Incarto n. 52.2019.443
Lugano 21 gennaio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 23 settembre 2019 della
RI 1
contro
la decisione del 12 settembre 2019 con cui il Municipio del Comune di CO 4, in esito a un concorso a invito per l'aggiudicazione del controllo degli impianti a combustione (19° ciclo), ha deliberato la commessa al Consorzio formato da CO 1, CO 2 e CO 3;
ritenuto, in fatto
A. Il __________ il Municipio del Comune di CO 4 ha promosso una procedura di concorso a invito, retta dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100), per aggiudicare il servizio dei controlli degli impianti a combustione alimentati a olio o gas con potenza termica pari o inferiore a 1MW e legna con potenza termica pari o inferiore a 70 kW, situati sul territorio comunale. Il bando di concorso, inviato a sette potenziali concorrenti (__________, __________, F__________, __________, CO 3, CO 1 e __________), annunciava che la commessa sarebbe stata assegnata sulla base dei seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di ponderazione.
Pos.
Criteri
Ponderazione
1
Prezzo
35%
2
Formazione/deleghe personali
32%
3
Esperienza e referenze
25%
4
Apprendisti
5%
5
Perfezionamento professionale
3%
Precisava poi il metodo di assegnazione dei punteggi per i vari criteri.
2.4.1. Assegnazione della nota sul criterio n° 1 - Prezzo
La nota concernente il criterio del prezzo è assegnata nel seguente modo, dopo il controllo aritmetico ed eventuali correzioni, arrotondamenti allo 0.5%.
Pos.
Prezzo
Punteggio
1
Migliore offerta
6
2
> 0.5 ≤ 20 % della migliore offerta
5
3
> 20 ≤ 40 % della migliore offerta
4
4
> 40 % della migliore offerta
3
2.4.2. Assegnazione della nota sul criterio n° 2 - Formazione e deleghe personali
La nota concernente il criterio della formazione e delle abilitazioni supplementari è cumulabile nella quale ogni voce presente nella tabella posseduta dal candidato vale 1 punto, se il candidato possiede 2 titoli appartenenti a una categoria può farli valere 2 volte: per esempio una persona con titolo di bruciatorista AFC e spazzacamino AFC vale 1+1=2. Il numero massimo di punti cumulabile per questo criterio è 6.
Pos.
Personale qualificato
Punteggio
1
Con abilitazione CCM
1
2
Con abilitazione CCA
1
3
Con abilitazione "Motori stazionari"
1
4
Con abilitazione "Legna fino a 70 kW"
1
5
Formazione professionale di approfondimento
1
6
Formazione professionale di base
1
7
Con abilitazione olioEL e gas (senza abilitazioni supplementari)
1
[…]
2.4.3. Assegnazione della nota sul criterio n° 3 - Esperienza e referenze
Pos.
Esperienza e referenze ultimi 3 cicli
Punteggio
1
> 6000 controlli eseguiti
6
2
> 3001 ≤ 6000 controlli eseguiti
5
3
> 1000 ≤ 3000 controlli eseguiti
4
4
≤ 1000 controlli eseguiti
3
2.4.4. Assegnazione della nota sul criterio n° 4 - Apprendisti
Pos.
Apprendisti
Punteggio
1
3 o più apprendisti
6
2
2 apprendisti
5
3
1 apprendista
4
4
Nessun apprendista
3
2.4.5. Assegnazione della nota sul criterio n° 5 - Perfezionamento professionale
Pos.
Apprendisti
Punteggio
1
3 o più persone in formazione assunte
6
2
2 persone in formazione assunte
5
3
1 persona in formazione assunta
4
4
Nessuna persona in formazione assunta
3
Il documento (punto n. 5) ammetteva il consorziamento unicamente tra controllori abilitati (persone fisiche), ditte (persone giuridiche) escluse.
Il bando di concorso indicava mezzi e termini di ricorso. Nessuno lo ha tuttavia impugnato.
B. Entro il termine utile hanno presentato la propria offerta la ditta RI 1 (fr. 43'300.80) e il Consorzio formato da CO 1, CO 2 e CO 3 (fr. 43'139.-). Dopo aver valutato le stesse, il Municipio ha deliberato la commessa al Consorzio, giunto primo in graduatoria con il punteggio 5.76.
C. Contro la predetta decisione la RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e l'aggiudicazione in proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Secondo la ricorrente, il punteggio relativo al criterio del prezzo sarebbe stato calcolato in modo scorretto: essendo la differenza tra i prezzi proposti inferiore allo 0.5%, entrambe le offerte meriterebbero la nota 6. Per quanto attiene invece a tutti gli altri criteri di aggiudicazione, la ricorrente ha contestato il metodo adottato dal committente nella valutazione dell'offerta del Consorzio. Esso avrebbe dovuto effettuare una media del punteggio che avrebbe ottenuto ciascun consorziato singolarmente.
D. Con la risposta il committente ha chiesto in via principale la conferma della propria decisione di delibera. In via subordinata ha invece chiesto l'annullamento dell'intera gara di appalto, per inidoneità e inefficacia del capitolato di gara. Esso ha in effetti reso noto di aver impostato il bando di concorso riprendendo in tutto e per tutto il modello di capitolato messo a punto dall'Ufficio cantonale preposto, il quale tuttavia, presenterebbe importanti limiti. La stazione appaltante ha comunque difeso la valutazione delle offerte in relazione ai criteri di aggiudicazione annunciati.
E. Il consorzio aggiudicatario ha preso posizione rimarcando che la propria offerta risulta la migliore dal profilo economico. Con riferimento alla valutazione dei criteri di aggiudicazione ha osservato che il metodo adottato dal committente sarebbe corretto, in assenza di disposizioni di gara che permettano di seguire la tesi della ricorrente.
F. Con la replica, l'insorgente ha messo in dubbio la completezza dell'offerta del Consorzio aggiudicatario, a suo dire carente della necessaria documentazione. Critiche che il Consorzio deliberatario ha succintamente contestato con la duplica.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante al concorso oggetto del contendere, l'insorgente è senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il committente ha affidato ad altro concorrente la commessa (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo trasmesso dal committente e la documentazione prodotta dall'insorgente permettono a questo Tribunale di esprimersi con cognizione di causa.
2. Prima di entrare nel merito delle censure della ricorrente non si può fare a meno di rilevare che la regolarità della delibera appare dubbia anche per un altro motivo. Infatti, il committente ha invitato a inoltrare un'offerta sette controllori, e meglio ________, __________, F________, ________, CO 3, CO 1 e ________. Sennonché nel termine prestabilito sono pervenute alla stazione appaltante due offerte. Una della ditta RI 1, qui ricorrente, e l'altra del consorzio composto da CO 1, CO 2 e CO 3. Alla gara hanno quindi partecipato soggetti non invitati (cfr. STA 52.2017.103 del 26 luglio 2017 consid. 3). Da un lato il consorzio, configurabile alla stregua di una società semplice ai sensi dell'art. 530 del codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), che non ha capacità giuridica né processuale e che non è stato nemmeno costituito tra concorrenti invitati alla gara, giacché un suo membro, CO 2, sebbene socio in nome collettivo di CO 1, non rientra nel novero dei controllori sollecitati a presentare un'offerta. Dall'altro lato, il committente ha rivolto l'invito a F__________ e alla gara ha partecipato la società di cui il medesimo è socio e gerente. È pur vero che la stazione appaltante potrebbe aver indirizzato la missiva a quest'ultimo nella sua veste di gerente della ditta e che il modulo d'offerta chiedeva di indicare da una parte il nome del controllore abilitato e dall'altra la ragione sociale dell'offerente. Sia come sia, la questione non merita di essere approfondita: non occorre esprimersi sull'ammissibilità delle offerte siccome l'intera procedura va comunque annullata per i motivi che seguono.
3. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10 cpv. 2 lett. k del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (RtiD I-2017 n. 16 consid. 3.1.; STA 52.2017.568 del 25 settembre 2018 consid. 6, 52.2014.131 del 3 luglio 2014 consid. 2.1, 52.2012.326 dell'8 ottobre 2012 consid. 4.1). Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo rispettoso della parità di trattamento gli aspetti che secondo il bando si è impegnato a valutare (STA 52.2019.47 del 6 maggio 2019 consid. 2.1, 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 2.1, 52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1).
4. La ricorrente ha innanzitutto censurato la valutazione delle offerte in relazione al criterio del prezzo, sostenendo che pure la propria offerta avrebbe meritato la nota massima, distanziandosi, dal profilo economico, soltanto dello 0.37% da quella dell'aggiudicataria. La prescrizione di gara di cui alla pos. 2.4.1, riportata in narrativa, annunciava che sarebbe stata assegnata la nota 6 all'offerta migliore, ossia quella con l'importo più basso. A quelle di importo superiore di una percentuale compresa tra lo 0.5 e il 20% sarebbe stata assegnata la nota 5. Nel caso di specie, l'offerta dell'insorgente supera quella dell'aggiudicataria dello 0.37%. Tale dato, secondo la disposizione di gara sopraccitata, va tuttavia arrotondato allo 0.5%. Di conseguenza, l'attribuzione della nota 5 non presta il fianco alla critica.
5. L'insorgente ha pure avversato il metodo applicato dalla stazione appaltante per assegnare la nota negli altri criteri, in particolare quello riferito alla formazione e alle deleghe personali.
5.1. Il bando di concorso annunciava che per il predetto criterio sarebbe stato assegnato 1 punto per ogni titolo professionale tra quelli elencati in una tabella in possesso del concorrente. I punti si potevano quindi cumulare fino a un massimo di 6. Il committente ha operato la seguente valutazione:
Formazione e deleghe personali
Consorzio
Ricorrente
Abilitazione CCM Abilitazione CCA Motori stazionari Legna fino 70 kW Maestria/esperto AFC Olio EL e gas e > 1 MW
1 1 1
1 1 3 1
1 1 1 2
1 1 3 1
nota
6
6
La stazione appaltante ha spiegato che i punti totalizzati dal Consorzio sono 14, e sono quindi stati riportati a 6, ossia il massimo. Dal canto suo la ricorrente non ritiene corretto un simile modo di procedere, sostenendo che si sarebbe dovuta calcolare la media tra i punteggi conseguiti da ogni singolo consorziato per l'attribuzione della nota.
Le condizioni di gara sono silenti su come calcolare il punteggio nel caso di offerenti riuniti in Consorzio. Occorre convenire con la ricorrente che il metodo applicato dal Municipio non appare rispettoso del principio della parità di trattamento e non garantisce l'assegnazione della nota in funzione del merito, contrariamente al suo scopo, volto a premiare la competenza professionale degli assuntori del servizio. Nel caso qui in esame, alla ricorrente è stata assegnata la nota 6, considerando che F__________, il controllore abilitato a cui fa capo, dispone di 6 titoli professionali. L'offerta dell'aggiudicatario prevede di far capo ai tre controllori consorziati, che dispongono rispettivamente di 3, 5 e 6 titoli. Il livello di competenza dei membri del consorzio che svolgeranno la commessa è quindi senza dubbio inferiore a quello dell'insorgente. La decisione del committente, da questo profilo, è quindi insostenibile. Una corretta valutazione resta preclusa al Tribunale ritenuto che il bando non dispone su come assegnare il punteggio in caso di consorzio. Il vizio comporta quindi il parziale accoglimento del ricorso e l'annullamento della decisione impugnata e del concorso che l'ha preceduta. Il fatto che il bando non sia stato impugnato non permette di giungere a diversa conclusione; così come impostato, lo stesso non permette una delibera conforme ai principi che governano l'ordinamento delle commesse pubbliche.
6. Visto quanto precede, il ricorso va parzialmente accolto senza che si renda necessario esaminare le ulteriori censure della ricorrente. La decisione impugnata deve quindi essere annullata assieme al concorso che l'ha preceduta. La tassa di giustizia è posta in eguale misura a carico della ricorrente, del Comune e dei membri del Consorzio (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza, la decisione del 12 settembre 2019 con cui il Municipio del Comune di CO 4 ha deliberato il servizio del controllo degli impianti a combustione (19° ciclo) al Consorzio formato da CO 1, CO 2 e CO 3 è annullata assieme al concorso che l'ha preceduta.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta in ragione di un terzo (fr. 500.-) ciascuno a carico della ricorrente, del Comune di CO 4 e dei membri del Consorzio (congiuntamente). Alla ricorrente sarà restituito l'anticipo versato in eccesso.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera