Incarto n. 90.2005.69
Lugano 22 gennaio 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 settembre 2005 di
RI 1 patr. dall' PR 1
contro
la risoluzione __________ 2005, con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di PI 1;
viste le risposte:
- 24 gennaio 2006 del municipio RA 2;
- 6 febbraio 2006 del Consiglio di Stato, rappresentato dalla Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. __________2 di PI 1. Il terreno, di complessivi mq 3'448, è censito come segue: A) villa abitazione mq 180, B) terrazzo annesso mq 43, C) fabbricato mq 106, d) strada mq 66 e f) giardino mq 3'053.
Il fondo era inserito nel piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione __________ 1984 (nel seguito: PR 1984) nella zona residenziale unifamiliare estensiva (RU2), disciplinata dall'art. 36 delle relative norme di attuazione.
B. Seguendo una procedura articolata su più sedute, da ultimo del 3 novembre 2003, il consiglio comunale ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il legislativo comunale, scostandosi dalla proposta municipale di inserire il mapp. 2 nella zona ZS2 (zona speciale di rispetto del ____________________, disciplinata da un piano di dettaglio), l'ha attribuito al perimetro del nucleo. Inoltre, il legislativo comunale ha deciso di imporre il mantenimento della cinta della proprietà del ricorrente. L'intera particella risulta quindi indicata, nel piano del perimetro del nucleo in scala 1:500 (che disciplina nel dettaglio questa zona, sottratta al piano delle zone in scala 1:2'000) in verde (spazi privati), ad eccezione della villa sub. A, che è colorata in rosa, ossia appartenente agli edifici volumetricamente compiuti; da ultimo, il muro che cinge il fondo sui lati ovest, nord ed est è indicato a pallini, essendo parte dei muri e cinte significativi per la definizione degli spazi (v. legenda). Sul piano stesso viene precisato che, secondo la volontà del consiglio comunale, esso è vincolante per il perimetro del nucleo e per tutti gli altri contenuti, mentre è indicativo per gli edifici evolutivi e relative schede. Il piano regolatore adottato è stato oggetto di pubblicazione.
C. Con ricorso __________, RI 1 s'è aggravato dinanzi al Consiglio di Stato contro la le scelte pianificatorie concernenti il proprio fondo, chiedendo che il mappale fosse escluso dalla zona nucleo e inserito nell'adiacente zona edificabile ZS2. A sostegno di ciò, RI 1 ha sollevato censure di carattere formale e sostanziale. Innanzitutto, ha messo in dubbio la regolarità della procedura deliberativa, che avrebbe portato ad una situazione di insicurezza giuridica, siccome vi sarebbero nel perimetro del nucleo indicazioni contrastanti quanto ai contenuti pianificatori; in tal senso egli ha auspicato che il Governo rinviasse gli atti al comune imponendogli "di mettere ordine e far chiarezza". Dal punto di vista sostanziale, egli ha poi concluso all'estraneità del proprio fondo dal nucleo, per ragioni storiche, tipologiche e spaziali. Egli ha poi sottolineato come le limitazioni poste alla fabbricabilità dalle norme di nucleo costituissero un sacrifico inammissibile ed insensato per il fondo, in gran parte inedificato.
D. Il Consiglio di Stato, con risoluzione __________ 2005, ha approvato il piano regolatore, ed ha nel contempo respinto il gravame di RI 1. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto che la procedura d'adozione, sebbene lunga e laboriosa, non presentasse vizi tali da dover essere annullata. Inoltre ha osservato come nemmeno fossero stati presentati ricorsi ai sensi della legge organica comunale (LOC) per violazione della procedura di deliberazione del consiglio comunale. Secondo l'Esecutivo cantonale, le prescrizioni che disciplinano l'uso del mapp. 2 sono sufficientemente chiare; esso ha infine rilevato come col medesimo fondo esistano "importanti relazioni spaziali ed urbanistiche con il tessuto e l'impianto insediativo del nucleo". In definitiva, il Consiglio di Stato ha avallato sia l'azzonamento del terreno, sia le prescrizioni di dettaglio che lo disciplinano, ritenute sostenute da sufficiente interesse pubblico.
E. RI 1 insorge, con ricorso __________ 2005, davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Egli ripropone, in via principale, la richiesta di estromissione del fondo di sua proprietà dal perimetro del nucleo e l'inserimento in zona ZS2 (a cui sostiene il fondo fosse attribuito dal PR 1984). In via subordinata, il ricorrente chiede l'annullamento della risoluzione impugnata con conseguente retrocessione degli atti al Governo affinché emetta una nuova decisione, previa verifica della regolarità della procedura di approvazione del piano regolatore. L'insorgente sostiene che vi siano state carenze e violazioni procedurali nell'iter di adozione del piano regolatore contestato, sia per quanto riguarda le modalità del processo decisionale del legislativo avvenuto in contrasto alla LOC, sia relativamente alla procedura prevista dalla LALPT. Egli opera una minuziosa ricostruzione del percorso che ha portato all'adozione del piano del nucleo e delle norme che regolamentano il proprio fondo. Il ricorrente rileva anche carenze materiali, nella misura in cui l'esito della procedura svoltasi in maniera improvvisata e confusa sarebbe riscontrabile nella situazione di incertezza giuridica in cui verserebbe ora il suo mappale. Egli ritiene infatti che ad essere definita è solo l'attribuzione - contestata - del fondo al perimetro del nucleo, mentre il contenuto normativo sarebbe indefinito. In particolare, vi sarebbe contraddizione ed incertezza circa l'attribuzione della propria casa agli edifici volumetricamente compiuti, così come appare dal piano particolareggiato del nucleo, da un canto, con quanto emerge dal rapporto di pianificazione (pag. 37), dove invece parrebbe che le autorità comunali fossero intenzionate a concedere delle possibilità edificatorie per il fondo, dall'altro, per cui l'inclusione dell'edificio nella categoria succitata sarebbe frutto di una banale svista. RI 1 conclude sostenendo che l'inserimento del mappale nella zona nucleo sia lesivo della garanzia costituzionale della proprietà, poiché privo di interesse pubblico e di base legale, infine sproporzionato.
F. Il municipio si rimette al giudizio del tribunale per quanto riguarda le censure di tipo procedurale, con osservazioni che se del caso verranno riprese nel seguito. Quanto agli aspetti materiali, il comune osserva che il nucleo è inserito nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS) e che terrà in debito conto l'opportunità dell'inserimento dello stabile quale edificio evolutivo, nell'ambito della completazione dello studio del comparto del nucleo.
La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità si oppone all'accoglimento del gravame, sottolineando innanzitutto come molte censure sollevate davanti al tribunale non sarebbero state fatte valere dinanzi al Governo e rimettendosi al giudizio del tribunale circa la ricevibilità delle censure in materia di legge organica comunale. Delle ulteriori osservazioni si dirà nel seguito, nella misura del necessario.
G. Il 4 aprile 2006 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti si sono confermate nelle rispettive allegazioni e conclusioni e l'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data, il ricorso tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Vengono esaminate dapprima le censure di natura formale relative ad asserite violazioni della procedura decisionale del consiglio comunale prevista dalla legge organica comunale (LOC) e di quella d'adozione del piano regolatore prevista dalla LALPT, poiché, se fondate, il loro accoglimento renderebbe superfluo l'esame del merito.
3.1.1. Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo ed un ordinato insediamento del territorio.
Nel Canton Ticino, la procedura di adozione del piano regolatore è prevista dagli articoli 32 segg. LALPT. A norma dell'art. 32 LALPT, il piano regolatore è allestito dal municipio (cpv. 1), il quale comunica tempestivamente al dipartimento ed ai comuni confinanti l'inizio dei lavori, informando la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire (cpv. 2). Ai cittadini residenti nel comune - ed ad ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione - è data facoltà di presentare osservazioni e proposte pianificatorie, entro un termine di almeno trenta giorni; il municipio le esaminerà nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Giusta l'art. 33 LALPT, l'esecutivo comunale sottopone quindi una proposta d'indirizzo del piano regolatore al dipartimento per esame preliminare (cvp. 1); in seguito informa la popolazione sulla proposta di piano e sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione (cpv. 3). Il piano regolatore è adottato dall'assemblea o dal consiglio comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT), il municipio provvede sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il periodo di trenta giorni (art. 34 cpv. 2 LALPT); la pubblicazione viene annunciata almeno dieci giorni prima agli albi comunali, nel foglio ufficiale e nei quotidiani del cantone (art. 34 cpv. 3 LALPT).
3.1.2. Giusta l'art. 74 cpv. 1 LOC, il presidente, entro cinque giorni, pubblica all'albo comunale le risoluzioni del consiglio comunale con l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso. Per quanto concerne specificatamente il piano regolatore, il municipio deve inoltre procedere alla sua pubblicazione nei modi visti sopra (cfr. consid. 3.1.1.). La prima pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione dal presidente del legislativo, è volta a permettere, nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in tutti i comuni, l'esercizio del diritto di ricorso al Consiglio di Stato dapprima ed al Tribunale amministrativo successivamente (art. 208 cpv. 1 LOC) per violazione della LOC, in particolare della procedura prescritta da quest'ultima per addivenire alla deliberazione dell'organo legislativo. La seconda pubblicazione, da eseguirsi in seguito da parte del municipio, preferibilmente dopo la scadenza inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum stabiliti nella prima, è invece volta a permettere l'impugnazione innanzi al Consiglio di Stato dapprima ed al Tribunale cantonale amministrativo successivamente del contenuto del piano regolatore (cfr. sopra consid. 2).
3.2. Innanzitutto, in riferimento alle asserite violazioni della legge organica comunale, invano si cerca nel ricorso di prima istanza un esplicito riferimento a queste. Ma anche fosse, il ricorrente avrebbe dovuto insorgere nel termine di 15 giorni dalla pubblicazione ad opera del presidente del consiglio comunale (art. 213 cpv. 2 LOC). Il ricorso 1° aprile 2004 al Consiglio di Stato non ha rispettato tale termine: irricevibile davanti alla prima istanza, il gravame su queste censure dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo dev'essere respinto. Nella misura in cui, invece, le censure relative alla LOC sono sollevate per la prima volta davanti a questo tribunale, esse sono irricevibili. Su questo punto, quindi, il ricorso non può in nessun caso essere accolto.
3.3. Il ricorrente sostiene che la procedura di adozione del piano regolatore seguita dal comune configuri anche una violazione di quella della LALPT e che il Consiglio di Stato non l'abbia compiutamente esaminata, limitandosi a rilevare come non fossero stati introdotti ricorsi LOC in merito. La procedura prevista dalla LALPT sarebbe stata sovvertita, giacché vi sarebbe stata confusione tra autorità che allestisce e quella che addotta il piano, con particolare riferimento alla decisione 17 giugno 2003 del legislativo di affidare ad un consigliere comunale l'incarico di allestire le norme di attuazione. A torto, tuttavia.
3.3.1. Innanzitutto, quanto all'esame operato dal Governo della regolarità dell'iter d'adozione del piano regolatore, l'affermazione del ricorrente secondo il quale l'Esecutivo cantonale non si sarebbe minimamente curato del problema non può essere condivisa. Il Consiglio di Stato ha al contrario esaminato questa censura, riconoscendo, peraltro, che la procedura di adozione è stata "alquanto laboriosa e oltremodo lunga" (risoluzione impugnata, pag. 73), ma non riscontrando gli estremi per un suo annullamento. Inoltre, in ingresso alla contestata decisione, il Governo ha ricostruito l'iter d'adozione del piano regolatore. La censura dell'insorgente s'appalesa sotto questo aspetto infondata.
3.3.2. Circa la validità della procedura in quanto tale, le conclusioni a cui è giunto il Consiglio di Stato devono essere, inoltre, condivise, e la procedura ritenuta regolare. Infatti, il municipio ha indetto la serata informativa nel febbraio del 1994, e inviato il piano di indirizzo al dipartimento il 25 maggio successivo, cui ha fatto seguito l'esame preliminare 29 novembre 1994. Il 4 maggio 1995, ha avuto luogo la serata d'informazione sull'esito di quest'esame, cui han fatto seguito i messaggi municipali 5 giugno 2000 (n. 9/2000) e 19 febbraio 2002 (n. 2/2002). Indi, ha avuto luogo la procedura di adozione da parte del legislativo comunale, il quale ha dedicato numerose sedute alla revisione del piano regolatore (10 giugno 2002, 11 giugno 2002, 19 giugno 2002, 22 luglio 2002, 2 settembre 2002, 3 settembre 2002, 9 settembre 2002, 16 giugno 2003 [preceduta dal messaggio municipale 9/2003 del 19 maggio 2003], 17 giugno 2003 ed infine il 3 novembre 2002, in cui è stato votato il complesso del piano regolatore. Le varie fasi della procedura pianificatoria hanno avuto dunque luogo. Il fatto che il consiglio comunale abbia operato numerose (ed importanti) modifiche al progetto presentato dall'esecutivo e che la procedura sia in effetti stata lunga e laboriosa, nulla toglie alla validità della stessa, quantomeno nell'ottica, qui sola determinante, della LALPT. Infondata, la censura deve essere respinta.
4. Accertata la validità formale della procedura di adozione del vincolo, occorre verificarne la validità sostanziale. Il ricorrente s'oppone infatti all'inclusione del proprio fondo nella zona nucleo, mentre chiede che lo stesso venga assegnato all'adiacente zona edificabile ZS2, che sostiene essere l'azzonamento del PR 1984. In particolare, egli intravede nella misura pianificatoria contestata una lesione del proprio diritto alla proprietà, poiché il provvedimento sarebbe in contrasto con il principio della legalità, carente d'interesse pubblico e sproporzionato. Sostiene poi che il proprio fondo versi in una situazione di incertezza giuridica. Tutte le censure devono essere respinte.
4.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
4.1.1. In merito alla contestazione della base legale, va precisato che i piani regolatori devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 11 con rinvii; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via, ma anche - come nella fattispecie in esame - secondo necessità estetiche o di preservazione dei siti (Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 12). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 509). La diversificazione della zona fabbricabile persegue diversi obiettivi: la suddivisione dei volumi delle costruzioni, ad esempio la ricerca della qualità estetica in funzione dei vari settori dell'agglomerato (cfr. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 514; Flückiger, ibidem). Possono essere istituite, ad esempio, delle zone "nuclei", oppure prevedere zone edificabili nelle quali l'attività edilizia sia limitata agli edifici esistenti, per i quali cioè sia ammessa solo la rinnovazione, la trasformazione o la ricostruzione (DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981 ad art. 18 n. 6 e n. 10). La tutela dei nuclei può essere giustificata anche nell'ottica del rispetto del paesaggio, menzionato tra i principi pianificatori (art. 3 cpv. 2 LPT; cfr. anche art. 17 cpv. 1 lett. c. LPT). In concreto, la misura pianificatoria contestata gode quindi di ampia, chiara e sufficiente base legale. Nemmeno giova al ricorrente sostenere che vi sia stata violazione della LBC nella misura in cui l'inclusione nel nucleo del fondo comporta vincoli di mantenimento della villa. Il fatto che la tutela sia del nucleo che della villa e del parco potrebbe, eventualmente, essere fondata anche su questa legge - come suggerisce il ricorrente - nulla toglie alla validità delle basi legali succitate.
4.1.2. Quanto all'interesse pubblico, prima di entrare nel merito, occorre rilevare che esso è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden/ Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale si ritiene pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico o promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558 segg.).
Nel caso concreto, la scelta di includere il fondo del ricorrente nella zona nucleo risponde ad un interesse pubblico chiaro e prevalente su quello del proprietario ed insorgente toccato dal provvedimento. Infatti, come è stato possibile rilevare in occasione della visita dei luoghi, il nucleo di PI 1 è di notevole pregio e, nonostante alcuni interventi più o meno recenti, ha mantenuto nel tempo le sue caratteristiche e peculiarità. La tutela dell'agglomerato può essere raggiunta unicamente studiando una pianificazione che imponga la salvaguardia del tessuto urbanistico e le caratteristiche locali. In quest'ottica, il fondo del ricorrente determina e caratterizza la vista che dal sottostante __________ si ha sul nucleo di PI 1. Ma non solo: il parco costituisce pure l'entrata est nel nucleo. L'imponente villa e - anzi, soprattutto - il verde che la circonda tutelano sia la caratteristica foggia del promontorio sormontato dal nucleo, di compatta edificazione, sia il distacco di questo dalla successiva zona edificabile estensiva. Infatti, è importante anche la pianificazione di quei fondi che fungono da cornice - quantomeno, se non addirittura parti integranti - al nucleo. Certo, la proprietà del ricorrente è già parzialmente edificata ed è, ad ogni modo, prevalentemente libera da costruzioni e per la maggior parte pianeggiante e atta all'edificazione. Tuttavia, un'eventuale ulteriore fabbricazione al suo interno, anche posta a nord dove esiste la cantina seminterrata, avrebbe quale risultato l'irrimediabile alterazione del nucleo, la cui bellezza non è, peraltro, data da costruzioni o manufatti in particolare (sebbene vi sia qualche elemento emergente, non da ultimo la villa del ricorrente inserita nell'ISOS con n. 0.08 e denominazione "Villa settecentesca con parco caratterizzante la vista sul nucleo dal sud"), ma dal loro insieme, soprattutto dalle relazioni spaziali che intercorrono tra le singole costruzioni e tra queste e l'ambiente circostante, da cui nasce la necessita della tutela del nucleo. In particolar modo, l'alternarsi di spazi vuoti (piazze e vie, ma anche, come nel caso del ricorrente, giardini privati e cintati) e costruzioni caratterizza tutto l'abitato. La decisione pianificatoria comunale, e la conseguente approvazione governativa, devono già per questi motivi essere tutelate ed il ricorso respinto.
Si rileva inoltre che il nucleo di PI 1, quale villaggio, è meritevole di protezione, anche (ma non solo) perché è inserito nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS, nell'acronimo tedesco che ha finito coll'imporsi anche nelle altre lingue; cfr. art. 5 LPN e l'appendice 1 dell'ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere; OISOS). Nel nostro Cantone, ai comuni interessati dall'inventario ISOS - tra cui figura appunto il comune di PI 1 (come villaggio) - , la scheda 8.4 del piano direttore impone di promuovere la protezione degli insediamenti di importanza nazionale, mediante l'affinamento delle misure pianificatorie di protezione. La menzionata scheda obbliga quindi i comuni interessati dall'inventario ISOS a verificare se le norme e le misure pianificatorie di cui dispongono sono adeguate per la tutela e la valorizzazione dei loro insediamenti ed a modificarle opportunamente. Il piano direttore non stabilisce per il singolo proprietario in modo definitivo e vincolante la destinazione e l'uso ammissibile del fondo; esso vincola per contro le autorità (art. 9 cpv. 1 LPT, art. 22 cpv. 1 LALPT; DTF 119 Ia 285 consid. 3a), e vieta al comune di adottare piani regolatori che lo contrastano (cfr. art. 26 cpv. 2 LPT, art. 24 cpv. 3 LALPT; cfr, anche RDAT 2003-II n. 41 e riferimenti). Nell'allestimento del piano regolatore il comune è quindi tenuto ad osservare ed applicare i principi stabiliti nel piano direttore. In concreto, il comune non poteva dunque, senza violare la legge, ignorare il contenuto della scheda 8.4 del piano direttore, che in consonanza con quanto previsto nell'ISOS, impone una protezione speciale per il nucleo del villaggio ed auspica che, al fine di salvaguardare la struttura originale, gli spazi vuoti tra le abitazioni (orti e giardini) devono essere lasciati liberi da costruzioni e che i muri di cinta e di sostegno in pietra a vista che delimitano lo spazio stradale sia all'interno del nucleo che lungo la strada di accesso vengano conservati (cfr. ISOS, sviluppo dell'insediamento pag. 3). La scheda riporta, nella valutazione dell'insediamento nell'ambito della regione: "Pittoresco villaggio già caratterizzato da un'economia agricola e viticola, oggi sfruttato essenzialmente a fini residenziali, con silhouette chiaramente disegnata sul versante meridionale della collina che sovrasta il __________ omonimo, marcata dall'imponente volume di una villa settecentesca [quella del ricorrente, NdR] all'[e]stremità orientale del fronte principale.". La misura pianificatoria deve quindi essere confermata anche per questi motivi.
4.1.3. Quanto alla proporzionalità, tale principio esige che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interesse del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito ed i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit. n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
In base alle pregresse considerazioni, non sarebbe nemmeno possibile una misura meno incisiva sulla proprietà del ricorrente e quindi la proporzionalità del provvedimento è senz'altro data. D'altronde, le norme di attuazione agli art. 32 e segg., prevedono in particolare per gli edifici volumetricamente compiuti, come quello al mapp. 2, la possibilità di riattazione e ristrutturazione, nel rispetto delle volumetrie, nonché della forma, della pendenza e delle quote esistenti dei tetti (cfr., segnatamente, art. 32 cifra 5 lett. b NAPR). Per le parti di fondi non edificati, l'art. 34 cpv. 3 lett. b NAPR consente inoltre la realizzazione di manufatti accessori necessari per il godimento dei fondi. Il ricorrente non si trova, quindi, nemmeno totalmente impossibilitato a sfruttare il proprio fondo dal punto di vista edificatorio. Un'eventuale indennità, per presunta diminuzione del valore del fondo a causa della misura pianificatoria contestata, esula comunque sia dalla presente procedura.
4.2. Il ricorrente non può, invece, essere seguito laddove pretende che il proprio fondo versi in una situazione d'incertezza giuridica in quanto, sostiene, la villa parrebbe essere un edificio volumetricamente compiuto secondo le norme di attuazione mentre dal rapporto di pianificazione sembra che le autorità avessero in realtà deciso di classificarlo tra gli edifici evolutivi . Innanzitutto il rapporto di pianificazione ha valore unicamente indicativo (art. 26 cpv. 2 LALPT) e non è dunque vincolante. Una simile volontà d'altronde non traspare nemmeno dal citato documento. In effetti, a pag. 37 dello stesso si fa riferimento a possibilità di sfruttare il sedime a seconda che la villa venga demolita o meno. Tuttavia, come ben emerge dalla nota posta immediatamente sotto del seguente tenore: "Si è già visto sopra che il Consiglio Comunale ha deciso di attribuire al nucleo il mappale 2, considerando 'volumetricamente compiuto' l'edificio esistente", tale intenzione si riferiva al quella originaria (non adottata dal consiglio comunale) del municipio, ossia di includere il fondo nella zona ZS2. Infondato anche sotto questo aspetto, il ricorso non può essere accolto.
5. In esito alle pregresse considerazioni, il ricorso dev'essere respinto e la tassa di giudizio posta a carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
per questi motivi,
visti gli articoli di legge in concreto applicabili;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso, nella misura in cui ricevibile, è respinto.
2.Il ricorrente è condannato al pagamento della tassa e delle spese di giudizio, per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
; Bellinzona;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario