Incarto n. 52.2019.161
Lugano 15 luglio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 1° aprile 2019 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 27 febbraio 2019 (n. 1058) del Consiglio di Stato che lo ha trasferito dalla funzione di assistente presso l'Ufficio degli automezzi e delle macchine dello Stato a quella di operaio specialista presso la Divisione delle costruzioni e lo ha iscritto nella classe 3 dell'organico con 19 aumenti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è stato nominato operaio qualificato presso l'Officina dello Stato a __________, ora Ufficio degli automezzi e delle macchine dello Stato (UAMS), dal 1° luglio 2002, dopo un'esperienza quale ausiliario nella medesima funzione. Nel 2006 è stato promosso operaio specialista di II e nel 2009 operaio specialista di I. Nel 2011 RI 1 è stato nominato capo meccanici, funzione a cui corrispondevano le classi di stipendio 23-25 del sistema salariale allora in vigore (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255), sempre con sede di servizio a __________.
B. a. Con scritto del 18 agosto 2014 il direttore della Divisione delle costruzioni e il capo dell'Ufficio degli automezzi e delle macchine dello Stato hanno richiamato RI 1 per il suo comportamento, a loro dire scorretto e inopportuno, sul luogo di lavoro. Atteggiamenti che sarebbero stati ripetuti malgrado diverse precedenti segnalazioni e che avrebbero generato un ambiente di lavoro insostenibile, negativo e controproducente. Al dipendente è quindi stato assegnato un termine di tre mesi per dimostrare correttezza, discrezione e professionalità, ed è stato avvertito che nel caso in cui l'osservazione non avesse dato riscontri positivi, sarebbero stati adottati provvedimenti disciplinari. In merito a questi rimproveri, RI 1 ha preso posizione segnalando un carico di lavoro troppo importante e la presenza di collaboratori non adatti allo svolgimento dei compiti dell'officina.
b. Con comunicazione elettronica del 22 ottobre 2014, il capoufficio ha informato RI 1 che il reparto veicoli pesanti a lui affidato non aveva raggiunto gli obiettivi di produttività attesi. Ritenuto che il dipendente non si era dimostrato idoneo a ricoprire il ruolo di capo meccanico, il capoufficio gli ha proposto di continuare a svolgere il servizio in altra funzione (inferiore), sotto la direzione di altri collaboratori. RI 1 si è dichiarato disposto al cambiamento e a contare dal 1° gennaio 2015 è quindi stato retrocesso nella posizione di assistente (21-23) presso la medesima unità amministrativa. Con il passaggio al nuovo modello salariale (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017; LStip; RL 173.300), dal 1° gennaio 2018 a RI 1 è stata assegnata la classe 4 dell'organico con 18 aumenti.
C. a. A decorrere dall'11 dicembre 2017 RI 1 è stato trasferito in prova al Centro di manutenzione Alpino (CMAlp) di __________, senza modifica delle condizioni salariali. Il trasferimento temporaneo, inizialmente stabilito in tre mesi e prolungato a due riprese sino al termine del 2018, doveva permettere di valutare l'idoneità del ricorrente ad operare nella nuova sede, non solo dal profilo tecnico ma anche da quello relazionale. Il medesimo è stato avvertito che se tale esperienza non avesse dato esito positivo, si sarebbe dato avvio alla disdetta del rapporto di impiego. In caso contrario, invece, sarebbero state discusse le condizioni di consolidamento nell'organico del CMAlp.
b. Raccolto il preavviso favorevole del capo del CMAlp, la Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia ha prospettato per scritto a RI 1 il suo trasferimento definitivo in quella sede quale operaio specialista, in classe 3 dell'organico. Il dipendente ha preso posizione verbalmente in occasione di un incontro tenutosi alla presenza del suo avvocato e dei dirigenti degli uffici interessati.
D. Con decisione del 27 febbraio 2019 il Consiglio di Stato ha trasferito a contare dal 1° marzo 2019 RI 1 quale operaio specialista presso la Divisione delle costruzioni, con sede di servizio al CMAlp di __________, e lo ha iscritto nella classe 3 dell'organico con 19 aumenti.
E. Contro la predetta decisione RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e la conseguente reintegra nella sua precedente funzione di assistente presso l'UAMS, rispettivamente, in via subordinata, presso il CMAlp. Ha inoltre domandato il versamento della differenza di stipendio tra quanto percepito fino all'emanazione della sentenza e lo stipendio corrispondente alla posizione precedente. Dopo aver ripercorso le tappe della sua carriera, il ricorrente ha dato atto di un cattivo ambiente lavorativo all'interno dell'unità di __________, imputandolo a errori gestionali e a un atteggiamento ostile da parte di alcuni suoi superiori. Il trasferimento sarebbe illegittimo siccome non giustificato da reali esigenze di servizio, ma volto unicamente a liberarsi di un dipendente scomodo, a scopo sanzionatorio. Inoltre, contrariamente a quanto dettato dalla legge, le esigenze dell'insorgente, specialmente quelle legate alla trasferta dal domicilio, non sarebbero state prese in considerazione.
F. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha difeso la misura del trasferimento come ultima possibilità concessa al ricorrente, permanente fonte di conflitti, di continuare a lavorare presso la Divisione delle costruzioni, evitandogli il licenziamento. Il provvedimento, ha soggiunto l'autorità di nomina, non ha scopo sanzionatorio, ma si è reso necessario per garantire la funzionalità del servizio.
G. Con la replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con motivi di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti. Non occorre in particolare procedere all'audizione dei testi (______) che il ricorrente ha sollecitato affinché riferiscano circa il clima all'interno dell'unità. Come meglio si vedrà, le allegazioni delle parti e gli atti da esse trasmessi - tra cui le dichiarazioni scritte di ____________________ e ____________________ - forniscono sufficienti elementi al riguardo e permettono al Tribunale di determinarsi con cognizione di causa.
2. 2.1. Secondo l'art. 18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra, nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione adeguata nella medesima sede di servizio o in altra sede. La decisione di trasferimento dev'essere motivata e comunicata tempestivamente all'interessato (cpv. 4). Le esigenze del dipendente trasferito, nella misura del possibile, devono essere tenute in considerazione (cpv. 5). Quale esigenza di servizio atta a giustificare il trasferimento ad altra sede può essere invocata anche quella di ristabilire l'ordine all'interno di un ufficio in situazioni conflittuali (cfr. art. 55 cpv. 1 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017; RDSt; RL 173.110). Un'incompatibilità ambientale, dovuta a dissapori gravi con i colleghi o ad attriti con i superiori, nociva all'andamento del servizio è d'altra parte ritenuta motivo di licenziamento (cfr. STA 52.2010.238 dell'8 febbraio 2013 consid. 4.2, confermata da STF 8C_235/2013 del 18 giugno 2013).
2.2. Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Contrariamente a quanto sancito in caso di provvedimenti disciplinari e scioglimento del rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato (art. 90 LPAmm), in materia di trasferimento dei dipendenti pubblici la legge non estende il potere di cognizione del Tribunale all'adeguatezza. Censurabili sono quindi soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).
3. 3.1. Occorre innanzitutto premettere che il trasferimento disposto dall'autorità di nomina non ha carattere disciplinare né altrimenti punitivo. Lo stesso non consiste che in una misura organizzativa destinata, nella fattispecie, a migliorare il funzionamento dell'UAMS. L'esame della legittimità della misura non deve pertanto tradursi in un processo sulle responsabilità e le eventuali mancanze del ricorrente.
3.2. È innegabile che nel corso degli anni si sono verificati diversi episodi che hanno incrinato il rapporto di fiducia tra l'insorgente e i suoi superiori, in particolare con il capo dell'UAMS. Diversi sono stati gli screzi e le incomprensioni documentate in alcuni scambi di corrispondenza (doc. 19, 31, 36, K, L, Q) nonché nel richiamo scritto del 18 agosto 2014 (doc. M). Emerge in particolare che da quando è stata assegnata all'insorgente una funzione di maggior responsabilità (capo meccanici) si sono presentati problemi. Da un lato è stato rimproverato al dipendente di non essere all'altezza del ruolo, dall'altro il medesimo ha segnalato un carico di lavoro troppo importante e ha accettato un suo ritorno alla funzione precedente. Questo passo indietro non si è tuttavia dimostrato risolutivo, di modo che già dopo pochi mesi dalla ripresa della posizione di assistente, i funzionari dirigenti hanno espresso la propria insoddisfazione (cfr. doc. K e L). Anche il ricorrente dà atto che all'interno dell'UAMS vigeva già da diversi anni un cattivo ambiente lavorativo, sottolineando come il rapporto con i suoi superiori si sia vieppiù deteriorato. Le problematiche legate alla gestione del rapporto di impiego dell'insorgente da parte dei suoi funzionari dirigenti sono senz'altro di pregiudizio al buon funzionamento del servizio. Il suo allontanamento non può quindi che rivelarsi una misura necessaria, utile ed efficace a ristabilire l'ordine all'interno dell'unità e garantirne l'efficienza. Come sopra accennato, non occorre dirimere la questione di sapere se ogni rimprovero mosso al ricorrente sia fondato né esaminare le giustificazioni da lui addotte. Ciò che conta è il fatto che i rapporti tra l'insorgente e i suoi superiori nuocciono all'ottimale andamento del servizio. Non vi è del resto seria ragione di credere che la misura sia un atto persecutorio disposto a danno del ricorrente. Né le attestazioni di stima di due suoi colleghi permettono di approdare a diversa conclusione. Che il medesimo fosse ben voluto e apprezzato da alcuni collaboratori nulla muta riguardo al dissidio in essere con il funzionario dirigente. In simili circostanze, non si può rimproverare all'autorità di nomina di aver trasferito il ricorrente piuttosto che il capoufficio, figura di responsabilità sicuramente più difficile da sostituire.
3.3. Il provvedimento, che permette al ricorrente di svolgere una funzione adatta alle sue capacità rimanendo alle dipendenze dello Stato, ma in un ambiente diverso dove si è ben inserito, rispetta anche il principio di proporzionalità. Lo svantaggio economico subito è infatti tutto sommato sopportabile, così come la maggior distanza dal domicilio. La decisione, adottata dall'autorità di nomina facendo uso corretto dell'ampio potere di apprezzamento riservatole in questo ambito, non lede il diritto.
4. Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera