Incarto n. 52.2019.464
Lugano 8 ottobre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 27 settembre 2019 di
RI 1
contro
la decisione del 28 agosto 2019 (n. 4007) del Consiglio di Stato che le ha attribuito la funzione di capogruppo Istituto delle assicurazioni sociali e l'ha iscritta nella classe 6 con 8 aumenti a contare dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 1° maggio 2008 RI 1 è entrata alle dipendenze dello Stato presso l'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS) come calcolatrice di prestazioni o contributi di II. Il suo stipendio iniziale corrispondeva al minimo della classe 16 secondo il sistema salariale vigente fino al 31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255). Il 1° febbraio 2009 la medesima è stata promossa alla funzione di calcolatrice di prestazioni o contributi di I e, tenuto conto della mancanza di esperienza, inserita in classe 19 senza aumenti, ossia in una posizione di due classi inferiore rispetto a quella minima prevista per la funzione (21-23). Il 1° febbraio 2010 e il 1° febbraio 2011 RI 1 è quindi stata inserita in classe 20 con 1 aumento, rispettivamente 21 con 2 aumenti.
B. a. A decorrere dal 1° gennaio 2012 RI 1 è stata promossa alla funzione di capogruppo (25-26). Anche in questo frangente le è stata assegnata una classe di stipendio, la 23 con 1 aumento, inferiore a quella minima prevista per la funzione. Il 1° gennaio 2013 è quindi passata alla classe 24 con 2 aumenti, mentre dal 1° gennaio 2014 alla 25 con 3 aumenti.
b. La dipendente ha ottenuto, il 1° maggio 2014, un ulteriore scatto annuale all'interno della classe 25 fino a raggiungere il quinto aumento a partire dal 1° maggio dell'anno seguente.
c. A fronte delle misure di risparmio decise nell'ambito del Preventivo 2016 dal Consiglio di Stato, lo scatto nella posizione salariale successiva (25 con 6 aumenti) è stato concesso a RI 1 a decorrere dal 1° gennaio 2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).
C. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione. La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.
D. Con scritto del 13 ottobre 2017 il vicedirettore dell'IAS ha informato RI 1 che dal 1° gennaio 2018 sarebbe stata agganciata al nuovo modello retributivo nella funzione di capo gruppo IAS in classe 6 con 8 aumenti. Le ha inoltre assegnato un termine per formulare osservazioni dinanzi alla Direzione. Facendo uso di questa facoltà, la dipendente, dopo aver esposto l'evoluzione della propria situazione salariale dal momento della sua assunzione, ha chiesto che le fosse riconosciuta la classe 26 con 7 aumenti ancora durante l'anno in corso, così da poter essere inserita in classe 6 con 13 aumenti a contare dal 1° gennaio 2018. Classificazione che terrebbe conto del fatto che per 6 anni e 8 mesi ha prestato servizio come capogruppo con uno stipendio iniziale di due classi inferiore al minimo. Penalizzazione che si è ripercossa sulla sua carriera, rallentandola.
E. a. Con scritto del 29 novembre 2017 il vicedirettore dell'IAS ha comunicato a RI 1 che il Consiglio di Stato, con risoluzione del 15 novembre 2017, le aveva attribuito la funzione di capo gruppo IAS e iscritta nella classe 6 con 8 aumenti.
b. Contro la predetta decisione RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e la riforma nel senso di riconoscerle un salario di fr. 90'228.- corrispondente alla classe 26 con 7 aumenti a decorrere dal 1° gennaio 2018 e di posticipare l'aggancio al nuovo modello salariale al 1° gennaio 2019. Per quanto qui interessa, la medesima ha innanzitutto ricordato di essere stata penalizzata in due occasioni nel corso della sua carriera con l'attribuzione di uno stipendio di due classi inferiore a quella minima prevista per la funzione, nonché con la nomina a capogruppo soltanto a decorrere dal 1° gennaio 2012, benché svolgesse la funzione già dal 1° maggio 2011 in sostituzione del suo predecessore. In ogni caso, ha sostenuto di avere diritto all'avanzamento in classe 26 con 7 aumenti dal 1° maggio 2018, vale a dire dopo 6 anni di attività quale capogruppo. Con la replica, l'insorgente ha formulato due domande subordinate a quelle inoltrate con il ricorso. La prima tendente al riconoscimento di un salario di fr. 91'706.annui corrispondente alla classe 6 con 13 aumenti a decorrere dal 1° gennaio 2018, la seconda destinata all'attribuzione della classe 25 a decorrere dal 1° maggio 2011.
c. Terminato lo scambio degli allegati, nell'ambito del quale il Governo ha chiesto la reiezione del gravame, con decisione del 27 giugno 2019 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la risoluzione impugnata e rinviando gli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione (STA 52.2017.650). La Corte ha ritenuto che l'autorità di nomina non si era espressa in merito alle censure con cui la ricorrente ha contestato la sua classificazione al 1° gennaio 2012, quando è stata promossa capogruppo. Censure che erano già state esposte dall'insorgente con le osservazioni presentate prima dell'emanazione della risoluzione e suscettibili di incidere sullo stipendio determinante per il passaggio alla nuova scala salariale. Il Tribunale ha quindi giudicato insostenibile la decisione impugnata, che non teneva conto di questi elementi. Gli atti sono così stati retrocessi all'autorità di nomina affinché esaminasse se erano dati gli estremi per riconsiderare la determinazione del salario dell'insorgente al momento della sua promozione a capogruppo e adeguare di conseguenza la sua posizione attuale. Inoltre, il Consiglio di Stato si sarebbe dovuto pronunciare sulla domanda, impropriamente formulata dalla ricorrente dinanzi al Tribunale, di vedersi riconoscere la classe 25 a decorrere dal 1° maggio 2011.
F. Ripreso possesso dell'incarto, il Consiglio di Stato, con decisione del 28 agosto 2019 ha nuovamente collocato la ricorrente nella posizione di capogruppo in classe 6 con 8 aumenti dal 1° gennaio 2018. Esso ha confermato la correttezza dello stipendio al momento della promozione a capogruppo in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip, in quanto l'autorità di nomina non aveva ritenuto che la ricorrente avesse maturato sufficiente esperienza, nonostante lo svolgimento di tale attività a contare dal 1° maggio 2011. La prassi in vigore presso l'IAS prevedeva infatti che l'accesso alla funzione di capogruppo in classe 25 fosse riservata ai collaboratori che avevano già raggiunto la classe 24, con la conseguente esperienza. I collaboratori in classe 23, invece, potevano ottenere la promozione ma con una classe in meno, mentre i collaboratori con una classe inferiore alla 23 potevano essere promossi alla funzione di capogruppo, ma con due classi in meno. Partendo da questa posizione, che la ricorrente non ha a suo tempo contestato, la carriera della medesima è evoluta regolarmente. Il Governo ha quindi nuovamente collocato la dipendente nella classe 6 con 8 aumenti del nuovo modello salariale a decorrere dal 1° gennaio 2018.
G. Contro la predetta risoluzione RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. La ricorrente, dopo aver ricordato di aver esercitato la funzione di capogruppo già dal 1° maggio 2011, ha chiesto che la nomina in questa funzione le sia riconosciuta già a partire da quella data con l'inserimento in classe 23 con 1 aumento, rispettivamente in classe 25 al minimo qualora sia constatata la non applicabilità dell'art. 7 cpv. 3 vLStip, applicato due volte nell'arco di nemmeno 3 anni. Ha quindi chiesto il conseguente adeguamento della carriera, sia con riferimento agli avanzamenti e agli aumenti annuali, sia in relazione al passaggio alla nuova scala stipendi. La decisione impugnata non sarebbe in ogni caso convenientemente motivata.
H. L'autorità di nomina si è opposta all'accoglimento del gravame. Essa ha innanzitutto contestato la facoltà dell'insorgente di rimettere in discussione la classificazione decisa nel 2012, sollevando in ogni caso l'eccezione della prescrizione. Premesso che la risoluzione impugnata non difetterebbe di motivazione, il Governo ha ribadito la corretta applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip al momento della promozione dell'insorgente a capogruppo, non avendo ritenuto che la stessa avesse maturato sufficientemente esperienza. Ha quindi ricordato che la promozione si è formalizzata soltanto al 1° gennaio 2012, mentre dal 1° maggio 2011 la medesima aveva accettato di fare temporaneamente le veci del capogruppo, alle stesse condizioni salariali e di funzione, per una contingenza imprevista. Sostituzione che rientrerebbe nei normali doveri di servizio, senza diritto a compenso alcuno.
I. Con la replica, l'insorgente ha ribadito di aver effettivamente svolto la funzione di capogruppo dal 1° maggio 2011 e non una semplice sostituzione. Tant'è che la propria posizione di addetta agli affiliati e assicurati di I si è resa vacante a partire dalla medesima data. Le attività prevedono mansioni e responsabilità completamente diverse: sarebbe impensabile esercitarle in contemporanea già perché il capogruppo controlla e controfirma le proposte di decisione dell'addetto agli affiliati. Questo modo di procedere sarebbe lesivo della parità di trattamento nei confronti dei dipendenti neo assunti, ai quali verrebbe riconosciuto lo stipendio minimo sin dal primo giorno di assunzione.
J. Con la duplica l'autorità di nomina ha confermato la propria posizione.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati da quelli annessi alla precedente procedura (inc. 52.2017.650; art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. La ricorrente ha innanzitutto eccepito la carenza di motivazione della risoluzione impugnata. La censura può essere respinta senza particolare approfondimento atteso, da un lato, che l'insorgente è stata posta nelle condizioni di contestare la decisione esponendo compiutamente le proprie ragioni nel ricorso e, dall'altro canto, che ogni eventuale vizio sarebbe stato comun-que sanato dinanzi a questo Tribunale, munito di pieno potere cognitivo, avendo la ricorrente replicato alle argomentazioni precisate dal Consiglio di Stato con la risposta.
3. La ricorrente ha contestato la sua classificazione in seguito alla promozione a capogruppo, formalizzata soltanto il 1° gennaio 2012, sostenendo di meritare la stessa già al 1° maggio 2011, ossia da quando ha iniziato effettivamente a svolgere tale funzione. La ricorrente ha quindi lamentato una disparità di trattamento nei confronti dei nuovi assunti, che si vedono accordare lo stipendio corrispondente al minimo della classe sin dal primo giorno di lavoro. La medesima ha inoltre criticato l'applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip al momento della sua promozione a capogruppo, ritenendosi ingiustamente penalizzata. Ha pertanto reclamato l'adeguamento della propria posizione e il pagamento della differenza salariale che ne risulta.
3.1. La mancata impugnazione, da parte della ricorrente, della risoluzione con cui il Consiglio di Stato l'ha promossa capogruppo e l'ha inserita nella classe di stipendio 23 con un aumento non le impedisce di contestare il provvedimento. Anche nel diritto pubblico il fatto che il dipendente abbia accettato condizioni salariali contrarie ai principi costituzionali o lesive di norme imperative e insorga a eccepirne l'illegittimità soltanto in un secondo momento, non è contrario alle regole della buona fede (STF 8C_639/2013 del 30 luglio 2014 consid. 6.1 con riferimenti, STA 52.2019.115 del 6 novembre 2019 consid. 3.2, 52.2012.273 del 16 settembre 2014 consid. 1.2 e rimandi alla giurisprudenza). D'altra parte, il semplice fatto di tardare ad agire in giustizia non costituisce un abuso di diritto (DTF 138 I 232 consid. 6.4). Entro i limiti della prescrizione, la perenzione del diritto di agire del creditore che ha tardato a reclamare la sua pretesa deve essere ammessa con riserva in caso di circostanze eccezionali. Occorre in questo senso che oltre al passare del tempo si manifestino circostanze che facciano apparire l'esercizio del diritto irrimediabilmente in contraddizione con l'inazione precedente del creditore e quindi come contrarie alle regole della buona fede. Simili evenienze vanno ammesse quando il silenzio del dipendente permettere di concludere con certezza a una rinuncia a far valere i suoi diritti o quando la sua inazione ha causato inconvenienti per il datore di lavoro (DTF 125 I 14 consid. 3g, STF 8C_639/2013 citata consid. 7.1 con riferimenti). Inconvenienti di ordine puramente amministrativo non giustificano la perenzione del diritto del dipendente a vedere riconosciute proprie legittime pretese (STF 8C_639/2013 citata consid. 7.2).
3.2. Nelle concrete circostanze non vi sono elementi che permettano di ritenere le odierne richieste dell'insorgente contrarie alle regole della buona fede. L'autorità di nomina, limitandosi a generiche contestazioni, non ha d'altra parte dimostrato il contrario.
4. Formalmente, l'attribuzione della funzione di capogruppo all'insorgente è avvenuta soltanto a decorrere dal 1° gennaio 2012. Incontestato è il fatto che la medesima abbia iniziato a ricoprire tale ruolo già dal 1° maggio 2011. Che tali mansioni le siano state affidate per porre rimedio a una contingenza inattesa, dovuta alla malattia del funzionario che ricopriva tale ruolo, risulta in maniera chiara. Nemmeno l'insorgente lo contesta. Non si può pertanto rimproverare all'autorità di nomina di aver formalmente promosso l'insorgente soltanto a gennaio del 2012, quando tutto lascia supporre che la posizione si sia resa vacante non solo di fatto, ma anche di diritto. Il periodo precedente alla promozione, in cui la ricorrente ha esercitato la funzione di capogruppo, può quindi essere considerato alla stregua di una supplenza, per cui all'impiegata poteva tuttalpiù essere corrisposta un'indennità ai sensi dell'art. 47 del regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDST; BU 1995, 600). Ogni pretesa in questo senso sarebbe peraltro prescritta. Visto il diverso statuto con cui la ricorrente ha iniziato a ricoprire la funzione, va disattesa la censura di violazione del principio della parità di trattamento nei confronti dei nuovi assunti.
5. Atteso che non può essere censurato il passaggio alla funzione superiore di capogruppo soltanto dal 1° gennaio 2012, resta da esaminare se la classificazione personale dell'insorgente in due classi inferiori fosse conforme al diritto, in particolare per quanto attiene all'applicazione dell'art. 7 cpv. 3 LStip.
5.1. La retribuzione dei dipendenti dello Stato, sino al 31 dicembre 2017 era regolata dalla vLStip, il cui art. 3 fissa le classi di stipendio, stabilendo per ognuna di esse il minimo e il massimo, nonché gli aumenti annuali. Giusta l'art. 7 cpv. 1 vLStip, lo stipendio iniziale è fissato dall'atto di assunzione (nomina o incarico). Di solito, corrisponde al minimo della classe prevista dalla pianta organica per la rispettiva funzione (art. 7 cpv. 1 LStip).
Il Consiglio di Stato può comunque scostarsi da questa regola al fine di tenere debitamente conto della capacità lavorativa del dipendente assunto. Da un lato (cpv. 2), può stabilire uno stipendio iniziale maggiore, quando ciò è giustificato da circostanze speciali, come l'esercizio di una funzione analoga in un altro posto, preparazione speciale, capacità e condizioni particolari. Dall'altro (cpv. 3), ha invece la facoltà di stabilire, per due anni al massimo, uno stipendio fino a due classi inferiore rispetto a quello minimo previsto per la funzione, ove si tratti di dipendenti di giovane età, con scarsa esperienza o previsti per compiti che richiedono un periodo di introduzione. Lo scopo di questa disposizione è quello di adeguare lo stipendio iniziale di queste categorie di dipendenti alle minori prestazioni lavorative che essi sono in grado di fornire soprattutto per mancanza d'esperienza (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 3202 del 30 giugno 1987 concernente la modifica della legge sugli stipendi e relativo rapporto della commissione della gestione del 22 ottobre 1987, in verbali del Gran Consiglio 1987, vol. 1, pag. 446; STA 53.2008.2 del 19 luglio 2008 consid. 4.1, 53.2000.2 del 22 maggio 2000 consid. 2, 53.1999.3 del 12 maggio 2000 consid. 4.1). Le regole dell'art. 7 vLStip sono anche applicabili in caso di promozione, ritenuto che il nuovo stipendio non deve comunque essere inferiore a quello complessivo precedente, maggiorato di un aumento annuo (art. 11 cpv. 1 vLStip).
5.2. Il Governo ha giustificato l'inserimento della ricorrente nella classe di stipendio 23 adducendo in maniera generica la sua mancanza di esperienza. Ciò contrasta tuttavia con gli elementi agli atti. Innanzitutto, non risulta che la medesima non sia stata ritenuta in possesso dei requisiti fondamentali necessari ad assumere la funzione. Anzi, il suo superiore, a suo tempo, si è espresso in termini opposti (cfr. e-mail del 25 marzo 2011, prodotto agli atti nell'inc. 52.2017.650 sub doc D). Inoltre, il regolamento concernente le classi alternative di stipendio e le promozioni presso l'Istituto delle assicurazioni sociali del luglio 2009 prevedeva espressamente che alla funzione di capogruppo potevano accedere i collaboratori che si trovavano già in classe 24 o che vantavano una vasta esperienza all'interno dell'unità amministrativa. Non essendo ancora la ricorrente in classe 24, l'autorità di nomina non può che aver ritenuto l'idoneità dell'insorgente ad assumere tale posizione sulla base della sua esperienza come del resto traspare anche dalla motivazione della decisione di promozione a capogruppo del 29 novembre 2011. Considerando infine che la ricorrente ha esercitato la funzione di capogruppo per otto mesi prima della promozione, le va pure senz'altro riconosciuta un'esperienza specifica nello svolgimento della posizione per cui è stata promossa, oltre a quella generale nel settore in cui lavorava. Date queste circostanze, l'applicazione dell'art. 7 cpv. 3 LStip al suo caso era manifestamente lesiva del diritto. L'insorgente, dal 1° gennaio 2012, meritava dunque di essere inserita in classe 25.
6. Il ricorso dell'insorgente deve quindi essere parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti sono quindi rinviati al Consiglio di Stato affinché decida nuovamente sul passaggio della ricorrente al nuovo modello salariale dal 1° gennaio 2018, sulla base del salario determinante al 31 dicembre 2017 ricalcolato considerando il suo inserimento in classe 25 al 1° gennaio 2012. Lo Stato è pure tenuto a versare all'insorgente la differenza tra il salario che le sarebbe spettato e quello versatole. Ciò nei limiti della prescrizione, che il Governo ha eccepito. Avendo l'insorgente avanzato la propria pretesa la prima volta con il ricorso del 21 dicembre 2017, lo Stato le verserà quanto dovuto a partire dal 21 dicembre 2012 oltre interessi al 5% dal 21 dicembre 2017.
7. La tassa di giustizia è posta a carico dello Stato, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm) e quasi interamente soccombente.
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 28 agosto 2019 (n. 4007) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Governo per nuova decisione ai sensi del consid. 6.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente è restituito l'anticipo versato.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera