Incarto n. 52.2019.426
Lugano 16 novembre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso dell'11 settembre 2019 del
RI 1
contro
la decisione del 9 agosto 2019 (inc. LIT.2018.7) della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza che accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 avverso la pronuncia del 22 agosto 2018 (n. 3585) con cui l'insorgente gli ha negato l'accesso alla risoluzione governativa mediante la quale era stato deciso l'aumento di stipendio all'ex cancelliere dello Stato;
ritenuto, in fatto
A. Il 19 aprile 2018 CO 1, richiamandosi alla legge sull'informazione e la trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100), ha chiesto di poter avere accesso alla risoluzione governativa con la quale era stato deciso un aumento del 4% dello stipendio dell'ex cancelliere dello Stato CO 3 a far tempo da inizio __________. Vista la presa di posizione negativa del Consiglio di Stato, l'istante si è quindi rivolto alla Commissione di mediazione indipendente LIT, la quale il 2 luglio 2018 ha constatato il mancato raggiungimento di un accordo tra le parti. Con risoluzione del 22 agosto 2018 il Consiglio di Stato ha quindi formalmente respinto la suddetta domanda di accesso agli atti, ritenendo che nella misura in cui l'atto di cui veniva chiesta la consultazione riguardava il rapporto d'impiego di un ex alto funzionario del Cantone, lo stesso rientrasse tra i documenti ufficiali esclusi dal diritto d'accesso, in virtù di quanto disposto dall'art. 9 cpv. 1 lett. e del regolamento della legge sull'informazione e la trasparenza dello stato del 5 settembre 2012 (RLIT; RL 162.110).
B. Adita da CO 1, il 9 agosto 2019 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza (CCPDT) ha annullato la suddetta decisione del Governo, ordinando a quest'ultimo di permettergli la consultazione della documentazione richiesta. Essa ha infatti considerato che l'art. 9 cpv. 1 lett. e RLIT che prevede l'esclusione dal diritto di accesso degli "atti del personale", si fonda su di una delega legislativa a favore del Consiglio di Stato, contemplata dall'art. 4 cpv. 2 LIT, eccessivamente generica e costituisce una sorta di delega in bianco che risulta incompatibile con il principio della separazione dei poteri. Ha quindi ritenuto che il fatto di escludere tout court gli atti del personale dal diritto d'accesso non trova alcuna valida giustificazione e anzi, si contrappone allo scopo che la stessa LIT si prefigge, che consiste nel favorire la partecipazione alla vita pubblica e nel garantire la libera formazione dell'opinione pubblica.
C. Avverso quest'ultima pronuncia il Consiglio di Stato insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Per quanto qui più interessa, il Governo sostiene di essere legittimato a ricorrere "in quanto particolarmente toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di prote-zione all'annullamento o alla modificazione della stessa". Degli ulteriori argomenti posti a fondamento del gravame si dirà per quanto necessario in seguito.
D. Con la risposta CO 1 ha eccepito la legittimazione attiva del Consiglio di Stato, chiedendo la reiezione del gravame. Al ricorso, invece, resistono la CCPDT e CO 3, ex cancelliere dello Stato, quest'ultimo con argomenti che non conta qui riassumere.
E. Con la replica il Governo sostiene di agire naturalmente in rappresentanza della Repubblica e Cantone Ticino e di essere pertanto legittimato a insorgere.
F. Solo CO 1 ha presentato una duplica, con la quale si è limitato a confermare la propria risposta.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Il ricorso è dunque tempestivo per gli art. 16 cpv. 1 lett. b e 68 cpv. 1 LPAmm. Per quanto attiene invece alla legittimazione attiva del Governo si deve considerare quanto segue.
2. 2.1. Giusta l'art. 65 cpv. 1 LPAmm ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. Ha inoltre diritto di ricorrere - soggiunge la norma (cpv. 2) - ogni persona, organizzazione o autorità a cui una legge speciale riconosce tale diritto. L'art. 65 cpv. 1 LPAmm riprende il testo dell'art. 89 cpv. 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.100) e dell'art. 48 cpv. 1 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021), al fine di garantire una giustapposizione per quanto possibile lineare tra la procedura ticinese e la giurisdizione federale (messaggio del 23 maggio 2012 [n. 6645] sulla revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, in: RVGC, Anno parlamentare 2013-2014, vol. 3, pag. 1947 segg., 1982, n. 1.1 i.f.). Questa norma s'indirizza in primo luogo alle persone private, ma può essere invocata anche da un ente di diritto pubblico, ma non da un'autorità o da un servizio dell'amministrazione (messaggio citato, pag. 1983, n. 1.3). In effetti una corporazione di diritto pubblico, pur non essendo toccata da una decisione alla stregua di un privato, può in determinate circostanze essere legittimata ad agire in giudizio. Secondo il Tribunale federale, la legittimazione di una collettività pubblica in virtù della clausola generale di cui all'art. 89 cpv. 1 LTF, per far valere interessi di pubblico imperio, va però ammessa in modo restrittivo e presuppone un coinvolgimento dell'ente pubblico in relazione a interessi pubblici importanti; un interesse generale a una corretta applicazione del diritto non è sufficiente (DTF 141 II 161 consid. 2.1, 140 V 328 consid. 4.1, 138 II 506 consid. 2.1.1 con un'esposizione della giurisprudenza). Come ricordato anche nel precitato messaggio governativo, a ricorrere deve comunque essere l'Ente pubblico stesso e non la singola autorità (DTF 141 I 253 consid. 3.2; STF 8C_564/2019 del 22 gennaio 2020 consid. 1.2).
2.2. Nel caso di specie occorre considerare che il presente gravame è stato inoltrato dal Consiglio di Stato a proprio nome e conto. Solo con la replica, quale reazione all'eccezione sollevata da CO 1, il Governo ha sostenuto che in realtà esso agiva in rappresentanza dello Stato. Tuttavia, la lettura dell'atto di ricorso non lascia spazio a dubbi sul fatto che il Governo abbia inoltrato il ricorso in nome e per conto proprio. Nulla muta al riguardo quanto sostenuto nella replica, che è in aperto contrasto con il primo atto la cui redazione non permette nemmeno lontanamente di ritenere che il Governo avesse sottinteso la rappresentanza. La questione della legittimazione va dunque esaminata secondo quanto indicato in modo del tutto chiaro dall'insorgente stesso con l'impugnativa. Ora, giusta l'art. 65 cpv. 2 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 101.000), il Governo dirige collegialmente gli affari cantonali in base alle competenze previste dalla Costituzione e dalle leggi. In particolare esso rappresenta il Cantone nei confronti della Confederazione, degli altri Cantoni e di ogni altra autorità (art. 70 lett. h Cost./TI). Esso però, analogamente agli organi esecutivi dei Comuni, non possiede una sua capacità giuridica né quella di essere parte (cfr. pro multis: STA 52.2001.140 del 15 giugno 2001, pubbl. in: RDAT I-2002 n. 8). Legittimata a ricorrere e detentrice della qualità per agire in giudizio può dunque essere unicamente la Repubblica e Cantone Ticino, in quanto corporazione di diritto pubblico dotata di una propria personalità giuridica. In questo senso il Consiglio di Stato, laddove dovessero sussistere le premesse, può dunque esclusivamente introdurre un ricorso in nome del Cantone esercitando una competenza di rappresentanza di quest'ultimo che gli spetta in base alla Costituzione cantonale. Circostanza, questa, che però non si avvera nel caso concreto, dal momento che il Consiglio di Stato nemmeno pretende con il ricorso di agire a nome e per conto del Cantone, essendo palese dalla semplice lettura di questo atto che esso insorge per sé, nella sua veste di autorità che ha adottato la risoluzione di cui CO 1 ha chiesto di poter conoscere il contenuto. Già per questo motivo il gravame risulta inammissibile, senza che si ponga la questione di sapere se il Cantone sarebbe stato legittimato ad insorgere. A tale proposito occorre rilevare che, per delle ragioni simili a quelle appena esposte, questo Tribunale aveva già avuto modo di negare al Dipartimento delle istituzioni la legittimazione attiva a impugnare una decisione della CCPDT, osservando come lo stesso non fosse un ente pubblico, ma un'istanza subordinata attraverso la quale il Consiglio di Stato organizza ed esercita la sua attività governativa ed esecutiva del Cantone (STA 52.2016.234 del 12 giugno 2017 consid. 2.1).
2.3. Per completezza si deve ancora dire che la legittimazione del Consiglio di Stato non può essere riconosciuta nemmeno in forza dell'art. 65 cpv. 2 LPAmm, norma che si ispira all'art. 48 cpv. 2 PA e che si limita a riservare genericamente la legittimazione attiva prevista da altre leggi. A differenza di quanto fatto dall'Assemblea federale con l'art. 89 cpv. 2 lett. a LTF, il Gran Consiglio non ha però formulato un elenco di autorità abilitate a ricorrere nella sfera dei loro compiti. Fa difetto dunque, in concreto, una norma speciale che abiliti il Governo ha impugnare davanti al Tribunale cantonale amministrativo le decisioni rese dalla CCPDT. Né la LIT né una qualsiasi altra legge prevedono una simile facoltà. Del resto, nemmeno il Consiglio di Stato stesso lo pretende.
3. A titolo meramente abbondanziale occorre comunque rilevare che, quand'anche il ricorso fosse stato ricevibile in ordine, lo stesso sarebbe stato da respingere nel merito. Le conclusioni a cui è giunta la CCPDT nel giudizio qui impugnato vanno infatti tutelate. La delega legislativa a favore del Consiglio di Stato, predisposta dall'art. 4 cpv. 2 LIT, disattende in maniera piuttosto evidente i precetti costituzionali vigenti in questo ambito soprattutto perché tale norma omette completamente di delimitare il margine di manovra del Governo, lasciandogli la più ampia libertà nel decidere su di un aspetto fondamentale per l'intero impianto normativo quale è quello di sapere quali documenti ufficiali, oltre a quelli contemplati dall'art. 4 cpv. 1 LIT, sfuggano al diritto di accesso sancito dall'art. 9 cpv. 1 LIT. Da ciò deriva che quanto disposto dall'art. 9 RLIT, norma che il Governo ha adottato proprio per far uso della suddetta delega conferitagli dal Legislatore cantonale, non è sufficientemente supportato dalla legge. Per quanto poi qui più interessa, la scelta di escludere dal diritto d'accesso tutti i documenti ufficiali concernenti i rapporti d'impiego dei dipendenti pubblici appare a tal punto estrema da risultare addirittura contraria agli scopi perseguiti dalla LIT. A questo proposito occorre infatti rammentare come nel Cantone Ticino i rapporti di lavoro con l'Ente pubblico siano in genere disciplinati in modo alquanto dettagliato, anche per quanto attiene agli aspetti retributivi, dalla legge, per cui non vi sono motivi pertinenti che possano giustificare un divieto assoluto d'accesso a qualsiasi dato o informa-zione relativi a questo specifico ambito che già gode di una certa trasparenza. Alla luce di tutto ciò è dunque a giusta ragione che nel caso specifico la CCPDT ha ritenuto che, stante anche il ruolo pubblico e istituzionale del cancelliere dello Stato e il carattere circoscritto della richiesta formulata dal resistente, l'interesse del pubblico all'informazione dovesse essere considerato preponderante rispetto all'interesse che poteva far valere il diretto interessato per quanto attiene alla tutela di alcuni suoi dati personali inerenti il suo pregresso rapporto lavorativo con lo Stato.
4. Stante quanto precede, il ricorso dev'essere dichiarato irricevibile. Non si prelevano tasse (art. 47 cpv. 1 LPAmm) e, in assenza di parti patrocinate, non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è irricevibile.
2. Non si preleva la tassa di giustizia né si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere