Incarto n. 52.2019.353
Lugano 25 ottobre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 22 luglio 2019 della
RI 1 patrocinata da:
contro
la decisione del 10 luglio 2019 con cui l'Ente Ospedaliero Cantonale ha ammesso la CO 1 alla seconda fase del concorso a procedura selettiva indetto per aggiudicare il trasporto di merci tra la Centrale dei Servizi Industriali (CSI) dell'EOC e i propri clienti;
ritenuto, in fatto
A. Dopo vicissitudini note alle parti che non occorre rievocare (vedi STA 52.2018.507 del 17 aprile 2019), il 14 maggio 2019 la Direzione dell'Ente Ospedaliero Cantonale (EOC) ha riaperto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) ed impostato secondo la procedura selettiva, per aggiudicare il servizio di trasporto di merci (biancheria e dispositivi medici) tra la Centrale dei Servizi Industriali (CSI) dell'EOC e i propri clienti (FU n. __________ pag. __________). Le condizioni amministrative e capitolato tecnico indicavano i criteri di idoneità di carattere generale (pos. 2.2) e particolare (pos. 2.3) che i concorrenti dovevano soddisfare per poter partecipare alla seconda fase della procedura, che si concluderà con l'aggiudicazione. Per quanto qui interessa, la pos. 2.3.3 prevedeva in particolare che:
Sono abilitate a concorrere le ditte che offrono prestazioni conformi alle regolamentazioni svizzere dei trasporti e che ottemperano, cumulativamente, ai seguenti criteri d'idoneità di carattere particolare:
1. sono convenzionate con l'Associazione svizzera dei trasportatori stradali (ASTAG);
2. sono iscritte a Registro di Commercio come autotrasportatori da almeno 5 anni dalla scadenza del termine per l'inoltro della candidatura, non si accettano aziende che come scopo societario non abbiano il trasporto di cose;
3. dispongono di una sede e/o filiale e/o succursale in Ticino;
4. mettono a disposizione, per le prestazioni in oggetto e riservate al servizio ordinario, esclusivamente veicoli omologati "Euro 6" e con sistemi di bloccaggio del carico che, dopo aggiudicazione, dovranno portare il logo EOC;
5. dimostrano, tramite l'invio di una copia della licenza di circolazione, la disponibilità effettiva degli automezzi necessari, immatricolati in Svizzera, al momento dell'inoltro dell'offerta;
6. per le ditte estere, inoltre, l'attestazione da parte di un notaio estero sulla validità e la corrispondenza di tutti i documenti richiesti (attestati e dichiarazioni di legge). Codesta attestazione deve essere presentata contemporaneamente alla candidatura.
Il capitolato così descrive l'oggetto della commessa (pos. 3), per cui l'EOC ha sollecitato l'invio delle domande di partecipazione:
3.1. Contesto generale e bisogni L'EOC raggruppa in un'unica organizzazione gli ospedali pubblici del cantone Ticino. La Centrale dei Servizi Industriali dell'EOC (CSI) con sede a __________, che comprendono la Lavanderia Centralizzata (in seguito chiamata LAV) e la Sterilizzazione Centrale (in seguito chiamata STE), hanno quale scopo la fornitura ed il trattamento della biancheria, rispettivamente dei dispositivi medici necessari per l'esercizio degli ospedali EOC e per alcuni altri istituti non appartenenti all'EOC.
Il trasporto della biancheria e degli strumenti chirurgici (o più in generale beni da sterilizzare e/o sterilizzati) sarà affidato ad una ditta specializzata. Il trasporto sarà da intendersi sia per la merce ritenuta sporca che per quella pulita.
Definita la durata del mandato (1.1.2020 - 31.12.2026), relativamente alla merce precisa quanto segue:
3.3. Merce da trasportare
3.3.1. Biancheria La biancheria pulita è trasportata in linea di massima in carrelli dedicati con ruote e dalle dimensioni L 735 mm x P 900 x H 1940 e L 800 mm x P 1355 x H 1820 debitamente protetti, per piccole quantità in cassette di plastica impilabili con dimensioni 400 mm x 600 x 300H. Il peso massimo delle casse quando sono piene è di 15 Kg mentre quello dei carrelli è di 300 Kg. La biancheria sporca invece è imballata in sacchi di plastica dal peso massimo di 10 Kg disposti (10x) sui citati carrelli di trasporto.
3.3.2. Strumenti chirurgici (Dispositivi medici) Gli strumenti chirurgici (e/o beni) sterilizzati sono trasportati in appositi contenitori metallici ed a loro volta racchiusi in carrelli metallici dedicati. Le dimensioni dei carrelli sono 1230 mm x 710 x 1584 H ed il loro peso massimo a pieno carico è di 250 Kg. Lo stesso vale per lo sporco.
Sempre con riferimento all'oggetto della commessa, il capitolato (pos. 3.4) illustra in seguito la suddivisione dei clienti, con i quantitativi della merce da trasportare (media giornaliera) e la frequenza del servizio richiesto, inclusi determinati viaggi straordinari.
Nel bando e nella documentazione di gara (pos. 6) era segnalato chiaramente che contro gli stessi era data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione degli atti. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. a. Entro il termine utile (26 giugno 2019) sono state inoltrate due candidature: quella della RI 1 di __________ (RI 1) e quella della ditta CO 1 di __________ (CO 1).
b. Con scritto del 10 luglio 2019 il Servizio centrale acquisti dell'EOC ha informato la RI 1 di averla ammessa alla seconda fase del concorso in quanto soddisfaceva i criteri d'idoneità di carattere generale relativi al pagamento degli oneri sociali ed imposte, come pure gli altri criteri di carattere particolare richiesti dal committente ed inseriti nella "Domanda di partecipazione". La missiva, pervenutale il giorno seguente, non indicava se e quali altri concorrenti fossero stati ammessi a partecipare alla fase d'offerta.
c. Così richiesto, l'11 luglio 2019 il Servizio centrale acquisti dell'EOC ha comunicato telefonicamente alla RI 1 che anche la CO 1, unica altra concorrente ad aver inoltrato la propria candidatura, era stata ritenuta idonea.
d. Con lettera del 15 luglio 2019 la RI 1 ha chiesto al committente di poter visionare la documentazione prodotta dalla CO 1 onde verificare la sua idoneità ad accedere alla fase successiva del concorso. L'esame della documentazione è avvenuto il 18 luglio seguente.
C. Contro la decisione con cui l'EOC ha ammesso la CO 1 alla seconda fase del concorso, la RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo postulandone l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. La ricorrente ha addotto che la CO 1 non dispone degli automezzi necessari per l'esecuzione della commessa. I veicoli (autocarro IVECO 190S46 Stralis TI __________, autofurgone IVECO 35S16V Daily TI __________ e Automobile Ford Tourneo Courier TI __________) offerti non sono infatti sufficienti per spostare la mole di materiale indicata negli atti di gara. Inoltre, due dei tre mezzi teoricamente utilizzabili (l'autocarro e l'autofurgone) non sono più immatricolati. La CO 1 non adempie pertanto i criteri di idoneità di carattere particolare fissati dal bando di concorso. Poiché le condizioni di partecipazione, rimaste incontestate, servono ad accertare che i candidati effettivamente dispongano dei mezzi e delle capacità per l'esecuzione dei trasporti (già) al momento dell'inoltro dell'offerta e poi della delibera, il fatto che la CO 1 abbia avuto a disposizione le licenze di circolazione solo per il tempo necessario ad accedere alla fase successiva del concorso non può essere tutelato. A rendere ancor più illecita la sua ammissione alla seconda fase, ha soggiunto la ricorrente, v'è pure la circostanza per cui nella fase di aggiudicazione i criteri di idoneità non saranno più oggetto di controllo avendo il committente, durante la prima fase di selezione, già fatto uso della sua facoltà di esigere le certificazioni dovute (cfr. pos. 2.3 delle condizioni amministrative e capitolato tecnico per la seconda fase).
D. a. All'accoglimento del ricorso si è opposto il committente, annotando che determinante per ammettere la CO 1 alla seconda fase del concorso è stata la circostanza, risultante dagli atti trasmessi, che essa disponeva effettivamente degli automezzi Euro 6, immatricolati in Svizzera, al momento dell'inoltro della sua candidatura. L'ente banditore ha inoltre ritenuto premature le doglianze della ricorrente sull'asserita incapacità della CO 1 di eseguire il servizio con il parco macchine da essa proposto, che attengono alla fase di aggiudicazione e non a quella di selezione.
b. Anche la CO 1 ha postulato la reiezione del gravame, con motivazioni sostanzialmente analoghe a quelle addotte dall'ente banditore. In aggiunta ha affermato che il fatto che a data odierna tali veicoli non siano più immatricolati non inficia minimamente la prova del rispetto, al 26 giugno 2019 (termine per l'inoltro delle candidature), del criterio di idoneità particolare richiesto dall'ente banditore, evidenziando di essere in grado di reimmatricolarli in ogni momento.
c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
E. a. In sede di replica la ricorrente si è riconfermata nelle sue conclusioni e domande di giudizio, sviluppandole ulteriormente. Ha in particolare obiettato la tesi della CO 1 secondo cui le condizioni di partecipazione chiedevano che i veicoli fossero immatricolati il giorno dell'inoltro della candidatura e non in permanenza, rilevando che se il committente pone dei criteri di idoneità di carattere particolare, è perché ritiene che si tratti di condizioni decisive, che devono essere adempiute al momento della delibera. Ha poi sostenuto che se da un lato è vero che la proposta di servizio inoltrata dai candidati sarà esaminata soltanto nella seconda fase, è dall'altro lato altrettanto evidente che questa deve essere formulata utilizzando i veicoli indicati nella prima, e non altri.
b. Con la duplica, la stazione appaltante e la CO 1 si sono a loro volta riconfermate nelle proprie posizioni, ribadendo le proprie tesi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). La ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione del committente di ammettere la CO 1 alla seconda fase del concorso (art. 15 cpv. 1bis lett. c CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali, senza istruttoria. Per le ragioni che saranno meglio esposte in appresso, non occorre in particolare richiamare dalla Sezione della circolazione di Camorino la documentazione relativa alla registrazione dei due veicoli targati TI __________ e TI __________.
2. 2.1. In virtù dell'art. 13 lett. d CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione garantiscono una procedura di verifica dell'idoneità degli offerenti secondo criteri oggettivi e verificabili. In Ticino, siffatte disposizioni si trovano nel regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110). L'art. 10 cpv. 2 lett. j RLCPubb/ CIAP prevede che i documenti di gara devono contenere le prove e i criteri di idoneità. Queste norme impongono al committente di predeterminare tanto i requisiti che i concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che devono produrre per dimostrarne l'adempimento.
2.2. I criteri di idoneità svolgono un ruolo particolarmente visibile nell'ambito dei concorsi indetti secondo la procedura selettiva
(art. 12 cpv. 1 lett. b CIAP). In quest'ambito essi servono al committente per determinare il novero dei concorrenti ammessi a partecipare alla successiva fase di presentazione delle offerte, estromettendo i partecipanti che non soddisfano agli standard minimi prestabiliti dal bando. Il campo d'applicazione dei criteri di idoneità non è tuttavia limitato ai concorsi indetti secondo il metodo selettivo, ma si estende anche alle procedure di concorso monofase. In questo tipo di procedura l'idoneità dei concorrenti viene valutata preliminarmente sulla base di parametri oggettivi predeterminati dal bando di concorso, in modo da escludere quelli che non forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in punto ad una corretta esecuzione dei lavori messi a concorso. Estromessi i concorrenti che non soddisfano questi criteri, il committente procede poi alla scelta dell'offerta migliore sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati dal bando (cfr. STA 52.2017.302 del 3 ottobre 2017 consid. 3.1, 52.2015.369 del 23 ottobre 2015 consid. 2.1 e rimandi).
2.3. I criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze (referenze, titoli di studio, ecc.). Per principio, i criteri d'idoneità devono essere soddisfatti al momento della scadenza del termine per l'inoltro delle offerte. Non riguardando l'offerta in quanto tale, ma il concorrente, ove la legge o le prescrizioni di gara non dispongano diversamente, la dimostrazione del loro adempimento può nondimeno essere portata anche successivamente. Motivo d'esclusione irreversibile, è di per sé soltanto il mancato adempimento dei criteri d'idoneità al momento della scadenza del termine per l'inoltro delle offerte. La mancata dimostrazione del loro adempimento, invece, giustifica l'esclusione, ma questa conseguenza è irreversibile soltanto se espressamente comminata dalla legge o dalle prescrizioni di gara.
3. 3.1. Nell'evenienza concreta, oltre agli usuali criteri d'idoneità di carattere generale (pagamento degli oneri sociali e delle imposte, ecc.; vedi pos. 2.2 delle condizioni amministrative e capitolato tecnico), il committente ha inserito nelle prescrizioni di gara diversi criteri di natura particolare, esigendo tra l'altro che ogni concorrente mettesse a disposizione, per le prestazioni in oggetto, esclusivamente veicoli Euro 6 e con sistemi di bloccaggio del carico. L'adempimento di questa condizione doveva avvenire tramite l'invio di una copia della licenza di circolazione attestante la disponibilità effettiva degli automezzi necessari, immatricolati in Svizzera, al momento dell'inoltro delle candidature (cfr. pos. 2.3.3, cifre 4 e 5). Il requisito posto dalla stazione appaltante concretizza in sostanza il contenuto dell'art. 37 cpv. 1 RLCPubb/ CIAP, ai sensi del quale il concorrente deve di principio eseguire la commessa completa in proprio. Questo concetto, secondo la giurisprudenza di questo Tribunale (STA 52.2015.314 del 26 ottobre 2015), implica di regola un compimento della commessa con il proprio personale, i propri mezzi tecnici e le proprie competenze (cd. know-how). In decine di sentenze il Tribunale cantonale amministrativo ha peraltro ricordato che se la lex specialis della gara non prevede diversamente le prescrizioni concorsuali devono essere soddisfatte al momento della scadenza del termine per l'insinuazione delle offerte, non essendo bastevole che siano adempiute il giorno dell'aggiudicazione o addirittura soltanto all'atto dell'esecuzione del contratto. In effetti, approdando a conclusione opposta si disattenderebbe palesemente il principio della parità di trattamento ed il divieto di modificare le offerte dopo la loro apertura (cfr. pro multis, STA 52.2015.465 del 26 febbraio 2016 consid. 3, confermata da STF 2D_17/2016 del 28 luglio 2016).
3.2. Alla sua domanda di partecipazione, la CO 1 ha allegato le licenze di circolazione dei seguenti automezzi Euro 6: - un autofurgone IVECO 35S16V Daily, targato TI ________, immatricolato il 25 giugno 2019;
- un autocarro IVECO 190S46 Stralis, targato TI __________, immatricolato il 26 giugno 2019;
- un'automobile FORD Tourneo Courier, targata TI ________, immatricolata il 16 marzo 2018.
Sta di fatto che il giorno in cui la CO 1 ha presentato la sua candidatura (26 giugno 2019), disponeva effettivamente dei veicoli Euro 6 necessari, immatricolati in Svizzera. Stando così le cose, la decisione del committente di ammetterla alla seconda fase del concorso non presta il fianco a nessuna critica. È ben vero che, secondo quanto prescritto dalla pos. 2.3 delle condizioni amministrative e capitolato tecnico per la seconda fase, di principio il committente non avrebbe più verificato l'adempimento dei criteri di idoneità, avendo già fatto uso della sua facoltà di esigere le certificazioni dovute durante la prima fase di selezione. Si dà tuttavia per scontato che i mezzi impiegati per il servizio siano quelli di cui sono (già) state trasmesse le licenze di circolazione. Lo stesso committente afferma infatti che la valutazione del criterio di aggiudicazione della proposta di servizio (vedi pos. 5.2 del capitolato per la seconda fase) avverrà sulla base del parco macchine proposto (cfr. risposta EOC, ad 4.1 a pag. 4). Vista la segnalazione della ricorrente, spetterà quindi all'ente banditore verificare, nell'ambito della successiva fase del concorso, che i veicoli elencati dalla CO 1 nell'apposita tabella del formulario d'offerta annesso al capitolato, coincidano con quelli di cui disponeva al momento dell'inoltro della candidatura. Caso contrario, la sua offerta dovrà essere esclusa. Nell'indicazione di altri automezzi, diversi da quelli di cui ha garantito l'effettiva disponibilità al 26 giugno 2019 sono infatti ravvisabili gli estremi di una modifica dell'offerta, atto - quest'ultimo - notoriamente inammissibile.
4. 4.1. La ricorrente contesta la capacità della CO 1 di eseguire il servizio richiesto con i due mezzi (furgone e camion IVECO) indicati. Sostiene che anche volendo ammettere che gli stessi possano essere riempiti completamente, per un totale di merce trasportata di 50 tonnellate, sarebbero necessari 6 viaggi con ciascuno dei due veicoli. Rileva inoltre che tenuto conto delle condizioni poste, delle distanze da percorrere e delle limitazioni delle ore di guida per gli autisti, occorrerebbero almeno due camion e un furgone.
4.2. Anzitutto va precisato che il bando di concorso per la prima fase non indica esplicitamente quanti siano i veicoli che il concorrente deve possedere per svolgere il servizio di trasporto in oggetto. Ciò detto, la procedura con cui gli offerenti intendono svolgerlo (piano settimanale indicante i mezzi impiegati, come pure il numero e la tipologia di mezzi; cfr. pos. 11 e 12.2 del capitolato per la seconda fase) sarà oggetto della valutazione del criterio riferito alla proposta di servizio. Le censure sollevate al riguardo dalla ricorrente sono pertanto premature. Dovranno, semmai, essere riproposte con un eventuale ricorso contro l'aggiudicazione.
5. 5.1. Alla luce di tutto quanto precede, il ricorso deve pertanto essere respinto.
5.2. L'emanazione del presento giudizio rende superflua la domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
5.3. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'insorgente rifonderà inoltre al committente, assistito da un legale, un'indennità per ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane interamente a suo carico. Essa rifonderà inoltre al committente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera