Incarto n. 90.2005.13
Lugano 16 luglio 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 febbraio 2005 di
RI 1
contro
il decreto legislativo __________ 2004, con cui il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del __________;
viste le risposte:
- 8 marzo 2005 del municipio di RA 3,
- 7 aprile 2005 del municipio di RA 1,
- 23 agosto 2005 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 sono proprietari del mapp. 5 di PI 1, località __________, ubicato proprio dove finisce la via omonima. Il fondo, di complessivi 3'751 mq, è così censito: A) Fabbricato 344 mq, b) prato mq 2'590, C) Fab. ab. 208 mq, d) bosco 591 mq ed E) Fabbricato 18 mq. Fatta eccezione per l'area ricoperta da bosco, il sedime è attribuito, dal piano regolatore approvato il __________ 1982, alla zona residenziale estensiva (R2).
B. Con decreto legislativo 2004, il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale __________. La parte boschiva del mapp. 5 è stata inclusa nel perimetro del Parco ed attribuita alla zona denominata "riserva forestale", regolamentata dall'art. 12 delle norme di attuazione (nel seguito: NA), il cui cpv. 2 prevede in particolare che:
"All'interno della riserva il bosco è lasciato all'evoluzione naturale. Sono ammessi unicamente:
a) interventi per garantire la sicurezza lungo i sentieri e i riali;
b) interventi miranti alla conservazione di biotopi particolari e alla tutela di popolazioni vegetali e animali autoctone;
c) interventi perla manutenzione delle infrastrutture esistenti;
d) attività didattiche.".
C. Con ricorso 24 febbraio 2005, RI 1 sono insorti innanzi al tribunale contro il precitato decreto legislativo. Essi criticano l'attribuzione della superficie boschiva ubicata sul loro fondo alla zona denominata riserva forestale; infatti vista la contiguità di quest'area con la zona residenziale estensiva, i ricorrenti ritengono che debba essere garantita la possibilità di effettuare regolari lavori di manutenzione del bosco, per evitare che si inselvatichisca e deperisca.
D. Il municipio di RA 3 non formula particolari osservazioni e si limita a chiedere la conferma del piano approvato, mentre quello di RA 1 postula l'accoglimento del gravame con osservazioni che saranno, se necessario, riprese in seguito. Dal canto suo il Consiglio di Stato evidenzia l'importanza di salvaguardare il più possibile intatta quest'area forestale in ragione della grande varietà di flora e di fauna che vi trova posto. Nondimeno esso riconosce la necessità di fare il possibile per evitare che questa zona porti pregiudizio alle aree limitrofe; di conseguenza esso manifesta l'intenzione di creare una zona cuscinetto - posta all'interno dei confini della riserva - dove sarà possibile effettuare lavori di pulizia e mantenimento del bosco. In questi senso esso non si oppone all'introduzione di un ulteriore paragrafo nell'art. 12 NA contenente la seguente precisazione: "e) interventi lungo la fascia di contatto tra la riserva forestale e le altre zone di utilizzazione non boschive (fascia cuscinetto)".
E. Il 25 ottobre 2005 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, alla quale i rappresentanti di PI 2 hanno rinunciato a partecipare. In quella sede i ricorrenti si sono associati alla proposta di nuova formulazione dell'art. 12 cpv. 2 NA prospettata dal Consiglio di Stato. L'istruttoria è stata dichiarata chiusa.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data. Il ricorso è tempestivo (art. 49 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione degli insorgenti certa (art. 49 cpv. 3 lett. b LALPT). L'impugnativa è quindi ricevibile in ordine.
2. In ambito di piani di utilizzazione cantonale, l'art. 49 cpv. 2 LALPT prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del tribunale è completo e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura. Lo stesso Tribunale federale quando ha libera cognizione di fatto e di diritto fa uso di questa libertà con prudente ritegno, specie dovendo dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare dei pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione.
3.Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione cantonale disciplina e organizza l’uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l’attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 LALPT).
4. 4.1. Il PUC__________ interessa il comparto agro-forestale situato nel bacino imbrifero del __________, sul territorio giurisdizionale dei comuni di __________ e __________.. Il PUC ha un'estensione di circa __________ ettari ed è composto principalmente da boschi, colture e pascoli. Come è stato possibile constatare in fase di elaborazione del piano di utilizzazione, il comparto agro-forestale attuale è solamente una parte di un comprensorio naturale molto più ampio che negli ultimi decenni è stato eroso dall'urbanizzazione e dalla realizzazione di infrastrutture di interesse regionale. Ciò non toglie che questo comprensorio costituisce ancora oggi un'area di particolare importanza dal punto di vista naturalistico, soprattutto grazie all'insieme di ambienti naturali pregiati che accolgono molte specie animali e vegetali rare. Esso rappresenta inoltre l'unico polmone verde di pianura di tutto il __________ e per questo assume anche una funzione ricreativa di primaria importanza per la popolazione dell'agglomerato: vi sono infatti diversi sentieri tra cui un sentiero naturalistico e alcune attrezzature per lo svago__________.
4.2. Per quanto attiene l'area boschiva del PUC, essa è caratterizzata dalla presenza di consorzi forestali molto diversi. Per una parte della stessa viene istituita una riserva forestale, all'interno della quale il bosco viene lasciato evolvere naturalmente, senza nessun intervento di gestione. Uniche eccezioni sono gli interventi per la manutenzione dei sentieri o delle infrastrutture esistenti, per l'eventuale cura dei biotopi particolari o per motivi di sicurezza o stabilità del terreno (art 12 cpv. 2 NA). Per l'area forestale non inclusa nella riserva è prevista l'elaborazione di un piano di gestione forestale (art. 12 cpv. 4 NA). L'area boschiva non è oggetto di progetti selvicolturali particolari e, come visto, la gestione è limitata a minimi interventi da parte dei privati.
5. 5.1. L'estremità est del mapp. 5, è stata inclusa nella riserva forestale, retta dall'art. 12 NA. I ricorrenti, ritenendo la regolamentazione prevista per quest'area troppo restrittiva, sono insorti innanzi al tribunale postulando una riformulazione dell'art. 12 cpv. 2 NA. Essi chiedono in particolare che la norma venga modificata nel senso di permettere lo svolgimento di regolari di manutenzione in corrispondenza dei limiti esterni dell'area boschiva. Questo al fine di garantire un completo e sicuro utilizzo delle parte restante della loro proprietà attribuita alla zona edificabile, evitando al contempo un incontrollato avanzamento del bosco.
Attraverso la norma criticata, il Gran Consiglio intendeva porre le premesse per garantire al meglio la conservazione delle superfici boschive di pregio presenti nel comprensorio del parco. A questo riguardo il rapporto esplicativo del piano evidenziava infatti come "i suoi boschi, caratterizzati dalla presenza di un complesso di fitocenosi di alto valore dovuto alla loro rarità specifica (suolo, clima) ospitano ancora una grande varietà di flora e fauna con molte specie protette. La presenza di queste fitocenosi è molto limitata a causa di particolari condizioni biogeografiche e di fenomeni legati alle attività antropiche (erosione di superfici, modifiche idrologiche, gestione)" (cfr. rapp. cit., pag. 7 seg.). Tenuto conto dell'alto valore ecologico di queste superfici il Cantone ha deciso di istituire una riserva forestale limitando di conseguenza al minimo gli interventi dei privati in queste aree e dando al bosco la possibilità di svilupparsi nel modo più naturale. Va detto che questo progetto si iscrive in un concetto più ampio, sviluppato a livello cantonale, che persegue la realizzazione di un reticolo in cui ognuna delle formazioni boscate presenti nel Cantone sia rappresentata da almeno una riserva forestale (cfr. osservazioni 23 agosto 2005 del Governo).
5.2. È inutile dilungarsi sull'esistenza, certa, di un chiaro interesse pubblico alla salvaguardia delle aree boschive presenti sul territorio e nel contempo alla protezione delle specie animali e vegetali che vi trovano rifugio. Come rilevato dagli studi effettuati in sede di elaborazione del piano di utilizzazione, le stesse rivestono infatti un ruolo fondamentale per l'equilibrio ecologico del comprensorio (cfr. anche Studio naturalistico __________, maggio 1993, in particolare pag. 40 segg.). Lo scopo perseguito dal Gran Consiglio non è solo condivisibile ma risponde anche ai postulati sviluppati dalla legislazione federale e cantonale specifica. Diverso è invece il discorso per le misure e la regolamentazione approvate dal Legislativo cantonale che lasciano spazio a qualche perplessità e appaiono eccessivamente restrittive per i proprietari interessati. Di questo si è avveduto lo stesso Consiglio di Stato il quale, in veste di rappresentante del Gran Consiglio, ha proposto una nuova formulazione dell'art. 12 NA (cfr. osservazioni 23 agosto 2005) che tiene meglio conto della situazione attuale. Con l'introduzione del nuovo art. 12 cpv 2 lett e) NA si intende favorire la coesistenze tra la riserva forestale e le altre zone di utilizzazione poste nelle sue immediate adiacenze; di riflesso viene anche garantita la tutela delle singole zone. E' inutile negare che il contatto diretto tra queste aree crea, inevitabilmente, qualche problema, soprattutto in considerazione della naturale tendenza del bosco ad espandersi e ad invadere le aree - edificabili ed agricole - circostanti. Da qui la necessità di prevedere una regolamentazione che, da un canto, salvaguardi le peculiarità della riserva forestale e che, dall'altro, tenga adeguatamente conto degli interessi dei proprietari di fondi, quali i qui ricorrenti, posti nelle immediate vicinanze della stessa. Ora delle due norme proposte, quella presentata in sede di osservazioni, che prevede, appunto, l'introduzione di un ulteriore lett. "e)" all'art 12 NA, è senza dubbio quella che meglio combina queste esigenze. Essa conferisce infatti espressamente la facoltà di effettuare dei lavori di pulitura e mantenimento nell'area di contatto (denominata fascia cuscinetto) tra la riserva forestale e le altre zone di utilizzazione non boschive. I confini di questa fascia verranno fissatati, all'interno dell'area azzonata come riserva, dalla sezione forestale. La possibilità di effettuare simili interventi garantisce, di fatto, ai proprietari interessati da questa misura la libera disposizione della parte non boschiva dei loro fondi, evidentemente in conformità con la pianificazione vigente. In questo modo la realizzazione della riserva non arreca pregiudizio alle zone limitrofe e non ne compromette neppure l'utilizzo. Non vi è dubbio che questa regolamentazione è più adeguata alle circostanze concrete.
5.3. Tenuto conto di quanto precede questo tribunale ritiene di approvare le seguenti aggiunte all'art. 12 NA (testo in grassetto): "c) interventi per la manutenzione e la sicurezza delle infrastrutture esistenti" e "e) interventi lungo la fascia di contatto tra la riserva forestale e le altre zone di utilizzazione non boschive (fascia cuscinetto).".
6. Il ricorso di RI 1 è accolto. Visto l'esito, non si prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza l'art. 12 delle norme di attuazione è modificato come descritto al consid. 5.3. della presente decisione.
2. Non si prelevano tasse e spese di giustizia.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario