Incarto n. 90.2005.83
Lugano 2 ottobre 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 17 novembre 2005 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione del 23 agosto 2005 (n. 3997), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
- 24 gennaio 2006 del municipio di __________,
- 6 febbraio 2006 della divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio,
viste le osservazioni 17 maggio 2006 di RI 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 3 novembre 2003 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede i mapp. 141, 143 e 148, fra di loro contermini e di proprietà di RI 1, sono stati attributi, per quanto non assegnati all'area forestale, alla zona speciale Zs4, retta dall'art. 28 NAPR. Tali terreni, ubicati in località __________, presentano, nell'ordine, una superficie di 1'246, 7'776 e 758 mq, su cui insiste un imponente edificio abitativo con annesso un'autorimessa e un porticato (mapp. 141 e 143), contornati da un vasto parco, cinto a sua volta da alcune fasce boschive.
B. Con risoluzione 23 agosto 2005 (n. 3997) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________. Esso ha tuttavia sospeso la sua decisione su alcune proposte pianificatorie, negato l'approvazione di altre e modificato il piano regolatore su alcuni oggetti. Per quanto concerneva il comparto residenziale collinare ubicato in località __________, il Governo non ha approvato la zona speciale isolata Zs4, costituita per la maggior parte dai mapp. 141, 143 e 148, così come indicato nell'allegato 3 della risoluzione, attribuendo di conseguenza queste superfici alla zona agricola. Esso ha considerato che l'estensione della zona edificabile non poteva essere condivisa per motivi principalmente legati all'inquinamento fonico, causato segnatamente dalla sottostante autostrada A2. Il comune non avrebbe fornito alcuna indicazione in grado di comprovare come fosse possibile rispettare i valori di pianificazione soprattutto per quei casi in cui, anche con le future opere di protezione fonica concernenti l'asse stradale, i valori d'immissione e di allarme sarebbero stati superati (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 26, 30, 49, 89 e 92, allegato 3).
C. Con ricorso 18 novembre 2005, RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo, in via principale, l'approvazione della zona speciale isolata Zs4 in località __________, rispettivamente dell'art. 28 NAPR e, in via subordinata, la sospensione della procedura sino a presentazione da parte del municipio di __________ di uno studio di impatto fonico relativo al comparto in parola. A sostegno della sua impugnativa, la ricorrente lamenta la violazione del principio della parità di trattamento, della proporzionalità e la carenza di motivazione della risoluzione impugnata che, per la somma di queste censure, risulterebbe infine arbitraria. In particolare, la decisione governativa ometterebbe di indicare i criteri che erano alla base dell'attribuzione del comparto alla zona agricola, rispettivamente di illustrare le ragioni per le quali il prospettato risanamento dell'autostrada dal profilo fonico non avrebbe apportato alcun miglioramento ai suoi fondi. A tale proposito, l'insorgente allega la perizia 3 novembre 2005, da essa commissionata all'ing. __________ __________, con la quale si dimostrerebbe che i valori determinanti d'esposizione al rumore del traffico stradale sarebbero rispettati nel comparto all'esame con una semplice schermatura. Misura, questa, che potrebbe benissimo essere realizzata nell'ambito della procedura edilizia, come peraltro prevedeva l'art. 28 NAPR, anch'esso non approvato dal Governo. A mente dell'insorgente, proprio su quest'ultimo aspetto la risoluzione impugnata evidenzierebbe una manifesta contraddizione, laddove predispone per taluni comprensori l'allestimento di una perizia comprovante il rispetto dei valori d'immissione fissati dall'ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF) semplicemente in sede di istanza edilizia, mentre per il comparto in parola l'esige già in fase pianificatoria.
D. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità postula il rigetto dell'impugnativa, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto, mentre il municipio ne postula l'accoglimento.
E. In data 30 marzo 2006 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie, poi acquisite agli atti. Il rappresentante del Consiglio di Stato ha preliminarmente formulato delle precisazioni concernenti alcune specifiche della risoluzione impugnata riferite in particolare alla zona residenziale R2a e alla zona speciale Zs4, situate in località __________ e __________, sia per quanto riguardava la loro designazione nel testo e negli allegati grafici, sia in merito alle motivazioni di non approvazione che le interessavano (cfr. verbale 30 marzo 2006). Durante la discussione, la ricorrente ha precisato che l'edificio al mapp. 143 è stato costruito all'inizio degli anni 30 del secolo scorso e che essa vi risiede dal 1987. La rappresentante della sezione protezione aria, acqua e suolo (SPAAS) ha invece illustrato, dapprima, il piano delle opere di risanamento fonico per l'autostrada A2, datato novembre 2001, che è stato acquisito agli atti unitamente alla copia della presa di posizione dell'UFAFP, 10 giugno 2002, e, in seguito, la presa di posizione dell'ufficio della prevenzione dei rumori sulla perizia annessa al ricorso, anch'essa versata agli atti e rubricata quale annesso 1. Il tribunale ha indi fissato un termine alla ricorrente per formulare le osservazioni su entrambi i documenti. Infine, il rappresentante del comune ha dichiarato la disponibilità del municipio a ristudiare l'area in parola, soggetta a rumori eccessivi, nel senso di conservarne la destinazione edificabile, sottraendola quindi alla zona agricola, introducendo una linea di arretramento tale da impedire la concreta edificazione nelle parti dei fondi soggette ad inquinamento fonico superiore ai valori di pianificazione anche dopo la realizzazione dei previsti ripari fonici autostradali. Le parti hanno quindi riconfermato le rispettive motivazioni e domande e il tribunale ha dichiarato chiusa l'istruttoria.
F. Con scritto 17 maggio 2006 l'insorgente ha preso posizione sulla documentazione e il memoriale prodotti dalla SPAAS, annettendo un complemento del 4 maggio 2006 alla perizia allestita dall'ing. __________ del 3 novembre 2005, di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT).
2. L'insorgente lamenta la motivazione carente della decisione impugnata. A proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della decisione debbano essere noti all'interessato. In linea con questo principio, l'art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell'art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L'autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). È quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto attraverso una risoluzione corposa ed articolata i motivi per i quali non ha approvato la zona speciale Zs4, attribuendola alla zona agricola (cfr. risoluzione impugnata, pag. 7 e segg., 15, 17 e segg. 25 e 26, 30, 32, 33, 49, 82, 89 e 92, allegato 3). Ciò è d'altronde bastato per presentare un più che circostanziato ricorso.
3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
5. 5.1. In merito alle zone edificabili residenziali situate nei comprensori collinari, il Consiglio di Stato non ha approvato in località __________ parte dell'ampliamento della zona estensiva R2a e l'intera zona speciale isolata Zs4, attribuendo d'ufficio i relativi terreni alla zona agricola. Il Consiglio di Stato non ha escluso a priori che queste aree potessero essere attribuite, dal profilo della delimitazione delle zone, a quella edificabile. Tuttavia, trattandosi di nuove zone, notoriamente interessate da immissioni foniche provenienti dall'autostrada A2 situata a valle, il comune non avrebbe fornito, come suo compito, le indicazioni e le prescrizioni necessarie affinché fosse dimostrato il rispetto dei valori di pianificazione nei termini imposti dall'ordinanza sull'inquinamento fonico (OIF). Difatti, rispetto alle motivazioni addotte per negare l'approvazione delle altre estensioni della zona residenziale, in particolare in località __________ (cfr. risoluzione impugnata, pag. 25 e allegato 2), situata a più a nord, il Governo ha posto in questo caso l'accento sul problema del rispetto dei requisiti, ritenuti non adempiuti, in materia di inquinamento fonico, collocando in secondo piano la questione dell'eccessiva contenibilità del piano regolatore. Esso ha difatti considerato che nella fattispecie la discriminante del principio della non estensione della zona edificabile risultava alquanto attenuata (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26).
5.2. Esaminando il perimetro delle succitate zone residenziali collinari, il Consiglio di Stato ha ritenuto che gli ampliamenti all'esame erano volti ad integrare nel comparto edificabile quei fondi già edificati ad uso abitativo o che si trovavano intercalati fra questi e la zona costruibile già delimitata dal previgente piano regolatore. Sennonché, negandone l'approvazione, principalmente per i motivi di cui si è detto, il Governo non ha ricondotto i limiti di zona in corrispondenza di quelli del previgente piano regolatore, bensì ha concesso una parte di quelle estensioni, che includevano appunto le edificazioni esistenti e i fondi liberi ad esse intercalati (cfr. piano delle zone, approvato con risoluzione governativa n. 4711 del 5 settembre 1984 e piano delle zone, approvato con la risoluzione impugnata e all. 2). In sostanza, esso ha delimitato un perimetro applicando i criteri per la determinazione del comprensorio ampiamente edificato (art. 15 lett. a LPT), negando quindi l'approvazione per quei comparti, fondi o parte di essi, inedificati o insufficientemente edificati, che costituivano una vera e propria estensione della zona edificabile ai sensi della LPT (cfr. mapp. 130, 131, 132, 133 e 134 parz., in località __________, e 141, 143, 148 e 163 parz., in località __________), in cui il ricorrente ne chiede ora l'inclusione. Difatti, con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). I terreni della ricorrente fanno invece parte dal profilo territoriale di quella fascia inedificata che, costituita da aree prative aperte e vigneti, intercalati da fasce boschive, caratterizza con un paesaggio omogeneo l'intero versante collinare che si estende a valle fino al tracciato ferroviario e si distacca per queste peculiarità dell'area edificabile ed edificata del comune, che gravita piuttosto sul versante opposto verso il bacino del laghetto di __________. La presenza di alcuni edifici, fra cui quello dell'insorgente, dispersi tuttavia casualmente in quel territorio, non può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
5.3. Posta questa premessa, il tribunale ha accertato, attraverso l'evasione di analoghi ricorsi contro la risoluzione governativa qui impugnata, che il piano regolatore di __________ risulta a tal punto sovradimensionato che l'art. 15 lett. b LPT deve essere applicato anche nella fattispecie con il dovuto rigore. Difatti, nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore, il Consiglio di Stato ha desunto dal rapporto di pianificazione (pag. 64) che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore in merito alle zone abitative corrispondeva a 1'884 unità insediative. Questo risultato veniva conseguito applicando per certe zone destinate alla residenza un alto rapporto superficie utile lorda/unità insediativa (di 60 o 70 mq, a seconda del genere di zona residenziale) in luogo degli usuali 35-45 mq per abitante. Il valore relativo alla contenibilità delle zone residenziali risultava dunque sottostimato e avrebbe dovuto essere aumentato, applicando per lo meno un valore di 50 mq. Nondimeno, la contenibilità teorica ritenuta dal comune consentiva comunque un potenziale di sviluppo rispetto alla situazione di effettivi 789 abitanti (2003) - pari ad un incremento di più del doppio dei residenti. Il Governo ha pertanto ritenuto che il dimensionamento del piano regolatore eccedeva ampiamente ogni presumibile ed ottimistico fabbisogno per lo sviluppo del comune per il prossimo quindicennio (cfr. risoluzione impugnata, pag. 18). Questa valutazione merita di essere condivisa, soprattutto se si considera l'evoluzione del numero di abitanti. In effetti, malgrado le (generiche) ipotesi di sviluppo formulate dal comune e i (quantomai parziali) parametri dallo stesso adottati, il nuovo piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 1'095 abitanti sul territorio comunale. Questo incremento notevole, tuttavia, non rispecchia l'evoluzione demografica del comune evidenziato in questi ultimi quarant'anni, che marca certamente una tendenza generale all'aumento, tuttavia in modo discontinuo e per certi versi trascurabile. Difatti, dai dati ripresi dall'Annuario statistico ticinese (cfr. USTAT, Annuario statistico ticinese, 2005, pag. 24 e 25), si evince un aumento della popolazione residente, ma con tassi di crescita decennali comunque ben più modesti rispetto a quello pronosticato dal comune: da un aumento del 13% registrato negli anni '60, si passa ad uno dell'11% negli anni '70 e soltanto negli anni '80 si assiste ad un significativo aumento, corrispondente però al 33%, che poi ripiega altrettanto eloquentemente tra il 1990 e 2003 ad un incremento del 5%. Orbene, il preconizzato incremento di oltre il 100%, sebbene riferito ad un arco temporale più ampio (un quindicennio), non è nemmeno congruente con l'aumento della popolazione registrato nel decennio di massima espansione (anni '80), essendo, in proporzione, di 2 volte maggiore. Il dato relativo agli anni '80, tuttavia, non può costituire da solo una base assumibile ad una tendenza su cui fondare un pronostico attendibile, ritenuto oltretutto il successivo periodo di stasi, giacché non è dimostrato in base a quali circostanze un tasso di crescita già di per sé elevato possa effettivamente raddoppiare a medio termine. Né una semplice estensione della zona edificabile può essere assunta come fattore di sviluppo demografico, che trarrebbe la sua unica, ma insufficiente, giustificazione in un ipotetico movimento migratorio, in un contesto regionale che vede però la presenza di comuni con piani regolatori, se non sovradimensionati, quanto meno con riserve edificabili di una certa consistenza (cfr. ad esempio, comuni di __________ e di __________). A tale proposito va inoltre rilevato che, in merito alla riserva di terreni atta ad accogliere nuovi insediamenti, il comune dispone di un congruo margine di manovra nella parte collinare del comprensorio comunale, laddove è ubicato il vasto comparto inedificato, previsto di principio edificabile, su cui attualmente grava una zona di pianificazione (cfr. ZP1, TPT inc. 90.2004.20 e 90.2004.16-17). A fronte di un piano sovradimensionato è pertanto più che giustificato un esame particolarmente severo del perimetro della zona edificabile. Nel caso concreto, è dunque irrilevante se, come sostiene il Consiglio di Stato, dal profilo della delimitazione delle zone, gli ampliamenti proposti dal comune potevano essere considerati congruenti con la situazione morfologica e territoriale. Questo requisito deve peraltro essere sempre adempiuto. Ciò che importa è la giustificazione del fabbisogno di aree edificabili che, nella fattispecie, risulta ben lungi dall'essere dimostrato. Pertanto, basta questo motivo, indipendentemente dunque dalla problematica relativa all'inquinamento fonico, per tutelare la risoluzione che non ha approvato l'inserimento in zona edificabile delle aree situate in località __________. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono essere, di conseguenza, applicate anche al comparto all'esame, dalle dimensioni non certo modeste (oltre 7'000 mq). L'art. 15 lett. b LPT non può, di conseguenza, essere di giovamento alla ricorrente.
6. Poiché il comparto in parola non può essere attribuito alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di attribuirlo - di conseguenza – d'ufficio alla zona agricola, intesa anche nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Tutti aspetti, questi, che nella fattispecie rivestono una particolare rilevanza (cfr. supra, consid. 5 in merito al paesaggio e agli insediamenti), come verrà esaminato specificatamente in seguito, in riferimento alla questione ambientale. Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se il comparto interessato si presti o meno, ed eventualmente in che misura, alla lavorazione agricola.
7. Ciò detto, va ritenuto che ad aggravare la situazione delle aree in parola vi è pure il carico ambientale, suscettibile di comprometterne l'idoneità per un'edificazione a scopi residenziali. A tale riguardo si considera quanto segue.
7.1. Secondo l'art. 23 della legge sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb) per la pianificazione delle nuove zone edificabili e la protezione contro il rumore prodotto da nuovi impianti fissi, il Consiglio federale stabilisce valori limite di pianificazione inferiori ai valori limite delle immissioni. Per le nuove zone edificabili occorre tenere conto, oltre ai criteri enunciati all'art. 15 LPT e agli scopi e ai principi di quest'ultima legge federale (art. 1 e 3 LPT), anche delle esigenze poste dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente. L'art. 24 cpv. 1 LPAmb, stabilisce infatti, che le nuove zone per la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (cfr. anche l'art. 29 dell'ordinanza sull'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986, OIF, di medesimo tenore). Queste disposizioni tornano in concreto applicabili al comparto in questione, dal momento che, vista la precedente assegnazione nel piano regolatore ad una zona non edificabile del territorio comunale (territorio senza destinazione specifica: art. 28 vNAPR), per tali fondi si tratta di un nuovo inserimento alla zona edificabile (su questo aspetto cfr. Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2000, n. 12 e segg. ad art. 24; Flückiger, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 44 e 51 ad art. 15; Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, Zurigo 2002, pag. 248 e segg.). Di conseguenza, il livello delle immissioni di rumore per queste aree non dovrà superare i valori di pianificazione di 55 dB(A) di giorno e 45 dB(A) di notte stabiliti al n. 2 dell'allegato 3 dell'OIF per le zone alle quali è assegnato un grado di sensibilità al rumore II (GDS II), come in concreto.
7.2. L'applicazione dell'art. 24 LPAmb presuppone la determinazione delle immissioni foniche alle quali è sottoposta l'area in discussione. L'art. 36 OIF enuncia i criteri per questa determinazione: in particolare occorre tenere in considerazione gli aumenti o le diminuzioni prevedibili delle immissioni foniche in seguito alla costruzione, alla modifica o al risanamento di impianti fissi, in particolare se, al momento della determinazione, i relativi progetti sono già stati approvati o pubblicati (art. 36 cpv. 2 lett. a OIF). Le immissioni di rumore sono determinate sulla base di calcoli o misurazioni (art. 38 cpv. 1 OIF). Nella fattispecie, nel catasto del rumore del novembre 2001, allestito nell'ambito del progetto di risanamento della strada nazionale A2 (Km 23.330-26.100) dal dipartimento del territorio sulla base dei dati riferiti ad un traffico giornaliero medio (TGM) futuro (doc. in atti), risulta, in ogni caso, per le zone non approvate un superamento dei valori di pianificazione determinanti per il grado di sensibilità II. In particolare, nella situazione ante risanamento si assiste nel comparto in parola addirittura al superamento dei valori d'allarme (cfr. mapp. 143: zona speciale isolata Zs4). Il risanamento non migliorerebbe significativamente la situazione, giacché i valori limite di d'immissione risulterebbero ancora considerevolmente superati. Ora, a prescindere dal fatto che la ricorrente contesti in una certa qual misura alcuni presupposti considerati dal dipartimento del territorio per effettuare le sue misurazioni, questi dati sono di massima confermati anche nei documenti prodotti dalla medesima insorgente, consistenti in uno studio fonico allestito il 3 novembre 2005 e nel complemento d'approfondimento del 4 maggio 2006. Essi attestano difatti un ripetuto superamento dei valori di pianificazione (determinanti in questa sede). In particolare, il referto del 3 novembre 2005, che indica il rilevamento del livello d'immissione sia diurno che notturno in un preciso punto del mapp. 143, segnala comunque in entrambe le circostanze il superamento dei valori limite d'immissione. Mentre lo studio del 4 maggio 2006, che limita invece il rilevamento d'immissione soltanto a quello notturno, però in più punti del fondo, linearmente e progressivamente distanziati dalla fonte sonora, con tuttavia l'inserimento simulato di una parete di schermatura fonica posizionata lungo tutto il comparto in parola, attesta ulteriormente, da un lato, il superamento del valore limite d'immissione per la maggior parte della particella e, dall'altro, l'oggettiva difficoltà di poter far rientrare nei valori limite di pianificazione anche solo una sua piccola porzione.
7.3. Orbene, benché i risultati dei calcoli o misurazioni eseguiti dal dipartimento considerano l'evoluzione del traffico in prospettiva futura e che le proposte di risanamento del traffico autostradale sono a tutt'oggi relegate – è bene precisarlo - alla funzione di documenti di lavoro, attestano nondimeno senza ombra di dubbio che le aree all'esame sono interessate da un consistente carico fonico, come peraltro il tribunale ha agevolmente constatato in semplice sede di sopralluogo. In presenza di questo fenomeno, trattandosi nella fattispecie dell'apertura di nuove zone edificabili, incombeva all'ente pianificante di accertare dapprima l'entità delle immissioni e di dimostrare, se del caso, il rispetto dei valori di pianificazione per il GDS II attraverso misure di pianificazione, sistemazione o costruzione (art. 24 LPAmb e 29 OIF; cfr. Wolf, op. cit. n. 23 e segg. ad art. 24; Favre, op, cit., pag. 253 e segg.). Di principio, tali misure devono essere fissate in modo vincolante già al momento dell'adozione del piano di utilizzazione, ritenuto che, in caso contrario, solo il rispetto dei valori limite di immissione, meno severi rispetto a quelli di pianificazione, potranno essere esatti dal proprietario nell'ambito della procedura di rilascio del permesso di costruzione (art. 22 LPAmb; cfr. anche Jomini, Coordination matérielle: l'approche de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in Umweltrecht in der Praxis, n. 5/2005, pag. 444 segg., 460). Riguardo a questo aspetto, il Consiglio di Stato ha rettamente rilevato che il comune di __________, non avendo esperito nulla in questa fase, non aveva fatto prova di una corretta gestione del problema delle immissioni foniche nel comparto in oggetto, pertanto l'ampliamento non poteva essere approvato. Difatti, l'art. 28 NAPR proposto dal comune, che reggeva la zona speciale isolata Zs4, si limitava ad evocare la questione fonica, prescrivendo, genericamente, un'organizzazione delle costruzioni e delle sistemazioni dei terreni in modo da ridurre al massimo i disagi provocati dalle immissioni foniche (art. 28 cifra 2 lett. b NAPR): imposizione assolutamente insufficiente per attuare l'art. 24 cpv. 1 LPAmb. D'altra parte, un provvedimento incisivo, come la barriera posizionata lungo tutto il fronte del comparto esposto ad immissioni, così come proposta dallo studio prodotto dalla ricorrente, che otterrebbe comunque un modesto risultato benché alta addirittura fino a 5 m, travalicando la questione relativa all'inquinamento fonico, perché appunto situata in un comparto di interesse paesaggistico, come quello all'esame (art. 28 cifra 1 NAPR), esigeva a maggior ragione una accurata ponderazione già nella fase pianificatoria. In quest'ottica, l'esecutivo cantonale non si è quindi espresso ulteriormente sul quesito a sapere se eventuali misure ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPAmb avrebbero permesso il rispetto dei valori di pianificazione. In questo senso, occorre rilevare che non spettava né al Consiglio di Stato, né tanto meno spetta a questo tribunale, che non è autorità di pianificazione e nemmeno possiede le necessarie conoscenze tecniche, ricercare e quindi verificare d'ufficio quali accorgimenti adottare per permettere il rispetto della normativa federale, congruentemente con gli indirizzi del piano regolatore. Di conseguenza, la decisione dell'autorità cantonale deve essere confermata anche su questo punto.
8. La risoluzione impugnata nemmeno è costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per escludere dalla zona edificabile il comparto in parola sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va difatti evidenziato che il settore all'esame, oltre ad essere fra quelli più pesantemente interessati dal carico fonico, era attribuito dal previgente piano regolatore al territorio senza destinazione specifica e non è stato quindi approvato in zona fabbricabile al pari dei comparti in località __________ e __________. Ciò a differenza di altri comparti, certamente toccati dal problema fonico, ma in minor misura, che si trovavano già in zona edificabile e per i quali il risanamento della strada nazionale A2 apporterà notevoli benefici.
9. In conclusione, per tutte le pregresse motivazioni, il ricorso volto all'approvazione del comparto residenziale, zona speciale isolata Zs4, situato in località __________ va respinto. Come respinta deve essere la domanda subordinata. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è integralmente respinto.
2. La ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 3'000.- (tremila).
3. Intimazione a:
;
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario