Incarto n. 52.2019.601
Lugano 7 agosto 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 22 novembre 2019 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 23 ottobre 2019 (n. 5171) del Consiglio di Stato che l'ha trasferita dalla funzione di capo servizio I presso la Cancelleria dello Stato a quella di segretaria I presso la messaggeria governativa dell'Area dei servizi amministrativi e gestione del web e stabilito le conseguenze a livello salariale;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è entrata alle dipendenze dello Stato nel 2001. Nominata quale segretaria aggiunta presso l'Amministrazione cantonale, alla medesima è stato assegnato un incarico annuale a tempo pieno come funzionaria di direzione presso lo studio del cancelliere. L'incarico è stato rinnovato annualmente sino al 2012, quando è stata formalmente nominata in questa funzione. Con l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2018, della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) e della relativa scala salariale, è stata assegnata alla dipendente la funzione di collaboratrice di direzione, con conseguente iscrizione in classe 6 dell'organico con 19 aumenti.
Il 9 maggio 2018, RI 1 è stata promossa capo servizio I presso la Cancelleria dello Stato ed è stata iscritta nell'ottava classe dell'organico con 10 aumenti.
B. a. Dall'8 gennaio 2019 RI 1 si è assentata dal lavoro per malattia. L'inabilità lavorativa, inizialmente certificata dal suo medico fino al 21 gennaio 2019, si è protratta fino al 3 settembre 2019. Dal 4 settembre 2019 la dipendente era invece abile al lavoro in misura del 20%, dal 15 ottobre 2019 in ragione del 30%, mentre dal 1° dicembre 2019 al 40%.
b. Frattanto, per sostituire la capo servizio, in particolare per coordinare le elezioni cantonali del 7 aprile 2019, il Consiglio di Stato, con risoluzione del 30 gennaio 2019, ha affidato un mandato a __________, predecessora di RI 1. In seguito, il servizio ha fatto capo temporaneamente a un collega già attivo presso l'Amministrazione cantonale.
C. a. Con scritto del 27 agosto 2019 il cancelliere dello Stato si è rivolto a RI 1, facendo riferimento a un incontro del giorno precedente in cui le sarebbe stata prospettata un'alternativa professionale presso la messaggeria dello Stato. Premesso che il periodo trascorso quale capo del servizio dei diritti politici l'avrebbe portata ad assentarsi dal lavoro per malattia, il cancelliere le ha proposto il trasferimento alla predetta unità amministrativa nella funzione di segretaria I in classe 5, trasmettendole la relativa descrizione della funzione. Ciò per evitarle di ricadere nuovamente in malattia e per garantire il buon funzionamento del servizio.
b. Nel termine impartitole per presentare osservazioni, RI 1 si è dichiarata contraria alla proposta di trasferimento e alla conseguente retrocessione salariale. Ha inoltre contestato l'esistenza di un legame tra la malattia e il suo ruolo professionale.
c. Con scritto del 2 ottobre 2019 il cancelliere dello Stato ha affermato che la richiesta di rientrare al lavoro in un ambito diverso era giunta direttamente da RI 1 in un incontro avvenuto il 5 giugno precedente. Ha inoltre censurato l'interpretazione della motivazione relativa al riposizionamento della dipendente, osservando che i motivi che hanno condotto all'assenza per malattia esulavano dalle sue competenze.
D. Con decisione del 23 ottobre 2019 il Consiglio di Stato ha trasferito RI 1 presso la messaggeria governativa nella funzione di segretaria I con effetto dal 1° ottobre 2019. L'ha inoltre iscritta in classe 8 dell'organico con uno stipendio fisso di fr. 102'397.75 (corrispondente alla classe 8 con 11 aumenti), mentre ha fissato il suo inserimento in classe 5 con 24 aumenti a decorrere dal 1° aprile 2020. Alla decisione è stato levato l'effetto sospensivo. Il Governo ha preso in considerazione l'assenza per malattia iniziata l'8 gennaio 2019, da relazionarsi al ruolo occupato, l'esigenza di garantire il buon funzionamento del servizio e in particolare il corretto svolgimento delle elezioni cantonali, federali e comunali nonché il mancato rispetto di alcune importanti scadenze da parte della dipendente. Ha inoltre considerato che durante un incontro del 5 giugno 2019 RI 1 ha formulato la richiesta di rientrare in servizio, inizialmente a tempo parziale, in un ambito lavorativo diverso.
E. Contro la predetta decisione RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e il conseguente mantenimento della sua posizione. In via subordinata ha chiesto che le sia almeno riconosciuto lo stipendio precedente fino al 30 settembre 2021. Il tutto previa restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso. La ricorrente ha innanzitutto censurato la violazione del suo diritto di essere sentita per non aver potuto esprimersi su tutti i punti essenziali del procedimento prima dell'emanazione della decisione. Quest'ultima non sarebbe inoltre sufficientemente motivata. In ogni caso, il trasferimento non sarebbe giustificato da alcuna esigenza di servizio. Pure la motivazione relativa al mancato rispetto di alcune importanti scadenze, addotta per la prima volta in maniera generica nella decisione impugnata, sarebbe pretestuosa e abusiva. Infine, l'insorgente non avrebbe mai chiesto di essere trasferita e retrocessa ad altra funzione.
F. All'accoglimento del gravame e alla restituzione dell'effetto sospensivo si è opposto il Consiglio di Stato. Esso ha innanzitutto escluso qualsiasi violazione del diritto di essere sentito dell'insorgente. Nel merito ha difeso la bontà del provvedimento, giustificato dalle manchevolezze della ricorrente e non dal suo stato di salute. Il Governo ha inoltre evidenziato l'importanza del carico di lavoro legato all'organizzazione delle elezioni comunali e il disagio connesso all'assenza per malattia dell'insorgente, divenuta insostenibile.
G. Con la replica la ricorrente ha ribadito le proprie tesi, evidenziando l'incoerenza e la confusione delle motivazioni addotte dal Consiglio di Stato. Quest'ultimo, con la duplica, ha confermato le precedenti argomentazioni con precisazioni che saranno riprese, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e personalmente interessata dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. La ricorrente ha innanzitutto eccepito la violazione del diritto di essere sentita per non essersi potuta esprimere compiutamente su ogni aspetto rilevante prima dell'emanazione della decisione impugnata. In particolare, non sarebbe mai stata addotta alcuna mancanza professionale. Inoltre, la decisione non sarebbe sufficientemente motivata.
2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa procedurale cantonale e dalle garanzie minime dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito conferisce all'interessato tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa efficacemente far valere la sua posizione nella procedura, tra cui la facoltà di esprimersi prima che sia adottata una decisione sfavorevole nei suoi confronti (DTF 144 I 11 consid. 5.3, 143 V 71 consid. 4.1, 142 II 218 consid. 2.3, 135 I 279 consid. 2.3, 135 I 187 consid. 2.2; STF 2C_879/2014 del 17 aprile 2015 consid. 2.2, 1C_356/2012 del 27 agosto 2012 consid. 2.4, 2C_880/2011 del 29 maggio 2012 consid. 4.2). Per quanto attiene alla procedura di trasferimento di un dipendente, l'art. 18a cpv. 3 LORD si limita a prevedere che l'interessato deve essere sentito.
2.2. Per l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per scritto e deve indicare il rimedio giuridico. Scopo dell'obbligo di motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5; STA 52.2013.169 del 26 agosto 2014 consid. 4.3; 1988 n. 45; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n 2c ad art. 26).
2.3. Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale formale, la cui violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1, 127 V 431 consid. 3d/aa). Secondo la prassi del Tribunale federale, tuttavia, una violazione del diritto di essere sentito può essere sanata nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella decidente. Inoltre, eventuali carenze di motivazione possono essere sanate a condizione che l'autorità decidente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli argomenti da questa addotti in sede di risposta.
2.4. Nel caso concreto all'insorgente è stato prospettato il provvedimento, dapprima in occasione di un colloquio e in seguito per scritto. Vero è che la lettera con cui il cancelliere dello Stato ha invitato la ricorrente a esprimersi al riguardo faceva riferimento unicamente alla sua inabilità lavorativa e, in modo piuttosto generico, a esigenze di servizio. Nessun accenno invece a eventuali mancanze dell'insorgente sul piano professionale. Motivazione, quest'ultima, che è comparsa soltanto nella risoluzione impugnata ed è stata meglio esposta con la risposta di causa dell'autorità di nomina. Sulla stessa, la ricorrente ha comunque potuto compiutamente prendere posizione dinanzi a questo Tribunale, che esamina liberamente fatti e diritto, di modo che ogni eventuale violazione può ritenersi sanata.
2.5. Medesima conclusione può essere tratta per quanto attiene alla censurata carenza di motivazione della decisione impugnata. Sebbene le inadempienze dell'insorgente siano state addotte in modo piuttosto generico (mancato rispetto di alcune importanti scadenze), l'autorità ha poi specificato di cosa si sarebbe trattato e su questo rimprovero la ricorrente ha avuto ampia possibilità di esprimersi.
3. Secondo l'art. 18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra, nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione adeguata nella medesima sede di servizio o in altra sede. La decisione di trasferimento dev'essere motivata e comunicata tempestivamente all'interessato (cpv. 4). Le esigenze del dipendente trasferito, nella misura del possibile, devono essere tenute in considerazione (cpv. 5).
4. 4.1. Il Governo nella sua decisione ha addotto più di una ragione a sostegno del trasferimento dell'insorgente. Motivi che ha precisato in questa sede, ponendo l'accento sul mancato rispetto di alcune importanti scadenze da parte della dipendente. Al proposito, l'autorità di nomina ha specificato trattarsi del ritardo accumulato nella presentazione dello scadenziario delle elezioni cantonali, che la ricorrente avrebbe presentato unicamente il 4 dicembre 2018, dopo vari solleciti verbali e in forma incompleta. La tabella sarebbe poi stata riconsegnata dalla ricorrente il 21 dicembre 2018, senza gli aggiornamenti richiesti. A tale mancanza avrebbe sopperito la predecessora dell'insorgente chiamata in sua sostituzione. Il Governo, con la risposta, è arrivato ad affermare che il trasferimento sarebbe stato dettato esclusivamente da questo aspetto e non da motivi legati allo stato di salute della ricorrente.
4.2. Tale mancanza, se anche fosse dimostrata, non sarebbe di rilevanza tale da giustificare la misura del trasferimento. Sebbene il compito di preparare lo scadenziario per le elezioni sia senza dubbio importante, un singolo episodio non è sintomo di una situazione problematica all'interno dell'ufficio che necessita un provvedimento drastico come l'allontanamento della caposervizio. Tant'è che un rimprovero al riguardo non è mai stato formalmente mosso all'insorgente prima della decisione impugnata; anche in quell'occasione, inoltre, è stato soltanto accennato in termini molto generici. Non emerge insomma che prima dell'assenza per malattia dell'insorgente vi fossero particolari problemi all'interno del servizio, risolvibili con il suo trasferimento. Anzi, il Governo ha evidenziato difficoltà causate proprio dall'assenza della medesima. In difetto di una situazione di disagio dimostrata, o anche solo resa verosimile, difficilmente si può concludere che il provvedimento sia stato adottato per assecondare un'esplicita richiesta della ricorrente, che sarebbe stata formulata al cancelliere in un incontro del 5 giugno 2020. Prova ne è che di tale domanda non è stata inizialmente fatta menzione quando le è stato prospettato il provvedimento.
4.3. Venendo a cadere questo motivo, che l'autorità ha dichiarato essere l'esclusiva ragione del trasferimento, la decisione non può che dimostrarsi lesiva del diritto. D'altro canto, nemmeno le altre motivazioni addotte nella decisione impugnata, sulle quali le prese di posizione del Governo non brillano per coerenza, giustificherebbero la misura adottata. Il Consiglio di Stato ha messo più volte in luce il disagio causato dall'assenza per malattia dell'insorgente e dell'incertezza relativa al suo rientro in servizio a tempo pieno. Simili inconvenienti si riscontrano ogniqualvolta un dipendente si assenta per lunghi periodi di inabilità lavorativa e impongono il ricorso a sostituti. Tale problematica, in difetto di altre particolari ragioni concomitanti, non giustifica tuttavia la misura del trasferimento, specie se ciò comporta una retrocessione di tre classi di stipendio, come nel caso concreto. Giungendo a diversa conclusione si ammetterebbe la facoltà per l'autorità di nomina di trasferire incondizionatamente dipendenti a funzioni di classe inferiore soltanto perché inabili al lavoro. Ciò che, oltre a mal conciliarsi con le garanzie previste dalla legge a tutela dei collaboratori assenti per malattia (cfr. art. 30 LStip per lo stipendio e art. 60 cpv. 3 lett. b LORD che accorda una protezione dal licenziamento a causa di malattia nei primi 18 mesi di assenza), urterebbe il comune senso di giustizia.
5. Visto quanto precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata.
6. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda cautelare tendente alla restituzione dell'effetto sospensivo al ricorso.
7. La tassa di giustizia è posta a carico dello Stato, intervenuto a difesa dei propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà inoltre alla ricorrente, assistita da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
Di conseguenza, la decisione del 23 ottobre 2019 (n. 5171) del Consiglio di Stato è annullata.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente è restituito l'anticipo versato. Lo Stato rifonderà alla ricorrente fr. 1'800.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera