Incarto n. 90.2002.133
Lugano 13 agosto 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi (giudice supplente)
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 11 settembre 2002 della
RI 1 rappr. da: RA 1;
contro
la risoluzione 9 luglio 20__________ (n. cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del PI 1;
viste le risposte:
- 19 novembre 2002 del RA 3,
- 13 gennaio 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. N__________ B__________ era proprietario della particella n. 2 RFD di PI 1, sita in località M__________. Di complessivi m2 21137, essa si trova a valle del nucleo abitato di PI 1 e a diretto confine con la superstrada che da M__________ conduce a S__________ e l’autostrada. Sul fondo si trovano attualmente un edificio adibito a scopi agricoli; per il rimanente il fondo è di natura boschiva e prativa. I piano regolatore del 1983 inseriva il fondo nella zona agricola.
Nell’aprile 1999 N__________ B__________ e il PI 1 hanno sottoscritto una convenzione con la quale il primo si impegnava, in caso di approvazione della variante pianificatoria relativa alla zona speciale Zs , a corrispondere al secondo l’importo corrispondente al contributo compensativo pecuniario fissato per la modifica di azzonamento, relativamente alla sua proprietà, fino ad un importo massimo di Fr. 250'000.-
B. Nella seduta del 15 febbraio 2000, il consiglio comunale di PI 1 ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In questa sede, per quanto qui di interesse, il legislativo comunale ha effettivamente inserito parte del fondo n. 2 RFD nella zona speciale Zs (circa 6000 m2), retta dall’art. 40 NAPR, mentre per il rimanente è stata confermata la destinazione agricola della particella. Nel contempo, il consiglio comunale ha pure votato un credito determinato in modo indicativo in Fr. 200'000.- a titolo di contributo pecuniario sostitutivo, per l’impossibilità di compensare realmente la sottrazione di terreno agricolo secondo quanto previsto dagli art. 8 e segg. della legge cantonale sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989.
Contro la decisione di adozione del piano regolatore, N__________ B__________ ha presentato ricorso al Consiglio di Stato nel quale asseriva, per quanto qui di interesse, che la nuova zona Zs non comportava un compenso pecuniario sostitutivo, perché il terreno, originariamente incluso nelle zone SAC, era stato dichiarato escluso da tale zona con decisione del Gran Consiglio e non era da considerarsi idoneo all’agricoltura. Il comune non ha contestato la decisione di dovere un compenso sostitutivo per la sottrazione di terreno agricolo.
C. Con risoluzione n. 34__________ del 9 luglio 20__________ il Consiglio di Stato ha approvato la nuova zona Zs respingendo parimenti il ricorso di N__________ B__________. Considerata la sua legittimazione poiché parte di un accordo per il quale egli si era assunto personalmente l’obbligo di pagare una determinata somma a titolo di compenso pecuniario, l’esecutivo cantonale ha considerato che la proprietà era sì stata estromessa dalle superficie SAC definite nel piano direttore, ma rimaneva idonea all’agricoltura secondo la carta delle idoneità agricole allestita dalla Sezione dell’agricoltura che definiva il terreno come molto idoneo allo sfalcio. Per questa attitudine agricola, il compenso sostitutivo, stimato in Fr. 33 al m2, ossia in circa Fr. 200'000.-, era quindi dovuto.
D. Contro questa decisione si è aggravata l’11 settembre 2002 al Tribunale della pianificazione del territorio la massa fallimentare N__________ B__________, subentrata nei diritti di quest’ultimo a seguito del fallimento decretato nei suoi confronti. Si rileva che il PI 1 a suo tempo aveva insinuato quale onere l’importo di Fr. 200'000.- derivante dall’impegno di N__________ B__________ verso il comune a titolo di contributo pecuniario sostitutivo per sottrazione del terreno agricolo in favore della zona Zs del piano regolatore. La massa fallimentare ha in sostanza ribadito le considerazioni già espresse davanti all’istanza inferiore e sopra ricordate. Anche in questa sede il comune non ha presentato ricorso contro la decisione del Consiglio di Stato.
La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto la reiezione del gravame, mentre il PI 1 ne ha postulato l’accoglimento.
E. Nel frattempo, il __________ il fondo part. n. 2 RFD di PI 1 è stato aggiudicato ai pubblici incanti a PI 2 e la procedura di liquidazione del fallimento di N__________ B__________ è stata dichiarata chiusa con decreto __________ della Pretura (cfr. Foglio ufficiale). Invitato a pronunciarsi quale parte interessata in merito al ricorso inoltrato a suo tempo dalla massa fallimentare, PI 2 ha dichiarato in sostanza di associarsi alle contestazioni contenute nell’atto ricorsuale, contestando inoltre l’importo di Fr. 33.- / m2 stabilito a titolo di contributo pecuniario sostitutivo nella decisione impugnata. Ha di conseguenza chiesto l’accoglimento sia delle proprie osservazioni sia del ricorso della massa fallimentare, ossia la modifica della decisione impugnata nel senso che per l’istituzione della zona Zs non sarebbe dovuto alcun compenso agricolo. Dei motivi si dirà per quanto necessario nei considerandi.
F. Il 14 maggio 2004 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, dove le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni. A completazione delle prove già assunte, PI 2 ha chiesto una perizia tesa ad accertare l’idoneità allo sfruttamento agricolo del sedime oggetto di compensazione e il valore unitario di detta compensazione.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, in cui è stato integrato il Tribunale della pianificazione del territorio con effetto al 14 luglio 2006 (BU 2006, pag. 215 segg.), è data (art. 38 cpv. 1 LALPT). Riguardo alle altre condizioni di ricevibilità si osserva quanto segue.
2. 2.1. Giusta l'art. 7 LTagr la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art. 5 della stessa legge può essere operata solo per importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti pianificatori. La diminuzione delle aree agricole di cui alle lettere a ) e b) dell'art. 5 LTagr, ossia delle superfici per l'avvicendamento colturale e degli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, deve inoltre essere compensata dall'ente pianificante (art. 8 LTagr). La compensazione dev'essere, di principio, reale (art. 9 LTagr). Qualora questa fosse parzialmente o totalmente impossibile, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 LTagr). La forma e l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di approvazione del piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e nelle forme previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTagr). Nel caso del piano regolatore questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).
2.2. In concreto, N__________ B__________ aveva chiesto al Consiglio di Stato, di accertare che nessun contributo pecuniario sostitutivo era dovuto a titolo di compenso pecuniario sostitutivo per la mancata conferma di parte del fondo n. 2 RFD alla zona agricola. Orbene, come appena ricordato, la competenza di determinare tale tipo di compensazione a seguito della diminuzione dell'area agricola appartiene esclusivamente al Governo. Non è dunque il consiglio comunale, che adotta il piano regolatore in applicazione dell'art. 34 cpv. 1 LALPT, a dover fissare il contributo sostitutivo: ed, in effetti, il consiglio comunale di PI 1 non lo ha fissato, limitandosi ad approvare il credito per approssimativamente Fr. 200'000.- per il pagamento dell’eventuale contributo.
Anziché entrare nel merito del gravame di N__________ B__________, il Consiglio di Stato lo avrebbe pertanto dovuto dichiarare inammissibile, in assenza di una decisione - su questo punto - da parte del legislativo comunale che potesse essere impugnata seguendo la via del ricorso contro l'adozione del piano regolatore (art. 35 cpv. 1 LALPT). Solo con la decisione del Consiglio di Stato, la prima impugnabile su questo punto, le parti avrebbero potuto contestare anche questo aspetto, ma non già la decisione del consiglio comunale di PI 1 con la quale era semplicemente stato deciso l’inserimento del fondo n. 2 RFD nella zona Zs.
Ora, tuttavia, attraverso la risoluzione impugnata, il Governo non ha formalmente fissato il contributo pecuniario sostitutivo dovuto dal comune giusta l’art. 13 cpv. 1 LTagr, ma si è piuttosto limitato a confermarne il principio e, a titolo approssimativo, l’importo. Ne discende quindi che il ricorso volto a contestare l’imposizione del contributo al comune dev’essere dichiarato irricevibile già per questo fatto. Un eventuale gravame potrebbe pertanto essere esperito solo quando, in una vera e propria risoluzione formale, con tanto di dispositivo, il Consiglio di Stato determinerà l’importo esatto in questione.
Quand’anche la risoluzione impugnata dovesse essere considerata accertante il tributo in oggetto, il ricorso in essere dovrebbe tuttavia comunque sia essere dichiarato irricevibile, per difetto della necessaria legittimazione della ricorrente; requisito che - a questo punto - viene esaminato a titolo abbondanziale dal tribunale ai considerandi 3 e 4 che seguono.
3. Occorre pertanto verificare in questa sede se la massa fallimentare - alla quale dopo l’apertura del fallimento competono i diritti di parte in luogo del fallito giusta gli art. 197 e 240 LEF (cfr. Vogel/Spühler,Grundriss des Zivilprozessrechts, 8. edizione, Berna 2006, cap. 5 n. 5 e segg. pag. 135 e seg.; Handschin/ Hunkeler, Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Basilea 1998, vol. II, n. 6 ad art. 197; Russenberger, Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, vol. III, Basilea 1998, n. 10 e 11 ad art. 240 e rinvii) - è legittimata a interporre ricorso contro la decisione del Consiglio di Stato relativa al compenso pecuniario sostitutivo.
3.1. Il piano regolatore è adottato dal legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). Contro il contenuto del piano è dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1 LALPT). Sono legittimati a ricorrere ogni cittadino attivo del comune (lett. a) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore oppure nega l'approvazione (art. 37 cpv. 1 LALPT). Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT). L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittima a ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Questo interesse deve essere personale, ovvero proprio, diretto ed attuale. In pratica, la nozione di interesse degno di protezione corrisponde a quella dell’art. 43 LPAmm alla cui prassi e dottrina ci si può riferire (Scolari, Compendio, Cadenazzo 1996, n. 365 e rinvii).
3.2. Giusta l’ art. 43 LPAmm hanno qualità per interporre ricorso persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata. La nozione di interesse legittimo corrisponde, secondo la prassi di questo tribunale e l’interpretazione del Tribunale federale, a quella di interesse degno di protezione giusta gli art. 103 lett. a OG e 48 lett. a PA. Introducendo il requisito dell’interesse legittimo il legislatore ha quindi voluto, in primo luogo, escludere l’actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l’esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l’oggetto della contestazione. D’altro lato basta però l’esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio all’ art. 43 LPAmm basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato (diretto) ed attuale all’annulla-mento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all’ottenimento di un giudizio più favorevole. Il Tribunale federale ha quindi dedotto che l'art. 43 LPAmm corrisponde in sostanza all'art. 103 lett. a OG e che pertanto, per l'interpretazione di questa norma del diritto cantonale, ci si può rifare alla giurisprudenza del Tribunale federale relativa alla suddetta disposizione del diritto federale (cfr. DTF 123 II 115 consid. 2a, 121 II 176 consid. 2a, 118 Ib 29 consid. 4, 116 Ib 450 consid. 2b, 111 Ib 58 consid. 2a; RDAT II-2001 n. 2, I-1998 n. 13, I-1993 N. 22 consid. 1.2., II-1992 n. 58 e rinvii; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43; Bovay, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.).
4. La ricorrente deriva la sua legittimazione a ricorrere per il fatto di aver sottoscritto la convenzione dell’aprile 1999 con il PI 1, assumendosi il pagamento dell’importo che sarebbe stato fissato a titolo di contributo pecuniario sostitutivo fino ad un importo di Fr. 250'000.-. A torto.
L'art. 11 LTagr è stato modificato con effetto al 1. settembre 2002. In tale vigente versione, esso prevede il diritto di regresso dell'ente pianificante che ha versato contributi compensativi o indennità espropriative anche nei confronti dei proprietari dei fondi interessati. Il diritto di regresso può essere esercitato sino a concorrenza della metà del contributo o dell'indennità versati (cpv. 2). Secondo la norma transitoria adottata contestualmente alla novella legislativa, il nuovo art. 11 LTagr trova tuttavia applicazione per le diminuzioni dell'area agricola decise dal comune dopo la sua entrata in vigore, ossia dopo il 1. settembre 2002. La modifica dell'art. 11 LTagr non trova pertanto applicazione nel caso in esame, essendo la decisione del comune intervenuta il 15 febbraio 2000.
Per contro, l'art. 11 cpv. 2 LTagr vigente al momento della decisione del comune negava espressamente la possibilità, per l'ente pianificante, di rivalersi sui proprietari dei fondi interessati dal provvedimento allo scopo di recuperare, presso gli stessi, il contributo pecuniario sostitutivo versato all'apposito fondo cantonale. Debitore del contributo pecuniario sostitutivo era quindi per legge unicamente l’ente pianificante.
Secondo i principi ricordati sopra (cfr. consid. 3.1. e 3.2.), la legittimazione ricorsuale spetta unicamente a coloro che vantano un interesse che deve essere, tra l’altro, diretto, immediato. Tale interesse potrebbe quindi essere riconosciuto al comune, che, secondo la previdente legge, era unico debitore dell’indennità per il compenso pecuniario sostitutivo. Per contro, non può essere ammesso all’allora proprietario N__________ B__________ rispettivamente alla massa fallimentare, dal momento che egli per legge non era tenuto ad alcun versamento, essendo negato ogni diritto di regresso dell’ente pianificante sul proprietario del fondo colpito da diminuzione della zona agricola.
Qualora invece si volesse dedurre la legittimazione di N__________ B__________ dalla convenzione dell’aprile 1999, quest’ultimo non potrebbe vantare un interesse proprio e autonomo ma solo un interesse indiretto alla presentazione del gravame e quindi all'ottenimento di un giudizio più favorevole. Egli, quale proprietario del fondo, verrebbe quindi pregiudicato solo indirettamente e subirebbe un danno riflesso discendente dalla condanna del comune al pagamento dell’indennità pecuniaria imposta in primo luogo e solamente a quest’ultimo. D’altra parte, si rileva che il comune, quale primo debitore del contributo pecuniario sostitutivo, ha già stanziato, correttamente, il relativo credito di Fr. 200'000.- e questo è stato approvato anche dal consiglio comunale in occasione della seduta del 15 febbraio 2000.
In merito all’interesse diretto si veda anche, mutatis mutandis, la decisione pubblicata in RDAT I-1992 n. 17, dove il Tribunale cantonale amministrativo aveva negato la legittimazione del conduttore e del titolare di un diritto di prelazione insorto contro la revoca di concessione precarie riferite al fondo senza che il proprietario dello stesso si fosse aggravato contro la decisione impugnata).
5. Discende dalle considerazioni sopra esposte che il ricorso della massa fallimentare N__________ B__________ dev’essere dichiarato irricevibile. Visto l’esito del ricorso, le ulteriori prove richieste da PI 2 sono ininfluenti ai fini del giudizio.
Non si prelevano tasse di giustizia e non si assegnano ripetibili a PI 2 che aveva postulato l’accoglimento del ricorso e quindi soccombente anch’esso nella presente procedura.
per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è irricevibile.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario