Incarto n. 90.2006.24
Lugano 16 luglio 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 4 maggio 2006 della
RI 1, e di RI 2, tutti patr. dall' avv. PR 1,
contro
la risoluzione __________ 2006, con la quale il Consiglio di Stato ha adottato il decreto di protezione della L__________;
viste le risposte:
- 19 maggio 2006 del RA 3,
- 4 luglio 2006 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 12 luglio 2006 del RA 4,
- 13 luglio 2006 del RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il Consiglio di Stato, con risoluzione __________ 2006, ha adottato il decreto di protezione della L__________ (nel seguito: decreto di protezione) elaborato in base alla legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCPN). L'area protetta della L__________ è una zona di protezione della natura ai sensi dell'art. 12 LCPN (cfr. secondo punto della risoluzione citata ed art. 1 cpv. 2 delle norme di attuazione), iscritta nell'inventario federale delle zone golenali di importanza nazionale come oggetto n° e, limitatamente alla zona sud orientale, in quello dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale come oggetto n°__________. Inoltre, nel comprensorio disciplinato dal decreto vi sono due oggetti appartenenti all'inventario dei siti di riproduzione di anfibi d'importanza cantonale, segnatamente gli oggetti __________ e __________. La zona riveste un alto valore naturalistico.
B. Il decreto di protezione si compone di cinque documenti vincolanti, segnatamente norme di attuazione (NA), piano delle zone di protezione, piano delle utilizzazioni, piano delle misure e degli interventi e piano di estrazione (art. 4 cpv. 1 NA), oltre a quattro documenti informativi: rapporto esplicativo, programma delle misure di intervento, piano delle tipologie e carta della vegetazione (art. 4 cpv. 2 NA). Il comprensorio della zona protetta è suddiviso in una zona nucleo, che coincide con il perimetro della zona golenale inventariata (che comprende al suo interno anche l'oggetto dell'inventario dei siti di riproduzione di importanza nazionale), ed in tre zone cuscinetto, costituite da ambienti limitrofi particolarmente interessanti dal profilo ecologico o superfici sfruttate dall'uomo a contatto con la zona nucleo, che hanno anche lo scopo di fungere da collegamento.
C. Il decreto di protezione si prefigge principalmente la conservazione ed il ristabilimento della dinamica naturale del regime delle acque e dei sedimenti, la conservazione e lo sviluppo della diversità delle specie indigene e delle comunità tipiche delle zone golenali, nonché degli elementi ecologici indispensabili alla loro esistenza, la conservazione delle caratteristiche geomorfolofiche, l'informazione verso la popolazione e la sensibilizzazione dei fruitori ed, infine, la ricerca scientifica e la divulgazione (cfr. rapporto esplicativo pag. 10). Per il raggiungimento dello scopo il decreto di protezione prevede la definizione di regole di comportamento consone alla vocazione di questo comparto territoriale, nonché l'adozione di interventi volti a tutelare e incrementare la sua diversità biologica (art. 3 cpv. 1 NA).
D. La zona interessata dal decreto di protezione s'estende sul territorio giurisdizionale dei comuni di PI 2, PI 3 e PI 1.
a. Per quanto attiene al territorio di PI 2, il piano regolatore approvato dal Governo con risoluzione del __________ 1989 attribuisce tale zona in parte a quella agricola, in parte a quella forestale indicativa ed il rimanente alla zona senza destinazione specifica. A tutta l'area è sovrapposto un retino, che la segnala come zona di protezione della natura.
b. La parte del comprensorio sul territorio di PI 1 è inserita, nel piano regolatore approvato dal governo il __________ 1992, per quanto attiene alla fascia più interna verso il fiume __________ in zona forestale, mentre la fascia lungo la strada che conduce dal bivio della cantonale sino a PI 3 è suddivisa tra terreni senza destinazione specifica, zona agricola, zona forestale e una zona EP per due pozzi di captazione, contornati da relativa zona di protezione. Tutto questo territorio è poi a sua volta cintato a quadretti blu, in quanto zona naturale protetta.
c. Il piano regolatore di PI 3 (approvato con ris. gov. __________ 1992 prevede, in corrispondenza della parte disciplinata dal decreto, la zona di protezione della natura "A", parzialmente segnalata quale area forestale indicativa. Tale zona è disciplinata dall'art. 19 NAPR, che prevede debbano essere salvaguardati i valori naturalistici caratteristici, e vieta tutti gli interventi e le attività che possono pregiudicare l'equilibro ecologico del biotopo. In particolare è proibita l'uccisione e cattura di animali (cpv. 2).
E. Con ricorso 4 maggio 2006 la RI 1 e RI 2 insorgono dianzi al Tribunale della pianificazione del territorio (nel frattempo incorporato nel Tribunale cantonale amministrativo, v. sotto consid. 1) contro il prefato decreto di protezione, impugnando, in particolare, l'art. 24 NA relativo al divieto dell'esercizio della caccia e l'art. 28 NA che impone l'obbligo di tenere i cani al guinzaglio nella zona protetta.
I ricorrenti chiedono innanzitutto al tribunale di verificare la competenza del Governo di adottare il decreto impugnato, alla luce del piano direttore che prevede, invece, un piano di utilizzazione cantonale, che deve essere approvato dal Gran Consiglio. Secondo i ricorrenti vi sarebbe una disparità di trattamento con altre attività quali l'agricoltura, le attività militari, l'accesso motorizzato in alcuni casi, la balneazione ed i pic-nic, la raccolta di funghi e la pesca, che, seppure con delle limitazioni, sono permesse all'interno del comprensorio. Gli insorgenti sostengono che il divieto di caccia non sia fondato su una valida base legale: esso dovrebbe poggiarsi sulla legislazione venatoria, non su quella di protezione della natura o quella delle pianificazione del territorio. Il provvedimento sarebbe, infine, carente di interesse pubblico e sproporzionato. Quanto all'obbligo del guinzaglio per i cani, ritengono andrebbe specificato che il loro utilizzo ai sensi del diritto venatorio è comunque autorizzato.
F. Il comune di PI 1 intravede la possibilità di limitare ma non vietare la caccia, mentre gli altri comuni interessati non formulano osservazioni particolari. All'accoglimento del ricorso s'oppone il Consiglio di Stato, che sostiene di essere competente a emanare il decreto giusta l'art. 14 LCPN, siccome il comprensorio in esame è un biotopo d'importanza nazionale. Quanto al merito, l'Esecutivo cantonale distingue tra limitazioni dettate da eventuali conflitti che possono nascere dai comportamenti necessari al suo esercizio - limitazioni che possono essere basate sulla legislazione di protezione della natura - e la protezione di specie ritenute vulnerabili, che deve fondarsi sulla legislazione venatoria. Peraltro il coordinamento con questa legislazione avverrà tramite il rinnovo delle bandite di caccia. Quanto alla proporzionalità, il Governo sostiene che non sia stata possibile l'individuazione di misure meno restrittive, come ad esempio una limitazione parziale, come avvenuto per altre tipologie d'utilizzo. L'obbligo di guinzaglio per i cani è giustificato dalla tutela della natura: il loro scorrazzamento, anche nello svolgimento delle loro mansioni nella caccia, non solo è dannoso ma è stato anche un aspetto fondante la decisione di proibire la pratica venatoria.
G. Il 10 novembre 2006 si è tenuta l'udienza. In tale occasione i ricorrenti e Governo hanno prodotto alcuni documenti. In particolare, i rappresentanti del Consiglio di Stato hanno consegnato agli atti la statistica delle catture di selvaggina nella zona della L__________ (più precisamente nel territorio di e PI 2). Degli altri documenti prodotti si dirà, nella misura in cui utili al giudizio, nei considerandi di diritto. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa e le parti hanno rinunciato alle conclusioni.
considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, nel quale è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006 pag. 215 segg.), è data (art. 45 cpv. 2 LCPN). La LCPN non specifica i termini per l'inoltro dei ricorsi contro il decreto di protezione, ma, insinuato entro il termine di 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione come indicato al punto 7 del dispositivo della risoluzione impugnata, il ricorso può essere considerato tempestivo (art. 15 cpv. 3 LCPN), ritenuta anche la portata generale dell'art. 46 cpv. 2 PAmm. La potestà ricorsuale della RI 1 può validamente fondarsi sull'art. 46 cpv. 4 LCPN. Quanto a RI 2, egli si ritiene legittimato in quanto cittadino domiciliato a PI 1 e cacciatore, anche nel comprensorio della L__________, da oltre trent'anni. In merito, giusta l'art. 46 cpv. 1 LCPN, hanno qualità per interporre ricorso persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata. Questa disposizione corrisponde all'art. 43 PAmm, alla cui giurisprudenza ci si può dunque riferire. Pertanto, il fatto di essere domiciliato a PI 1 - in sé - appare inconferente, siccome l'actio popularis non è in questo caso ammessa. La legittimazione attiva presuppone che il ricorrente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto particolarmente stretto ed intenso, che permetta di distinguerla da quella degli altri membri della comunità; l'insorgente deve inoltre essere portatore di un interesse personale, attuale, diretto e concreto a dolersi del provvedimento impugnato per il pregiudizio effettivo che questo gli arreca. Nel caso concreto, anche in occasione dell'udienza, RI 2 ha affermato di essere cacciatore e di recarsi abitualmente a cacciare anche nella zona oggetto dal decreto; peraltro egli è domiciliato nel comune a cui parte del territorio in esame appartiene. È dunque lecito ammettere che egli sia toccato dal provvedimento in maniera più intensa degli altri membri della comunità. Stando così le cose, egli appare legittimato ad interporre ricorso. Ricevibile in ordine, l'impugnativa può dunque essere esaminata nel merito.
2.Innanzitutto, i ricorrenti sostengono che il Consiglio di Stato sia incompetente ad emanare il decreto di protezione, siccome il piano direttore cantonale prevede, per la zona in questione, l'adozione di un piano d'utilizzazione cantonale, ciò che compete al legislativo e non all'esecutivo. Questa censura, di carattere formale, deve essere esaminata per prima poiché, se accolta, renderebbe inutile l'esame del merito.
2.1. L'art. 2 cpv. 2 LCPN stabilisce che sono componenti naturali del paesaggio i comparti naturali e singoli elementi del paesaggio (lett. a), i biotopi ed i geotopi (lett. b), la flora, i funghi e la fauna (lett. c), le rocce, i minerali ed i fossili (lett. d). Gli strumenti della pianificazione territoriale definiscono le modalità della protezione dei comparti naturali d'importanza nazionale e cantonale (art. 13 cpv. 1 LCPN), mentre la protezione degli elementi emergenti, dei biotopi e dei geotopi d'importanza nazionale e cantonale avviene tramite il decreto di protezione (art. 13 cpv. 2 LCPN). Il decreto di protezione è adottato dal Consiglio di Stato, sentiti i comuni, i proprietari ed i gestori interessati (art. 14 cpv. 1 LCPN); esso è oggetto di pubblicazione sul foglio ufficiale e presso le cancellerie comunali per un periodo di 30 giorni (art. 15 cpv. 1 LCPN); il termine di ricorso decorre dalla data della pubblicazione (cpv. 3). Contro la decisione del Consiglio di Stato in materia di protezione delle componenti naturali è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 45 cpv. 1 LCPN, versione in vigore dal 14 luglio 2006, BU 2006 pag. 234).
2.2. Il comparto disciplinato dal decreto di protezione impugnato è formato da biotopi d'importanza nazionale (cfr. cons. A). L'art. 18a LPN fa obbligo ai cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale. Sulla scelta dello strumento per l'attuazione della protezione, i cantoni godono di ampia libertà (DTF 118 Ib 485, consid. 3c). Il Cantone Ticino ha optato per lo strumento del decreto di protezione (art. 14 cpv. 1 LCPN), la cui adozione compete al Governo (art. 13 cpv. 2 LCPN). Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, dunque, la competenza di quest'ultimo ad emanare il decreto impugnato è data. Il fatto che il piano direttore preveda per lo stesso territorio l'istituzione di un piano d'utilizzazione cantonale, nulla toglie alla validità della base legale fornita dalla LCPN. L'adozione di un simile decreto non contrasta con gli obiettivi del piano direttore, che anzi persegue. A ben vedere, nemmeno entra in conflitto con il piano direttore, atteso come l'adozione del decreto di protezione non impedisca - in linea teorica - l'allestimento anche di un piano d'utilizzazione cantonale da parte del parlamento. Occorre inoltre considerare la LCPN è posteriore al piano direttore (la LCPN, del 12 dicembre 2001, è entrata in vigore solo il 1° marzo 2002, mentre la scheda in questione è di dato acquisito al 5 luglio 1990). È quindi anche possibile che, adottando la LCPN, il parlamento abbia alla fin fine voluto rinunciare a questa competenza conferitagli dal piano direttore per attribuirla al Governo. Il ricorso, infondato, deve essere su questo punto respinto.
3.I ricorrenti censurano il divieto di caccia previsto dall'art. 24 NA del decreto, che ha il seguente tenore:
"La caccia è vietata all'interno dell'intero comprensorio della Zona protetta. Il Dipartimento, sentite le cerchie interessate, può tuttavia autorizzare provvedimenti di regolazione delle popolazioni di selvaggina, qualora il loro sviluppo dovesse compromettere gli obiettivi di protezione o creare problemi alle aree attigue alla Zona protetta."
Secondo l'art. 5 NA, la zona protetta è costituita dalla zona nucleo (ZP1) e dalle zone cuscinetto (ZP2). Ne consegue che la caccia è vietata in tutto il comprensorio disciplinato dal decreto di protezione. Gli insorgenti sostengono che il divieto di caccia sarebbe illegale, lesivo del principio della proporzionalità e non sorretto da sufficiente interesse pubblico. Nel merito il tribunale considera quanto segue.
4.Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost. ; DTF 129 I 337, consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1. Secondo i ricorrenti il divieto di caccia previsto nel decreto di protezione non si fonda su sufficiente base legale, poiché esso può essere previsto unicamente dalla specifica legislazione venatoria. Essi ritengono infatti che il decreto di protezione sia uno strumento di applicazione della legislazione federale e cantonale in materia di protezione della natura, le quali riservano esplicitamente la legislazione sulla caccia e la protezione degli uccelli e quella sulla pesca (art. 18 cpv. 4 LPN e art. 18 cpv. 4 LCPN).
Il Consiglio di Stato spiega che di per sé la caccia non è incompatibile con le aree protette; eventuali limitazioni non sono dunque in relazione con la protezione di specie vulnerabili, compito effettivamente affidato alla legislazione venatoria. Tuttavia, nel caso concreto, la caccia, come qualsiasi altra attività, deve essere compatibile con gli obiettivi e scopi della protezione del decreto in esame. La limitazione della caccia non deriva dunque dall'intento di protezione degli animali selvatici, ma dai comportamenti necessari al suo esercizio, quali l'accesso indiscriminato a tutti i comparti, i cani in libertà, i rumori molesti ecc., che in questo particolare caso sono in contrasto con gli obiettivi di protezione. Infine, il necessario coordinamento colla legislazione venatoria avverrà con il rinnovo delle bandite di caccia per il periodo 2006-2011. La posizione del Governo appare corretta ed il ricorso, infondato, deve essere su questo punto respinto per i motivi che seguono.
4.1.1. Come visto più sopra (consid. A), il comprensorio oggetto del decreto impugnano è censito negli inventari federali delle zone golenali e (parzialmente) dei siti di riproduzione d'anfibi di importanza nazionale. Questi inventari sono allegati a due ordinanze federali, emanate sulla base dell'art. 18a della Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN), segnatamente l'ordinanza concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre 1992 (OGolene) e l'ordinanza sui siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale del 15 giugno 2001 (OSRA). L'art. 18a LPN prevede che la Confederazione determina quali siano i biotopi, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione.
4.1.2. L'art. 4 cpv. 1 OGolene, riferito allo scopo di protezione, prevede che gli oggetti debbono essere conservati intatti. Le finalità di protezione include segnatamente la conservazione e lo sviluppo della flora e della fauna indigene tipiche delle zone golenali e degli elementi ecologici indispensabili alla loro esistenza (lett. a), la conservazione e, per quanto sia ragionevole e fattibile, il ristabilimento della dinamica naturale del regime delle acque e di quello dei detriti alluvionali (lett. b) e la conservazione delle caratteristiche geomorfologiche (lett. c). Una deroga agli scopi di protezione è possibile solo per progetti ad ubicazione vincolata utili alla protezione degli uomini dagli effetti dannosi dell'acqua o altro interesse pubblico preponderante d'interesse nazionale (art. 4 cpv. 2 OGolene). I Cantoni devono adottare i provvedimenti di protezione e manutenzione necessari per la conservazione degli oggetti, vigilando, in ispecie e per quanto qui interessa, che gli sfruttamenti esistenti e quelli nuovi, in particolare l'agricoltura e l'economia forestale, l'utilizzazione delle forze idriche e delle acque sotterranee, l'estrazione della ghiaia, la navigazione e l'utilizzazione a fini ricreativi compresa la pesca, siano conformi allo scopo di protezione (art. 5 cpv. 1 e 2 OGolene). Dunque, l'adozione di provvedimenti di protezione e di manutenzione necessari alla conservazione dell'oggetto non esclude a priori l'utilizzazione a fini ricreativi, ma occorre che questa sia conforma allo scopo di protezione. Ciò emerge con chiarezza dall'art. 5 cpv. 2 lett. c OGolene (cfr. mutate mutandis, Keller, Nutzungskonflikte in Auengebieten, in URP 1998 pag. 119 segg., § 2.1). Dal punto di vista del biotopo golenale, occorre dunque esaminare se la caccia, intesa come attività che ha un'incidenza sul territorio della golena, è compatibile con gli obiettivi di protezione posti dall'art. 4 cpv. 2 OGolene.
4.1.3. Dal canto suo, l'OSRA distingue tra oggetti mobili e oggetti fissi, tra i quali figura appunto la parte sudorientale del territorio oggetto dell'impugnato decreto di protezione. Lo scopo della protezione degli oggetti fissi è quello di conservali intatti (art. 6 cpv. 1 OSRA). L'ordinanza si prefigge la conservazione e la promozione dell'oggetto quale sito per la riproduzione d'anfibi e quale elemento all'interno di un sistema di biotopi, nonché delle popolazioni di anfibi che ne determinano il valore (art. 6 cpv. 2 OSRA). Una deroga allo scopo della protezione degli oggetti fissi è ammessa solo per progetti ad ubicazione vincolata e utili ad un interesse pubblico preponderante d'importanza nazionale (art. 7 cpv. 1 OSRA). Inoltre, è possibile derogare allo scopo di protezione degli oggetti fissi (art. 7 cpv. 2 OSRA) in caso di lavori di manutenzione necessari alla protezione delle piene (lett. a), utilizzazione di impianti di piscicoltura esistenti (lett. b), misure giusta la legge sulla protezione delle acque o l'ordinanza sui siti contaminati (lett. c e d) e la protezione delle superfici per l'avvicendamento delle colture (lett. e). I Cantoni devono adottare le misure di protezione e di manutenzione atte al raggiungimento dello scopo della protezione e pongono i piani basati sulla LPT in consonanza con l'ordinanza (art. 8 cpv. 1 e 2 OSRA).
4.1.4. L'art. 18 cpv. 4 LPN, riferito alla protezione di specie animali e vegetali, riserva esplicitamente la legislazione federale sulla caccia e la protezione degli uccelli e quella sulla pesca, in particolare dunque la Legge federale su la caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici del 20 giugno 1986 (LCP). Questa legge si prefigge (art. 1 cpv. 1 LCP) di conservare la diversità delle specie e gli spazi vitali di mammiferi e uccelli indigeni e migratori viventi allo stato selvatico (lett. a), di proteggere le specie animali minacciate, di ridurre a un limite sopportabile i danni a foreste e colture causati dalla fauna selvatica (lett. c) e di garantire un'adeguata gestione venatoria della selvaggina (lett. d). La LCP non si riferisce a tutti gli animali, ma concerne unicamente quelli indicati all'art. 2 LCP: disposizione che serve anche alla delimitazione del campo d'applicazione nei confronti della LPN (Messaggio concernente la legge federale sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici del 27 aprile 1983, FF 1983 II pag. 1169 segg., Commento ai singoli articoli di legge, ad art. 2 ). La LCP non disciplina in maniera esaustiva la caccia, ma lascia spazio alle regole complementari di protezione della natura previste dalla LPN (cfr. Maurer, Kommentar NHG, Zurigo 1997, ad art. 18 cpv. 4, n. 45); in particolare l'art. 3 LCP stabilisce esplicitamente che i Cantoni, nel disciplinare e pianificare la caccia, tengano anche conto della protezione della natura. La portata dell'art. 18 cpv. 4 LPN è dunque da intendere come norma per i casi di collisione: qualora una norma della LPN contraddica la LCP, quest'ultima prevale (cfr. Maurer, op. cit., ad art. 18 cpv. 4 n. 45; Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, 2., ergänzte und erweiterte Auflage, Zurigo/ Basilea/ Ginevra 2006, pag. 196 § 3.3.). Secondo l'opinione di Maurer, la riserva a favore della legislazione sulla caccia e sulla pesca deve essere interpretata in maniera restrittiva: ritenuto che la protezione della natura secondo la LPN costituisce un compito trasversale, questa ultima legge ha una portata più ampia ed assume quindi una funzione coordinatrice, che non deve essere eccessivamente ostacolata (cfr. Maurer, op. cit., ad art. 18 n. 46).
4.1.5. L'art. 18 cpv. 4 LCPN, riferito alla protezione generale delle specie, riserva la legislazione cantonale sulla caccia e sulla pesca. La riserva si riferisce unicamente alla selvaggina ed alla fauna ittica, per le quali si applicano prioritariamente le norme in materia di caccia e di pesca (cfr. Messaggio 30 marzo 1999, n. 4872, concernente la Legge cantonale sulla protezione della natura, commento alle norme, ad art. 18 in fine). Inoltre, i materiali legislativi permettono di chiarire che, per quanto riguarda la possibilità di cacciare e pescare nelle zone protette, la legge è volutamente silente, poiché sono le specifiche norme di attuazione d'ogni singola zona che devono chiarire in che misura sia possibile farlo (cfr. Messaggio testé citato, § 6.3).
4.1.6. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha specificato che la caccia non è stata vietata per motivi di protezione della sola fauna selvatica e del suo habitat oggetto della legislazione venatoria, ma piuttosto per la protezione di tutto l'ecosistema interessato dal decreto impugnato. In effetti, il Governo ha ritenuto una serie di conflitti originati dal comportamento necessari all'esercizio della caccia, segnatamente l'accesso a tutti i comparti (con particolare riferimento a quelli più delicati quali il greto del fiume, dove nidificano alcuni uccelli rari, e la riserva micologica), i cani in libertà (che possono stressare la fauna locale, v. sotto), i rumori molesti, che sono inconciliabili con gli scopi di protezione (cfr. risposta 4 luglio 2006 del Consiglio di Stato, ad 28). Il Governo conclude sottolineando che "Il libero accesso ai diversi comparti della L__________, con differenti peculiarità e caratterizzati da una varietà di ambienti particolarmente interessanti e che costituiscono lo spazio vitale di specie animali, vegetali e fungine rare, variegate e di grande valore scientifico, costituisce un pregiudizio agli scopi di tutela, che mirano a sgravare la zona protetta dalle innumerevoli fonti di disturbi correlate alle varie attività antropiche che interessano la L__________. […] Il disciplinamento della caccia bassa appare però imponderabile, poiché la pratica venatoria interessa comparti estremamente delicati e diversificati […]. L'introduzione di particolari deroghe privilegerebbe solo alcuni utenti della L__________, i cacciatori, e comporterebbe una riduzione del grado di protezione per il biotopo e le comunità viventi che lo popolano". In tal senso il divieto in rassegna non cozza con le riserve espresse dalla legislazione di protezione della natura in favore di quella venatoria. Il divieto di caccia poggia pertanto su valida base legale ed il ricorso, su questo punto, deve essere respinto.
4.2. Ritenuta la validità della base legale del provvedimento occorre ancora esaminare se esso è sorretto da sufficiente interesse pubblico e se rispetta il principio della proporzionalità.
Entrambi i principi appaiono, in concreto, soddisfatti dall'adozione del provvedimento contestato, per i motivi che seguono.
4.2.1. In linea generale, si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una loro frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico deve corrispondere ad un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Per giustificare una restrizione di diritto pubblico, tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558 segg.). In concreto è inutile dilungarsi sull'interesse pubblico, manifestamente dato, alla protezione di un comparto che ospita una varietà di specie animali e vegetali rare e pregiate al punto da essere, tra l'altro, mentovato in ben due inventari federali e altrettanti inventari cantonali. Occorre tuttavia osservare che l'importanza del comparto, e la necessità della sua tutela non è data unicamente dall'iscrizione della zona negli inventari cantonali e federali, ma anche dall'importanza micologica conferita dalla presenza di specie fungine rare e protette, nonché variegate (se ne stimano all'incirca settecento, cfr. rapporto esplicativo, pag. 6 e 7) e dall'importanza ornitologica: quarantadue specie d'uccelli vi nidificano e cinquantanove utilizzano il comprensorio come area di foraggiamento; di queste quindici specie sono minacciate d'estinzione (cfr. rapporto esplicativo, pag. 7). Quanto al rimprovero mosso dai ricorrenti al Governo di non aver sufficientemente soppesato gli interessi pubblici e privati in gioco, si rinvia alla disamina della proporzionalità del provvedimento contestato, nel seguito. Sotto il profilo dell'interesse pubblico occorre però soggiungere che esso richiede anche che la misura prevista sia effettiva e concretizzabile. Giustamente i ricorrenti intravedono un problema a livello d'informazione dei cacciatori: è infatti impensabile che questi debbano consultare, oltre alla specifica legislazione venatoria, e relativi strumenti, anche le norme che regolano ogni singolo decreto di protezione al fine di determinare le zone in cui è possibile cacciare. Perché il divieto sia realmente efficace, s'impone che la legislazione venatoria, recepisca il divieto di caccia. Nel Cantone Ticino è in vigore la legge cantonale sulla caccia e la protezione di mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre 1990 (LCC), che si occupa dell'applicazione della LCP. L'art. 23 LCC prevede la possibilità per il Consiglio di Stato d'istituire bandite di caccia e riserve ornitologiche; esso ne fissa la delimitazione, l'adeguata gestione e vigilanza, la durata, le norme di transito e di comportamento. L'art. 7 del regolamento sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 luglio 2006 (RALCC) abilita l'Esecutivo cantonale a fissare delle bandite di caccia per una durata di cinque anni. Il Governo fa uso di questa competenza e stabilisce con un decreto le bandite di propria competenza, tra cui le zone di divieto di caccia. Inoltre, l'art. 44 RALCC definisce le zone aperte alla caccia. Ora, nel caso specifico per la zona della L__________ è stata istituita una zona di divieto di caccia ai sensi della legislazione venatoria che comprende il territorio oggetto del decreto. Il controverso divieto appare pertanto adeguatamente pubblicizzato nei confronti dei più diretti destinatari; nello stesso tempo, la sua disattenzione può essere convenientemente sanzionata.
4.2.2. Il principio della proporzionalità esige che le restrizioni dei diritti fondamentali siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo, venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del cittadino, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b; Schweizer, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, ad art. 36 n. 21 segg.; Scolari, op. cit., n. 595 segg.). Nel caso specifico dei biotopi occorre procedere ad una ponderazione completa dei contrapposti interessi privati e pubblici sia nella loro delimitazione che nell'adozione delle opportune misure di protezione: queste devono essere tanto più severe tanto più rari e significativi sono la flora e la fauna presente in loco (DTF 118 Ib 485, consid. 3b). Con particolare riferimento alle zone golenali inventariate, dato il precetto dell'idoneità, una limitazione delle attività legate al tempo libero (come la caccia) è possibile unicamente se serve al raggiungimento dello scopo di conservazione e sviluppo della flora e della fauna indigene tipiche delle zone golenali e degli elementi ecologici indispensabili alla loro esistenza; l'adeguatezza di una simile misura deve dunque essere necessaria allo sviluppo della fauna e della flora interessata ed, infine, essere in un rapporto ragionevole con il beneficio riportato dalla natura (cfr. Keller, op. cit., § 3.2.). Nel caso concreto occorre però ricordare che la zona in questione non è posta sotto protezione unicamente in quanto zona golenale d'importanza nazionale, ma anche sito di riproduzione di anfibi d'importanza nazionale, biotopo d'importanza cantonale, zona d'interesse ornitologico, micologico, e quant'altro.
I ricorrenti affermano che il divieto di caccia non sia né idoneo né necessario, ma in ogni caso non è in un rapporto ragionevole con lo scopo perseguito. Tale affermazione non è condivisa dal tribunale. Innanzitutto, la protezione della flora e della fauna nel comprensorio del decreto, che non si limita alla protezione dei biotopi di importanza nazionale, ma è riferita anche ad altri elementi naturalistici di grande importanza (cfr. descrizione del comparto, rapporto esplicativo pag. 4 segg.) richiede che la pressione antropica sulla zona sia limitata, intento perseguito attraverso la limitazione degli accessi al comparto e la definizione di alcuni sentieri limitati, oltre l'abbandono di piste e sentieroni al rimboschimento naturale (rapporto esplicativo, pag. 22). È pertanto previsto che l'accesso e la transitabilità all'interno della zona protetta possa avvenire esclusivamente lungo le piste ed i sentieri designati sul piano delle utilizzazioni (rapporto esplicativo pag. 23 e art. 18 cpv. 1 NA). A ragione dunque il Governo ha ritenuto l'incompatibilità con l'attività venatoria, che è impossibile venga esercitata unicamente restando sui pochi sentieri che ancora saranno percorribili nel comparto. La misura è pertanto idonea al raggiungimento dello scopo ed anche necessaria. Quanto alla proporzionalità in senso stretto, occorre anzitutto osservare come l'interesse alla caccia nel comprensorio della L__________ sia alquanto ridotto. Infatti, stando alle statistiche delle catture riferite al territorio di PI 2 e PI 1, prodotte in sede di udienza e che si riferiscono a tutto il territorio dei due comuni e quindi non solo al comprensorio limitato della L__________, nel corso del 2005 sono stati catturati in complesso 12 capi (9 beccacce, 2 ghiandaie ed un germano reale), contro le 1507 beccacce rispettivamente 1747 ghiandaie e 109 germani reali catturati sull'intero territorio cantonale nello stesso periodo. Dati analoghi si hanno per gli anni precedenti, a cui va anche aggiunta qualche volpe (una nel 2003 e nel 2004); nel 2003 e nel 2004 non è stato catturato nessun germano reale. Tutto questo, si tenga presente, non solo nel comprensorio in esame, ma nel complesso del vasto territorio dei citati comuni. L'importanza per la caccia, e il conseguente interesse privato di chi la pratica, appare dunque in questa zona piuttosto relativa. Il tribunale non vede inoltre quale misura meno incisiva potrebbe essere assunta a tutela del comparto. Come visto, non può entrare in linea di conto una limitazione alla sola zona del greto, poiché altri interessi (anche non strettamente legati alla zona nucleo della golena) richiedono una non accessibilità al comparto, ad esempio nella zona piantagione-nord vi è il santuario micologico, a sud-est il sito di riproduzione di anfibi di importanza nazionale, a sud-ovest uno di importanza cantonale, come pure a nord, la zona cuscinetto ZP2-A, bosco umido di ontani, che riveste un'importanza come zona di collegamento coi boschi. Anche una limitazione oraria appare d'acchito impraticabile, giacché il disturbo arrecato avrebbe lo stesso impatto. La decisione del Consiglio di Stato appare dunque corretta.
In definitiva, ritenuta l'importanza naturalistica del territorio e la necessità di ridurre la pressione antropica e l'accessibilità allo stesso, considerato anche lo scarso interesse venatorio del comparto, il provvedimento appare rispettoso del principio della proporzionalità.
4.2.3. All'inizio del gravame, i ricorrenti accennano anche, pur non ribadendola quale censura ricorsuale, ad una disparità di trattamento con altre attività che sono permesse nel comparto. Nel merito, il tribunale considera che il principio dell'uguaglianza, garantito dall'art. 8 Cost, risulta violato, secondo una formula invalsa, quando ciò che è simile non viene trattato in maniera identica e quello che è dissimile non viene trattato in modo differente; la violazione di tale principio assurge così ad una forma particolare d'arbitrio, pure esso sanzionato dalla carta fondamentale federale (art. 9 Cost ; cfr. DTF 131 I 394, consid. 4.2.; Schweizer, op. cit., ad art. 8 n. 21 segg.). Ora, la caccia, a differenza delle altre attività menzionate dagli insorgenti, non può per sua natura essere circoscritta in modo definito, poiché il suo esercizio richiede una effettiva accessibilità generale al comprensorio, come visto più sopra. L'impatto della stessa è ben diverso dalle altre attività citate e, pertanto, la sua situazione non è comparabile. Non è dunque discriminatorio trattare l'attività venatoria in modo differente.
5. Confermato il divieto all'esercizio della caccia, non occorre esprimersi sulla richiesta di precisare che l'impiego dei cani è consentito nei casi previsti dal diritto venatorio, come richiesto dai ricorrenti. Sia soggiunto che, a titolo puramente abbondanziale, appare corretta l'opinione del Consiglio di Stato sul fatto che questi animali, indipendentemente dal loro impiego, se lasciati liberi in questo territorio possono seriamente disturbare la fauna, oltre che danneggiare la flora (si pensi ad esempio al comparto di interesse micologico).
6. Per tutti i motivi che precedono, il ricorso deve essere interamente respinto. La tassa e le spese di giudizio seguono la soccombenza degli insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia, di fr. 1'000.- (mille) è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario