Incarto n. 52.2019.127
Lugano 31 gennaio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso dell'11 marzo 2019 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 6 febbraio 2019 (n. 663) del Consiglio di Stato che, in accoglimento dell'impugnativa di CO 1, annulla la risoluzione dell'8 aprile 2018 con cui l'Assemblea patriziale della Corporazione patriziale RI 1 gli ha negato la concessione dello stato di patrizio, ordinando alla Corporazione d'iscriverlo nel registro dei patrizi;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 1° marzo 2016 CO 1, cittadino ticinese domiciliato a ______, ha domandato all'Assemblea della Corporazione patriziale RI 1 la concessione dello stato di patrizio. Ingegnere agronomo di formazione, egli gestisce l'azienda agricola __________ nella frazione di __________.
b. Adito dalla Corporazione, con sentenza del 24 marzo 2017 (incarto n. 52.2016.228, pubblicata in: RtiD II-2017 n. 5) questo Tribunale ha confermato la decisione del 15 marzo 2016 con cui il Consiglio di Stato aveva annullato la risoluzione del 29 novembre 2015 dell'Assemblea patriziale di negare la concessione dello stato di patrizio a CO 1. La Corte, accertato che egli adempiva i requisiti per postulare lo stato di patrizio, ha ritenuto che i motivi addotti dal Patriziato - in particolare la difesa dei diritti di cui godono gli attuali patrizi - si ponevano in contrasto con lo scopo dell'istituto voluto dal Legislatore; la decisione assembleare procedeva dunque da un abuso del potere di apprezzamento. Siccome CO 1 non era insorto a sua volta avverso la decisione del Governo, che si era limitato a annullare la delibera assembleare, il Tribunale non ha potuto esaminare nel merito la domanda formulata con la risposta di conferirgli direttamente lo stato di patrizio.
B. a. Il 2 novembre 2017 CO 1 ha nuovamente postulato la concessione dello stato di patrizio.
b. Con messaggio dell'8 aprile 2018 l'Ufficio patriziale ha trasmesso la domanda all'Assemblea, sottolineando come il postulante disponesse dei requisiti per poter ottenere lo stato di patrizio.
c. Raccolto il preavviso, favorevole, della Commissione della gestione in occasione della seduta dell'8 aprile 2018 l'Assemblea patriziale ha nuovamente respinto, con votazione segreta, la domanda (15 voti favorevoli, 30 contrari e 4 astenuti). La risoluzione è stata comunicata a CO 1 dalla Corporazione con lettera del 17 aprile 2018.
C. Il 6 febbraio 2019 il Consiglio di Stato, accogliendo il ricorso che CO 1 aveva nel frattempo presentato, ha annullato la delibera assembleare dell'8 aprile 2019; l'Esecutivo cantonale ha inoltre ordinato all'Ufficio della corporazione di iscriverlo nel registro dei patrizi. Respinta l'eccezione di nullità della decisione impugnata per motivi che qui non conta riportare, il Governo ha disatteso la censura di carente motivazione, visto che essa emergeva con sufficienza dal verbale dell'Assemblea. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha ritenuto che i motivi addotti - segnatamente le conseguenze dell'accettazione di CO 1 sulla gestione dell'alpe di __________, rispettivamente che la candidatura dovesse essere considerata anche alla luce dello spirito di solidarietà e di convivenza - fossero nuovamente arbitrari e discriminatori, siccome estranei alla materia e volti alla difesa dei diritti e dei privilegi degli attuali patrizi.
D. L'11 marzo 2019 la Corporazione patriziale RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo l'annullamento della decisione appena descritta e di confermare quella con cui l'Assemblea ha respinto la domanda di CO 1. L'insorgente, che sottolinea il carattere potestativo della norma relativa alla concessione dello stato di patrizio, nega che l'Assemblea abbia motivato la propria decisione con la tutela dei diritti e dei privilegi degli attuali patrizi. Non avendo esaminato i (reali) motivi portati dalla Corporazione, il Governo ne avrebbe leso il diritto di essere sentita. Premesso che quest'ultimo ha applicato per analogia i principi che reggono le procedure per la naturalizzazione, la ricorrente spiega che il diniego sarebbe fondato sulla mancata integrazione di CO 1 nel Patriziato. Infatti, egli - respinto a due riprese dall'Assemblea - non avrebbe mai perseguito gli scopi della Corporazione e, inoltre, ne avrebbe a più riprese violato il regolamento.
E. Con le risposte, il Consiglio di Stato si limita a chiedere la conferma della decisione impugnata, conclusione cui giunge anche CO 1 con argomenti che, ove necessario, saranno discussi in seguito.
F. In sede di replica l'insorgente ribadisce i rimproveri mossi a CO 1 circa la violazione del regolamento della Corporazione, producendo documenti a sostegno di tale tesi. Con la duplica CO 1, chiesto lo stralcio della nuova documentazione dagli atti, ritenuta la produzione irrita, contesta partitamente quanto attribuitogli. Egli produce a sua volta diversi documenti.
G. Nell'ambito del terzo scambio degli allegati la Corporazione ricorrente e CO 1 hanno confermato le rispettive posizioni.
H. Costatato che quello versato agli atti era incompleto (le pagine pari risultavano completamente bianche), il Giudice delegato ha richiamato una versione integrale del verbale dell'Assemblea dell'8 aprile 2018, che ha sottoposto alle parti, assegnando loro un termine per le conclusioni. Facoltà cui ha fatto capo solamente CO 1, che sottolinea come le pagine ritrovate giustifichino a maggior ragione la sua posizione.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 146 cpv. 1 della legge organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 188.100), la legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) e il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm e art. 151 cpv. 3 LOP), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati dal richiamo del verbale, di cui già s'è detto (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La richiesta di estromissione della documentazione prodotta con la replica è priva di fondamento, visto che la LPAmm non esclude questa possibilità.
2. La ricorrente ritiene violato il suo diritto di essere sentita poiché il Consiglio di Stato non si sarebbe confrontato con le motivazioni da essa addotte a sostegno del diniego dello stato di patrizio, imputandole argomentazioni mai avanzate. La censura non appare destituita di pregio se già solo si considera che il Governo non disponeva in realtà dell'intero verbale della seduta, ciò che ha fatto sì che si pronunciasse senza aver potuto esaminare la pag. n. 80, dove figura parte della discussione circa la candidatura in esame, sul cui contenuto si tornerà in seguito. Fondata su un accertamento lacunoso e superficiale dei fatti determinanti, in linea di principio la decisione andrebbe retrocessa alla precedente istanza, ai fini di completare l'istruttoria e di garantire appieno il doppio grado di giudizio. Tuttavia il Tribunale ritiene di dover sanare la violazione in parola, soprattutto alla luce del fatto che la vertenza si trascina ormai dal 2015. Inoltre, il giudice delegato ha richiamato agli atti le pagine mancanti del verbale, offrendo alle parti la possibilità di esprimersi. Infine, i motivi di ricorso sollevati nell'impugnativa concernono la violazione del diritto secondo l'art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm, che comprende anche la verifica dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento, rispettivamente l'inesatto o incompleto accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti (lett. b del medesimo disposto). Il potere cognitivo di questa Corte è dunque in concreto il medesimo di quello del Consiglio di Stato e la ricorrente non patisce pertanto alcun danno nella difesa dei suoi diritti. Deve poi essere considerato che la Corporazione, alla quale è peraltro imputabile la difettosa produzione, possedeva comunque l'intero verbale.
3. 3.1. Per l'art. 150 LOP le singole decisioni degli organi patriziali sono annullabili se contrarie a norme della Costituzione, di leggi o di regolamenti (lett. a), quando fossero state ammesse a votare persone non aventi diritto e quando ciò abbia potuto influire sulle deliberazioni (lett. b), se la votazione non sia stata eseguita secondo le norme della legge (lett. c), se conseguenti a pratiche illecite oppure quando vi fossero stati disordini o intimidazioni tali da presumere che i patrizi non abbiano potuto esprimere liberamente il voto (lett. d) e quando fossero violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).
3.2. Ove non sia fatta valere una violazione del diritto secondo l'art. 150 LOP, l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del legislativo senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che disattente il principio dell'autonomia patriziale (RtiD II-2017 n. 5 consid. 2.2).
4. Secondo l'art. 43 cpv. 1 LOP lo stato di patrizio, che presuppone la cittadinanza ticinese (art. 40 cpv. 1 LOP), può essere concesso dall'Assemblea o dal Consiglio patriziale se il richiedente è cittadino ticinese attinente del Comune in cui ha sede il Patriziato (lett. a), se è cittadino ticinese domiciliato nel Comune da almeno dieci anni (lett. b) oppure se egli, già membro di un altro Patriziato, ne domanda lo svincolo, che può essere condizionato dall'acquisto del nuovo Patriziato (lett. c). In concreto, il Tribunale ha già avuto modo nel precedente citato giudizio di accertare che CO 1 adempie i requisiti per postulare lo stato di patrizio. Non risulta che questi, nel frattempo, siano venuti meno. Né la Corporazione ricorrente lo pretende. Litigioso, ora come allora, è il quesito di sapere se l'Assemblea patriziale abbia esercitato correttamente il potere di apprezzamento conferitole dall'art. 43 cpv. 1 LOP.
4.1. Analogamente a quanto avviene nella procedura di naturalizzazione, si deve considerare che quella relativa alla concessione dello stato di patrizio - avviata dal richiedente, la cui candidatura è stata oggetto di valutazioni - si conclude con un atto amministrativo che definisce lo stato giuridico dell'individuo. Per questo motivo, ancorché la LOP affidi all'organo legislativo del Patriziato (Assemblea o Consiglio) la competenza di decidere in materia, le parti interessate devono poter beneficiare in quest'ambito di tutte le garanzie sgorganti dalla Costituzione federale. Come le procedure di naturalizzazione, anche quella di concessione dello stato di patrizio non si svolge in un contesto privo di regole giuridiche: gli organi del Patriziato devono rispettare le disposizioni procedurali applicabili e il diritto del richiedente al rispetto della sua sfera personale. Essi sono inoltre tenuti ad agire in modo non arbitrario e non discriminatorio. Devono quindi fare uso del vasto margine di apprezzamento di cui dispongono rispettando i principi generali del diritto e tenendo conto del senso e dello scopo perseguiti dalla legislazione in materia. Dal profilo materiale le decisioni adottate in questo ambito costituiscono pertanto degli atti concreti di applicazione della legge. Chiunque richieda lo stato di patrizio assume nella relativa procedura la qualità di parte e può esigere l'ottenimento di una decisione, la quale, stante il diritto di essere sentito previsto dall'art. 34 LPAmm (e, sussidiariamente, dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), deve essere motivata, soprattutto quando è negativa (per tutto quanto precede cfr. RtiD II-2017 n. 5 consid. 5.1).
4.2. Va subito precisato che l'analogia con la procedura di naturalizzazione va circoscritta ai soli aspetti formali e non può essere estesa ai requisiti per la sua concessione. Il Tribunale ha già avuto modo di considerare che questi devono essere piuttosto desunti dallo scopo dell'istituto patriziale, espresso all'art. 1 cpv. 1 LOP, secondo cui il Patriziato è una corporazione di diritto pubblico, autonoma nei limiti stabiliti dalla Costituzione e dalle leggi, proprietaria di beni d'uso comune da conservare con spirito viciniale a favore della collettività. Sulla base dei materiali, la Corte ha inoltre sottolineato che il Patriziato non possa in nessun caso essere inteso come un'associazione di comproprietari. Esso, infatti, è ispirato all'antica vicinia e, pertanto, svolge funzioni politiche e sociali e i suoi beni devono servire tutti, patrizi o non, lo scopo finale essendo il bene comune. Inoltre, quando si tratta di esaminare la concessione della cittadinanza patriziale, deve sempre essere tenuto presente che il Legislatore ha inteso rendere più agevole il suo ottenimento, non solamente per motivi derivanti dal rispetto della parità dei sessi e dei nuovi diritti matrimoniale e di cittadinanza, ma anche ai fini di evitarne l'indebolimento demografico (RtiD II-2017 n. 5 consid. 6.2).
4.3. La natura potestativa della norma che concerne la concessione della cittadinanza patriziale dev'essere valutata alla luce di quanto appena spiegato. Anche se è vero che il Legislatore non ha inteso imporre al Patriziato di concedere lo stato di patrizio prescindendo dalla sua volontà, è altrettanto vero che ciò non significa che esso possa decidere a piacimento. Al contrario: il Parlamento si è piuttosto interessato di allargare la popolazione patriziale, ai fini di garantire la sopravvivenza di questo istituto e, di riflesso, delle attività di interesse collettivo che esso svolge. Ai fini di rispettare i principi evocati in precedenza (consid. 4.1. che precede) i motivi addotti per rifiutare una candidatura devono dunque essere pertinenti agli scopi prefissi dalla legge. Inoltre, gli argomenti devono essere discussi in sede di plenum, sulla base del messaggio, dei rapporti e delle discussioni. Se un cittadino ritiene di essere a conoscenza di motivi che ostano alla concessione dello stato di patrizio, egli non può limitarsi a vaghe affermazioni, ma deve debitamente circostanziare i fatti che ritiene determinanti, in modo da permettere al legislativo patriziale di decidere con cognizione di causa, esercitando correttamente il potere di apprezzamento. Dal verbale delle discussioni devono poi potersi desumere con chiarezza i motivi che hanno condotto alla decisione assembleare. Solo questi sono determinanti: ragioni fornite solo in un secondo momento e che non risultano dal citato documento non possono essere considerate, giacché non lo sono potute essere dal plenum.
4.4. Ciò premesso, il messaggio dell'Ufficio così come il rapporto della Commissione della gestione non indicano motivi a sostegno della decisione assembleare, al contrario: quest'ultima ha raccomandato all'Assemblea di concedere lo stato di patrizio a CO 1. Dall'esame della discussione del plenum consegnata a verbale, emerge poi che laddove se ne comprendono le intenzioni, gli interventi sono tutto sommato a favore del rilascio della cittadinanza richiesta. Alla fin fine, l'unico patrizio che abbia indicato le ragioni che riteneva ostassero all'accoglimento della richiesta è __________. Sennonché egli si è militato a indicare in modo vago che l'accettazione di CO 1 avrebbe comportato "difficoltà nella gestione dell'alpe", imputando allo stesso di "aver portato via il proprio bestiame quando nevicava" e di aver "assunto un altro alpeggio". Ora, tuttavia, simili generiche dichiarazioni non sono per nulla atte a giustificare il diniego della cittadinanza patriziale. Dall'andamento della seduta, specie laddove indicato che si è accesa una discussione, poi però non verbalizzata, emerge come la preoccupazione dei presenti era (nuovamente) indirizzata piuttosto alla tutela dei diritti degli attuali patrizi. Ciò che, come spiegato dal precedente giudizio, è inconferente. Sia soggiunto per completezza che - senza che qui occorra esaminarne il fondamento - stante a quanto spiegato in corso di procedura, l'unico rimprovero mosso in modo comprensibile in Assemblea è riferito a un episodio lontano nel tempo (addirittura nel 1995, doc. P) e, pertanto, insuscettibile comunque di giustificare il diniego. Infine, fatta eccezione per l'episodio testé citato, non risulta dagli atti che la Corporazione abbia mosso tempestivi rimproveri all'insorgente per comportamenti ritenuti contrari agli interessi della Corporazione né ciò è stato comunque sia tematizzato in Assemblea.
4.5. Tutto ciò premesso, alla luce delle informazioni di cui disponeva e della discussione consegnata a verbale, l'Assemblea ha ancora una volta emesso una decisione lesiva del diritto, siccome procede da un esercizio abusivo del potere di apprezzamento. Essa, sulla base di quanto effettivamente portato con il Messaggio, il Rapporto e il complesso degli interventi avrebbe dovuto invece concedere lo stato di patrizio a CO 1. Solo così essa avrebbe fatto uso correttamente del pur ampio margine di manovra che le pertocca. Infatti, posto che non sono state addotte valide motivazioni per rigettare la richiesta, determinante risulta essere l'interesse a mantenere una sufficiente popolazione patrizia, ciò che permette di garantire al meglio lo svolgimento anche in futuro dei compiti di interesse pubblico da parte del Patriziato. A ragione, quindi, il Governo ha annullato la decisione abusiva, obbligando l'Ufficio della Corporazione ha iscriverlo nel registro dei patrizi, ovvero a concedergli lo stato di patrizio.
5. In esito alle pregresse considerazioni, il ricorso dev'essere respinto. Non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). La Corporazione rifonderà a CO 1 un'indennità per ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si preleva la tassa di giustizia. La RI 1 rifonderà a CO 1 fr. 2'000.- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il vicecancelliere