. 3c) e alla tutela del paesaggio appena ricordata, dev'essere, infine ma non per importanza, sottolineata l'imprescindibile esigenza, troppo spesso trascurata, di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
5.5. Infine appare ininfluente ai fini del presente giudizio il richiamo alla decisione del Gran Consiglio 24 maggio 1984 che ordinava al comune di presentare una variante per l'inserimento dei mapp. 142, 143, 144 e 145, in località Ronchetto, in zona edificaile R2. Innanzitutto, questa decisione non riguarda la località dove sono i fondi del ricorrente. In secondo luogo appare quanto meno dubbio che questa zona, isolata dal resto della zona edificabile e di dimensioni molto contenute, possa mai aver adempiuto ai requisiti di una zona edificabile. Il comune, peraltro, sino ad ora non aveva elaborato la variante richiesta. Ma in ogni caso, nell'ambito di una revisione generale del piano regolatore, è lecito anzi doveroso riesaminare l'intera situazione pianificatoria del comune.
6. In definitiva, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario