Incarto n. 52.2019.406
Lugano 5 giugno 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 6 settembre 2019 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 3 luglio 2019 (n. 3358) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 30 gennaio 2019 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di sanzione pecuniaria nell'ambito della LDist (mancato rispetto delle condizioni salariali);
ritenuto, in fatto
A. La RI 1, con sede a __________, è una ditta attiva nel campo del prestito di personale (cfr. estratto RC agli atti). Nell'ambito di un controllo volto ad accertare le condizioni lavorative e salariali degli impiegati di commercio nelle agenzie di collocamento e prestito di personale, il 18 settembre 2018 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha invitato la RI 1 a fornire copia dei contratti di assunzione e delle buste paga del mese di giugno 2018 di tutti gli impiegati di commercio, nonché la distinta dei dipendenti debitamente compilata.
B. Dopo aver analizzato la documentazione prodotta, l'UIL ha constatato che la retribuzione minima non era stata rispettata. Il 13 dicembre 2018 ha quindi intimato alla RI 1 un rapporto, prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa giusta l'art. 9 della legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20) per inosservanza del salario minimo prescritto dal contratto normale di lavoro per gli impiegati di commercio nelle agenzie di collocamento e prestito di personale, entrato in vigore il 1° giugno 2017. In particolare, ha rimproverato alla ditta di aver versato a due collaboratrici (__________ e __________), per il mese di giugno 2018, un salario inferiore (fr. 6'045.- complessivi) a quello minimo (fr. 6'704.14 complessivi) prescritto (differenza complessiva di fr. 659.14).
Dopo avere raccolto le sue osservazioni, il 30 gennaio 2019 l'autorità cantonale le ha inflitto una multa di fr. 1'055.-. La decisione è stata resa sulla base degli art. 1 cpv. 2 e 9 cpv. 2 lett. f e g LDist, nonché 3 lett. d e 9 del regolamento della legge d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).
C. Con giudizio del 3 luglio 20019, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.
In sostanza, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che vi fossero gli estremi per infliggere una sanzione pecuniaria in virtù dei motivi addotti dall'UIL, considerando la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronuncia governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. La ricorrente lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita con riferimento alla decisione della precedente istanza di non assumere le prove da lei offerte, contestando in particolare l'applicabilità in questo ambito del principio della "dichiarazione della prima ora". Nega quindi la realizzazione dell'infrazione, rimproverando al Governo di non avere tenuto conto del fatto che le collaboratrici in questione lavoravano a tempo parziale (90%) con un carico orario di 35 ore alla settimana (e non 39, come invece considerato nella decisione impugnata). Ritiene infine che la sanzione inflittale sia in ogni caso eccessiva e vada ridotta a fr. 100.- al massimo.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento, quest'ultimo con argomentazioni di cui si dirà, se necessario, in seguito.
F. Non vi è stato un ulteriore scambio di allegati, stante la rinuncia dell'insorgente a presentare una replica.
Considerato, in diritto
1. La competenza di questo Tribunale è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008 (LLDist-LLN; RL 843.300). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. L'insorgente eccepisce anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita per il fatto che la precedente istanza avrebbe a torto respinto le prove da lei offerte, contestando l'applicabilità del principio della "dichiarazione della prima ora", sviluppato dalla giurisprudenza in ambito assicurativo.
2.1. Secondo costante giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 136 I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1). Tra queste, il diritto di offrire prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione (DTF 135 I 279 consid. 2.3 e rimandi; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1). Il diritto all'assunzione delle prove offerte presuppone che il fatto da provare sia pertinente, che il mezzo di prova proposto sia necessario per constatare questo fatto e che la relativa domanda sia formulata nelle forme e nei termini prescritti. Tale garanzia non impedisce inoltre all'autorità di porre un termine all'istruttoria, allorquando le prove assunte le hanno permesso di formarsi una propria opinione e le ulteriori prove offerte non potrebbero condurla a modificare il suo convincimento. Nell'ambito di questa valutazione, all'autorità compete un ampio margine di apprezzamento (DTF 141 I 60 consid. 3.3, 136 I 229 consid. 5.3 e rinvii; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1).
2.2. In concreto, da respingere sono anzitutto le disquisizioni della ricorrente su un asserito rimprovero del Governo per la produzione in quella sede dei documenti attestanti le modifiche ai contratti di lavoro di __________ (doc. D) e __________ (doc. E). Al di là del fatto che dalla decisione impugnata non traspare alcun biasimo, si tratta invero di documenti che la ricorrente aveva già prodotto davanti all'UIL e che sono comunque
stati ulteriormente assunti agli atti. Quale valore probatorio debba essere attribuito agli stessi è invece questione di merito. L'Esecutivo cantonale ha invece effettivamente deciso di prescindere dalle audizioni testimoniali delle due dipendenti, sollecitate in quella sede. Tale decisione resiste alle critiche dell'insorgente, ritenuto che la garanzia del diritto di essere sentito sancita dall'art. 29 cpv. 2 Cost. non impedisce, come visto, all'autorità - che, in tale ambito, fruisce di un vasto margine di apprezzamento - di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste e di rinunciare ad assumerle se è convinta che non possano condurla a modificare il suo giudizio. Come si vedrà meglio in seguito, a fronte degli elementi di giudizio già contenuti negli atti e in virtù del principio della priorità della "dichiarazione della prima ora" che, pur essendo stato effettivamente sviluppato in ambito assicurativo, costituisce una regola generale in materia di prove (cfr. DTF 121 V 45 consid. 2a, 115 V 133 consid. 8c; STF 1C_536/2018 del 30 gennaio 2019 consid. 6), applicabile anche nel contesto della verifica delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori impiegati in Svizzera (cfr. STA 52.2019.22 del 14 aprile 2020 consid. 3.5) -, è a ragione che il Consiglio di Stato ha ritenuto che tali mezzi probatori non fossero idonei ad apportare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per l'esito della vertenza.
3. 3.1. Per ovviare ai rischi di dumping salariale e sociale che avrebbero potuto essere causati dal distacco di lavoratori in Svizzera da parte di prestatori di servizi europei a seguito dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità (ora: Unione) europea e i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), il legislatore svizzero ha adottato quali misure di accompagnamento la legge sui lavoratori distaccati e gli art. 360a segg. del codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220; DTF 143 II 102 consid. 2.1 e 2.2; STF 2C_928/2018 dell'11 settembre 2019 consid. 2.1).
3.2. Secondo l'art. 360a cpv. 1 CO, entrato in vigore il 1° luglio 2004, qualora in un ramo o in una professione vengano ripetutamente e abusivamente offerti salari inferiori a quelli usuali per il luogo, la professione o il ramo e non sussista un contratto collettivo di lavoro con disposizioni sui salari minimi al quale possa essere conferita obbligatorietà generale, su richiesta della Commissione tripartita di cui all'articolo 360b CO, l'autorità competente può stabilire un contratto normale di lavoro di durata limitata che preveda salari minimi differenziati secondo le regioni e all'occorrenza il luogo allo scopo di combattere o impedire abusi.
3.3. La legge sui lavoratori distaccati, parimenti entrata in vigore il 1° luglio 2004, disciplina, giusta il suo art. 1 cpv. 1, le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori che un datore di lavoro con domicilio o sede all'estero distacca in Svizzera, affinché essi per un periodo limitato: forniscano una prestazione lavorativa per conto e sotto la sua direzione nell'ambito di un rapporto contrattuale concluso con il destinatario della prestazione (lett. a) oppure lavorino in una succursale o in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore di lavoro (lett. b).
Il 1° gennaio 2013 è entrato in vigore l'art. 1 cpv. 2 prima frase LDist, secondo cui la legge sui lavoratori distaccati disciplina parimenti il controllo dei datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera e le sanzioni applicabili a tali datori di lavoro, qualora questi violino le disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai sensi dell'articolo 360a CO. Con la modifica legislativa è inoltre stata introdotta la possibilità di sanzionare il mancato rispetto dei salari minimi previsti dal contratto normale di lavoro (cfr. art. 9 cpv. 2 lett. c LDist in vigore fino al 31 marzo 2017 e 9 cpv. 2 lett. f LDist in vigore dal 1° aprile 2017). Il legislatore ha quindi voluto estendere il controllo e le sanzioni delle disposizioni sui salari minimi previsti dai contratti normali di lavoro dell'art. 360a CO a tutti i datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, non solo a quelli con sede all'estero che distaccano lavoratori in Svizzera (cfr. STF 2C_928/2018 citata consid. 2.3, 4C_3/2013 del 20 novembre 2013 consid. 8.2, in: RtiD II-2014 pag. 317 segg.).
3.4. Allo scopo di disciplinare la professione degli impiegati di commercio nelle agenzie di collocamento e prestito di personale, il 14 marzo 2017 il Canton Ticino ha adottato un contratto normale di lavoro (CNL), entrato in vigore il 1° giugno 2017 per la durata di tre anni (cfr. BU 11/2017 del 17 marzo 2017 e art. 5 CNL). Tale contratto è applicabile a tutti gli impiegati di commercio attivi nelle agenzie di collocamento e prestito di personale (art. 1 CNL). L'art. 2 CNL - modificato a far tempo dal 1° gennaio 2018 per adeguarlo ai nuovi livelli salariali decisi dalle parti per il contratto collettivo di lavoro per gli impiegati di commercio nell'economia ticinese per il 2018 (cfr. FU 102/2017 del 22 dicembre 2017) - dispone in particolare che il salario orario minimo di base - vincolante (cfr. art. 360d cpv. 2 CO e FU 4/2017 del 13 gennaio 2017) - è di fr. 19.85 per un impiegato generico, fr. 21.45 per un impiegato operativo e fr. 24.40 per un impiegato responsabile, precisando che il pagamento del salario a provvigione è possibile solo se attuato a partire dal salario minimo (cpv. 2) e che al salario orario di base vanno aggiunte le indennità per le vacanze (8.33% per 4 settimane e 10.64% per 5 settimane) e per i giorni festivi (3.6% per 9 giorni; cpv. 3).
4. 4.1. Come accennato in narrativa, nell'ambito del controllo effettuato dall'UIL, sulla base della documentazione raccolta dalla ricorrente, l'autorità cantonale ha riscontrato che la stessa non aveva rispettato il salario minimo prescritto dal CNL nei confronti di due collaboratrici. In particolare, nel mese di giugno 2018, __________ e __________, impiegate al 90% nella misura di 39 ore settimanali, sarebbero state retribuite con uno stipendio (tredicesima pro rata temporis compresa) di fr. 6'045.- lordi allorquando il minimo previsto dal CNL sarebbe stato di fr. 6'704.14. Da cui un ammanco complessivo - per entrambe le dipendenti - di fr. 659.14 (pari a - 9.83%). Sulla base di tali riscontri, l'UIL - dopo aver raccolto le osservazioni della ricorrente del 10 gennaio 2019 - le ha quindi inflitto una sanzione amministrativa di fr. 1'055.-. L'Esecutivo cantonale ha dal canto suo avallato le tesi dell'UIL, ritenendo giustificata la sanzione inflitta. Negata l'audizione testimoniale delle due dipendenti con riferimento al principio della priorità della "dichiarazione della prima ora", ha in particolare respinto la tesi - avanzata soltanto in sede ricorsuale secondo cui le stesse avrebbero lavorato solo 35 ore settimanali (e non 39, come invece ritenuto dall'UIL), la quale non troverebbe riscontro nella documentazione e nelle indicazioni fornite all'autorità dipartimentale, che non sarebbero state smentite da alcuna risultanza prodotta in sede di ricorso.
4.2. L'insorgente, riproponendo la censura sollevata senza successo davanti all'istanza inferiore, contesta il calcolo effettuato dalle precedenti autorità, sostenendo che le sue due collaboratrici fossero occupate al 90% per 35 ore alla settimana. Nega dunque la sussistenza dell'infrazione, pretendendo anzi di avere corrisposto a entrambe un salario addirittura superiore al minimo sancito dal CNL. La tesi è priva di fondamento. Nella distinta dei dipendenti trasmessa all'UIL il 4 ottobre 2018 la ricorrente aveva infatti indicato che __________ e __________ erano occupate - quali impiegate generiche - al 90% per 39/40 ore settimanali, producendo anche i relativi contratti di lavoro modificati il 30 aprile 2018 (cfr. doc. 2 allegato alla risposta al Governo). Alla successiva richiesta dell'autorità dipartimentale di indicare con precisione il carico di lavoro settimanale delle due dipendenti, l'insorgente ha poi confermato che esse lavoravano 39 massimo 40 ore settimanali, dalle 08.00-12.00 e dalle 14.00-18.00 venerdì quasi sempre finiscono alle ore 17.00 (cfr. corrispondenza e-mail del 9 ottobre 2018 tra la presidente della RI 1, __________, e l'ispettore dell'UIL, doc. 3 e 4 allegati alla risposta al Governo). Dagli atti risulta quindi inequivocabilmente che le ore di lavoro settimanali prestate dalle collaboratrici in questione nel mese di giugno 2018 erano (almeno) 39, e non 35. Contrariamente a quanto preteso nell'impugnativa, non sono atti a sovvertire tale conclusione i citati contratti di lavoro modificati il 30 aprile 2018 (validi dal 1° maggio successivo), che la ricorrente ha nuovamente prodotto davanti al Governo. Anzitutto, va notato che, sebbene tali documenti confermino la percentuale di lavoro pattuita del 90%, da nessuno di essi si evince invero che le dipendenti dovevano avere un carico settimanale di 35 ore, ma semmai di 36. Secondo il suo contratto (doc. D), _______ doveva infatti lavorare da lunedì a venerdì, dalle 8.00 alle 12.00 e dalle 14.00 alle 18.00, ritenuto che le erano riconosciuti due lunedì liberi nell'arco di un mese, per un carico settimanale minimo di 32 ore, massimo di 40 ore e, quindi, medio di 36 ore. Secondo il contratto di __________ (doc. E), la stessa doveva invece svolgere il suo lavoro il lunedì, dalle 8.00 alle 12.00, e dal martedì al venerdì, dalle 8.00 alle 12.00 e dalle 14.00 alle 18.00, per un carico settimanale di 36 ore (non 35). In ogni caso, neppure questi contratti permettono di smentire le ore che le dipendenti prestavano effettivamente, e hanno in particolare effettuato nel mese di giugno 2018, così come inequivocabilmente dichiarate e confermate a due riprese all'UIL dalla stessa insorgente (citate distinta e corrispondenza, doc. 2-4). Affermazioni, queste, che risultano senz'altro maggiormente attendibili rispetto alle spiegazioni che la ricorrente ha fornito solo successivamente. In tali circostanze, è dunque a ragione che, come visto (cfr. supra, consid. 2.2), il Governo ha rinunciato a interrogare le due dipendenti, le cui dichiarazioni non gli avrebbero in ogni caso permesso di giungere a una diversa conclusione. Lo stipendio versato alle due collaboratrici per il mese di giugno 2018 (fr. 3'022.50; cfr. pure ricorso, punto n. 15, pag. 8), compresa la quota parte di tredicesima, risulta quindi effettivamente inferiore al salario mensile minimo lordo prescritto dal CNL di categoria, che - come indicato dall'UIL - ammonta a fr. 3'352.07 (fr. 19.85 all'ora x 39 ore settimanali di lavoro x 4.33 settimane al mese), con un ammanco complessivo pari a fr. 659.14 (fr. 329.57 x 2, ovvero - 9.83%). Ne discende che, per quanto riguarda la materialità dell'infrazione, la decisione impugnata non presta il fianco ad alcuna critica.
5. Appurata la realizzazione dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla ricorrente.
5.1. Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist, l'autorità cantonale competente può, per infrazioni alle disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai sensi dell'art. 360a CO commesse da datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, pronunciare una sanzione amministrativa che preveda il pagamento di un importo sino a fr. 30'000.-. Secondo l'art. 9 cpv. 3 LDist, l'autorità che pronuncia una sanzione notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo paritetico competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla SECO, la quale tiene un elenco - pubblico - delle imprese a cui è stata inflitta una sanzione mediante decisione passata in giudicato.
5.2. La commisurazione dell'entità della sanzione dipende dalle circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie. Deve in particolare tenere debitamente conto della gravità della violazione e della colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che del principio della proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016, in: BVR 2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio 2017 consid. 5.2).
5.3. In concreto, il Governo, considerando come la formula applicata dall'autorità dipartimentale per commisurarne l'ammontare tenesse conto, seppur in maniera schematica, delle principali circostanze che possono ricorrere nei casi di infrazione alle disposizioni sui salari minimi, ha confermato la multa di fr. 1'055.- inflitta dall'UIL, ritenendola adeguata alla gravità oggettiva dell'infrazione commessa e alla colpa della ricorrente. La conclusione merita tutela. La multa inflitta, infatti, appare tutto sommato correttamente commisurata alle circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie, così come anche indicato dall'UIL in corso di procedura. Da un lato, la violazione della legge da parte dell'insorgente non va certo sottovalutata, dal momento che riguarda 1/3 degli impiegati di commercio dell'azienda (due su sei) e ha comportato un risparmio pari a fr. 659.14. Nel periodo considerato, le stesse sono infatti state retribuite con uno stipendio medio mensile che presentava una differenza del 9.83% non certo trascurabile - rispetto al minimo previsto dal CNL. Non giova poi all'insorgente l'aver continuato a negare, ancora in questa sede, gli addebiti mossi nei suoi confronti, dimostrando così di non avere preso coscienza del suo errore. Neppure risulta e nemmeno la ricorrente lo pretende - che la differenza di salario sia stata successivamente versata alle dipendenti. D'altro canto, va tenuto conto del fatto che l'infrazione, così come accertata dall'autorità di prime cure, è stata commessa sull'arco di un solo mese. Neppure può essere trascurato che l'interessata risulta, quantomeno dagli atti, incensurata. Ne discende che la multa di fr. 1'055.- (che corrisponde peraltro a quanto risulta applicando le raccomandazioni emanate dalla SECO nell'aprile 2017, cfr. punti 1.2 e 1.4) inflitta alla ricorrente va pertanto confermata. Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, tale sanzione risulta rispettosa del principio della proporzionalità e tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata all'insorgente, nonché del grado di colpa ad essa ascrivibile.
6. 6.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta interamente a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
1. CO 1 2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera