Incarto n. 52.2018.563
Lugano 25 novembre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 27 novembre 2018 di
RI 1 __________ patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 24 ottobre 2018 (n. 5043) del Consiglio di Stato che respinge, in quanto ricevibile, il ricorso presentato da RI 1 avverso la risoluzione del 22 novembre 2017 con cui il Municipio di Breggia ha rilasciato a CO 1 la licenza edilizia per realizzare una nuova terrazza (part. __________ RFP Breggia, sezione Cabbio);
ritenuto, in fatto
A. a. CO 1 è proprietario di un edificio (part. __________ sub A) situato nel nucleo di villaggio di Cabbio. La casa è parzialmente contigua allo stabile (part. __________ sub B) di proprietà di __________, con cui forma un angolo superiore a 90° nell'intersezione tra le facciate nord rispettivamente ovest.
b. Con domanda di costruzione del 1° giugno 2017, CO 1 ha chiesto al Municipio di Breggia il permesso di costruire una nuova terrazza, formata da uno zoccolo largo ca. m 3.50 e profondo m 1.70, alto ca. 2 m (incluso il parapetto). L'opera, addossata alla facciata nord della sua casa (e alla facciata ovest dello stabile contiguo), fungerà da terrazza di una camera da cui sarà direttamente accessibile (tramite una finestra).
SCHEMA
c. Nel termine di pubblicazione, alla domanda di costruzione si è opposto RI 1, padre della proprietaria del fondo vicino, che nell'altro edificio situato poco più a nord (part. __________ sub A) gestisce in proprio una casa museo privata.
d. Raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 101931) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 22 novembre 2017 il Municipio di Breggia ha rilasciato la licenza edilizia richiesta, respingendo l'opposizione di RI 1, rilevando tra l'altro come la situazione delle aperture e delle preesistenze consenta il rispetto della LAC sulle vedute.
B. Con giudizio del 24 ottobre 2018, il Consiglio di Stato ha respinto, in quanto ricevibile, il ricorso presentato dall'opponente RI 1. Ritenute inammissibili una serie di argomentazioni poco chiare su altre asserite violazioni della legge commesse nel nucleo, il Governo ha poi ritenuto non sufficientemente sostanziata la doglianza riferita alla violazione delle norme di PR, disatteso quella relativa alla modinatura e considerato improponibile l'eccezione riguardante le norme del vicinato. Ha quindi ricordato che la licenza edilizia accerta unicamente il rispetto delle norme di diritto pubblico e non anche aspetti da far valere dinnanzi al giudice civile (quali la presenza di pluviali, dell'armadio elettrico, ecc.). Da ultimo, ha osservato come la terrazza s'inserisse pure correttamente nel contesto paesaggistico.
C. Avverso il predetto giudizio, RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, per sé e per sua figlia __________, chiedendo che venga annullato insieme alla licenza edilizia. Puntualizzata la legittimazione a ricorrere di entrambi e ripercorsi i fatti, i ricorrenti eccepiscono anzitutto la mancata sottoscrizione della domanda di costruzione da parte della proprietaria del fondo part. __________, a cui sarà ancorato il nuovo manufatto. Eccepiscono in ogni caso che la terrazza, quale corpo annesso all'edificio principale (part. __________ sub A), disattende chiaramente la distanza (4 m) prescritta dall'art. 33 cpv. 7 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) del Comune di Breggia (sezione di Cabbio) dalla facciata nord del loro stabile (che presenza un'apertura). L'opera, aggiungono, non potrebbe peraltro nemmeno beneficiare dell'art. 41 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), né dell'art. 9 cpv. 4 NAPR (che solo con il consenso del vicino permette di edificare in contiguità). Il manufatto disattenderebbe persino la distanza (4 m) per le costruzioni accessorie giusta l'art. 9 cpv. 7 NAPR. Biasimato come la terrazza ostacoli pure l'accesso all'armadio elettrico appoggiato alla loro facciata, gli insorgenti lamentano infine anche una violazione delle norme che disciplinano gli interventi nel nucleo.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si riconferma nelle sue precedenti posizioni. Il Municipio chiede invece la reiezione del ricorso. Così pure CO 1, contestando preliminarmente la legittimazione attiva dei ricorrenti e controbattendo poi le loro tesi nel merito, con motivazioni di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
E. Con la replica e le dupliche le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio, sviluppando ulteriormente i loro argomenti, di cui pure si riferirà, nella misura del necessario, più avanti.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.2. CO 1 contesta per contro la legittimazione attiva dei ricorrenti: RI 1 non sarebbe particolarmente toccato dalla decisione impugnata, nella sua qualità di semplice inquilino e utente del mappale confinante; a __________, effettiva proprietaria della part. __________, difetterebbe invece la qualità di opponente.
1.2.1. L'art. 8 cpv. 1 LE prevede, tra l'altro, che contro il rilascio della licenza edilizia può fare opposizione ogni persona che dimostri un interesse legittimo. Coloro che in base al precitato articolo hanno fatto opposizione sono inoltre legittimati a ricorrere davanti al Consiglio di Stato e al Tribunale cantonale amministrativo (art. 21 cpv. 2 LE). La legittimazione a fare opposizione in materia edilizia si giudica secondo gli stessi criteri della legittimazione a ricorrere. L'interesse legittimo dell'art. 8 cpv. 1 LE coincide con quello del vecchio art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), che questo Tribunale ha sempre interpretato rifacendosi alla prassi dell'Alta Corte federale inerente alla legittimazione sviluppata nel quadro del previgente ricorso di diritto amministrativo (art. 103 lett. a della vecchia legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 16 dicembre 1943; OG; cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 e rimandi ad art. 43). Per costante giurisprudenza, l'opponente non è dunque legittimato a ricorrere soltanto perché nel termine di pubblicazione ha manifestato la sua avversione alla domanda di costruzione; il riconoscimento della sua legittimazione attiva presuppone anche ch'egli appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente stretto e intenso, che permetta di distinguerla da quella di un qualsiasi altro membro della collettività; esige inoltre che sia portatore di un interesse personale, diretto, concreto e attuale a dolersi del pregiudizio che il provvedimento gli arreca e che l'impugnativa tende a rimuovere. Oltre a essersi tempestivamente opposto alla domanda, l'opponente che ricorre deve quindi cumulativamente dimostrare: (a) di versare in una situazione per cui risulta toccato dalla decisione impugnata in modo particolare, ossia in misura superiore a quella degli altri membri della comunità e (b) di essere portatore di un interesse degno di protezione a contestare gli inconvenienti che gli derivano dalla decisione, ritenuto che un interesse di mero fatto è sufficiente. È esclusa l'actio popularis (cfr., fra le tante, STA 52.2012.482 del 26 aprile 2013 con rinvii; 52.2002.52/54/55/56/ 75 del 4 febbraio 2003 consid. 2.1; Borghi/Corti, op. cit., n. 2 ad art. 43): non basta pertanto che il ricorso venga inoltrato unicamente a favore di un interesse generale della comunità. Tale giurisprudenza conserva tuttora la sua valenza in applicazione dell'art. 65 cpv. 1 LPAmm; norma che, analogamente al diritto processuale federale cui è ispirata (cfr., in particolare, art. 89 cpv. 1 lett. b e c della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), prevede espressamente che ha diritto di ricorrere chi, segnatamente, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa (lett. c). Nell'interesse di una congruente interpretazione di questi concetti del diritto processuale federale e cantonale, e considerato che la legittimazione attiva presso le istanze cantonali non può essere più restrittiva che dinanzi all'Alta Corte (cfr. art. 111 cpv. 1 LTF), il Tribunale tiene conto della giurisprudenza federale in tema di legittimazione ricorsuale dei vicini e delle persone toccate da immissioni (cfr. STA 52.2015.61 del 15 novembre 2016 in RtiD II-2017 n. 12 consid. 2.1 e 2.2, 52.2018.487 del 19 novembre 2019 consid. 2.1 e rimandi; cfr. pure STF 1C_22/2017 del 29 agosto 2017 consid. 3).
1.2.2. Nella prassi, la vicinanza spaziale dalla progettata costruzione (edificio o impianto) costituisce un criterio importante per determinare se un ricorrente è particolarmente toccato da una decisione (cfr. DTF 140 II 214 consid. 2.3; cfr. René Wieder-kehr, Die materielle Beschwer von Nachbarinnen und Nachbarn sowie von lmmissionsbetroffenen, in: ZBI 116/2015, pag. 351 segg.). Secondo il Tribunale federale, la legittimazione di un vicino è di regola ammessa quando il suo fondo si trova in un raggio di circa 100 m dall'opera contestata (cfr. DTF 140 II 214 consid. 2.3; STF 1C_22/2017 citata consid. 3.4, 1C_247/2016 del 20 settembre 2016 consid. 3.1.1). L'interesse degno di protezione del vicino a ricorrere consiste in sostanza nella rimozione del pregiudizio di natura materiale o ideale che il provvedimento impugnato altrimenti gli arrecherebbe. Tale interesse non coincide forzatamente con quello tutelato dalla norma di cui è censurata la violazione. Secondo la prassi più recente del Tribunale federale, il vicino ricorrente è pertanto legittimato a sollevare tutte le censure il cui accoglimento potrebbe comportare il diniego della licenza o l'adozione di modifiche di progetto talmente importanti da non poter essere sanate tramite l'imposizione di condizioni particolari (cfr. DTF 139 II 499 consid. 2.2, 137 II 30 consid. 2.2.3). Può dunque esigere la verifica del progetto contestato in base a tutte le normative che dal profilo giuridico o fattuale potrebbero avere un effetto sulla sua posizione, procurandogli un vantaggio pratico, ritenuto che quest'ultimo è già ravvisabile nel fatto che, in caso di accoglimento, l'intervento non potrà essere realizzato o richiederà modifiche sostanziali (cfr. DTF 141 II 50 consid. 2.1, 139 II 499 consid. 2.2 e rimandi). In tal senso, il vicino ricorrente può far valere anche la lesione di norme che servono (prioritariamente) a proteggere gli interessi di terzi o della collettività (cfr. RtiD II-2017 n. 12 consid. 2.2 e rimandi; STA 52.2018.487 citata consid. 2.2 e rimandi; René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, Eine Übersicht über die Rechtsprechung zur materiellen Beschwerdebefugnis Dritter im öffentlichen Verfahrensrecht, Berna 2018, n. 65 e 98 segg. e rimandi).
1.2.3. Il concetto di vicino viene interpretato in modo estensivo: oltre al proprietario di un fondo, anche ai titolari di diritti reali limitati e di natura obbligatoria, segnatamente ai locatari e agli affittuari, può essere riconosciuta la legittimazione a ricorrere (cfr. DTF 131 III 414 consid. 2.3; STF 1C_283/2016 dell'11 gennaio 2017 consid. 1.2, 1C_572/2011 del 3 aprile 2012 consid. 1.2, 1C_61/2011 del 4 maggio 2011 consid. 1; Wiederkehr/ Eggen-schwiler, op. cit., n. 20 segg. e 70 seg.). Ciò vale in particolare quando il conduttore è titolare di un rapporto contrattuale duraturo (tale da far risultare il suo interesse pratico e attuale, cfr. Wiederkehr/Eggenschwiler, op. cit., n. 22 e 71; Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'amenagement du territoire et de l'environnement, Zurigo 2013, pag. 45; cfr. pure STF 1C_307/2012 del 15 novembre 2012 consid. 3.3) ed è toccato da un progetto in modo analogo a un proprietario (cfr. DTF 132 II 209 consid. 2.3; STF 1C_572/2011 citata consid. 1.2; Wiederkehr/Eggenschwiler, op. cit., n. 21 e 71). L'abilitazione a opporsi a una domanda di costruzione rispettivamente a ricorrere contro una licenza edilizia non è infatti una prerogativa che discende dal diritto di proprietà, ma una facoltà retta esclusivamente dal diritto pubblico (cfr. DTF 131 II 414 consid. 2.3, STA 52.2019.272 del 27 agosto 2019 consid. 1.2, confermata da STF 1C_516/2019 del 22 ottobre 2019). In tal senso a un inquilino è persino riconosciuta la legittimazione attiva a impugnare una licenza edilizia rilasciata al proprietario, per interventi previsti sul medesimo fondo oggetto di locazione (cfr. al riguardo STA 52.2019.116 del 26 agosto 2019 consid. 2.3).
1.2.4. In concreto, davanti alle istanze inferiori RI 1 non ha invero mai esplicitato di agire anche in nome di sua figlia __________. L'insorgente - che fino a questa sede non era patrocinato da un legale e solo ora produce una procura della proprietaria (doc. M) - sostiene nondimeno di aver sempre ritenuto, in buona fede, che tale circostanza fosse assodata, considerato che in passato avrebbe sempre rappresentato la figlia per le questioni relative al fondo (a suo tempo donatole). Tale affermazione non appare senz'altro priva di ogni fondamento, perlomeno ove si consideri che, nel caso concreto, è lo stesso Municipio ad avergli intimato per conoscenza l'avviso di pubblicazione destinato alla proprietaria confinante __________ (cfr. doc. A prodotto davanti al Governo) e che già in pregresse procedure edilizie egli ha all'apparenza agito in tale veste (cfr. ad es. la licenza edilizia del 24 luglio 2008 di cui al doc. E). In concreto non occorre comunque soffermarsi oltre su tale aspetto, poiché anche solo ad RI 1 va riconosciuta la legittimazione attiva a ricorrere a titolo individuale. Quest'ultimo, contrariamente a quanto ritiene CO 1, già solo quale occupante e gestore in proprio da molti anni della vicina casa museo privata (sub A) situata sulla part. __________ (cfr. pure articolo Neue Zürcher Zeitung del 6 aprile 2006 agli atti), risulta infatti portatore di un interesse degno di protezione diretto e personale - indipendente da quello della proprietaria - a chiedere l'annullamento del provvedimento impugnato. La sua posizione non si distingue in effetti da quella di un qualsiasi altro inquilino parimenti abilitato ad agire in base alla giurisprudenza (cfr. supra, consid. 1.2.3), diversamente invece da un semplice turista o escursionista (cui manca una relazione spaziale sufficientemente stretta, cfr. Wiederkehr/ Eggenschwiler, op. cit., n. 23 e 72). Considerato che il vicino RI 1 fa valere una serie di obiezioni di diritto pubblico (quali il rispetto delle distanze fissate dalle NAPR e obiezioni di natura estetica), che sono suscettibili di condurre a un annullamento del permesso per la terrazza prevista a ridosso del fondo part. __________, anche da questo profilo non si può quindi che riconoscergli la legittimazione attiva. Aspetto, questo, che davanti alle precedenti istanze nemmeno il resistente aveva peraltro messo in discussione.
1.3. Con queste premesse, il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Gli interventi nella zona del nucleo di villaggio NV1, che comprende il nucleo antico di Cabbio e i suoi immediati dintorni, sono retti dall'art. 33 NAPR. In questa zona, sono da rispettare le seguenti distanze (cpv. 7):
da un fondo aperto: a confine o a m 1.50
verso un edificio senza aperture: in contiguità o a m 3.00
verso un edificio con aperture: a m 4.00
Analogamente ad altri piani regolatori, la norma è parzialmente mutuata dall'ordinamento delle distanze stabilito dalla legge di applicazione e complemento del Codice civile svizzero del 18 aprile 1911 (LAC; RL 211.100) per l'edificazione di nuove fabbriche (art. 120 e 124 LAC), fatta eccezione delle regole sulle aperture (art. 125 seg. LAC; cfr. STA 52.2015.356 del 23 giugno 2016 consid. 2.4, 52.2010.208 del 19 ottobre 2010 consid. 5.1, 52.2004.308 del 3 novembre 2004 consid. 5.1). Essa regola, da un lato, la distanza dal confine, stabilendo che le nuove costruzioni possono sorgere a confine o a una distanza di m 1.50 da un fondo aperto. Dall'altro, disciplina la distanza da altri edifici, operando una distinzione a dipendenza della presenza di aperture: se gli edifici fronteggianti sono privi di aperture, le nuove costruzioni possono sorgere o in contiguità o a una distanza di almeno 3.00 m; se tali edifici sono invece dotati di aperture, la distanza minima tra edifici è di 4.00 m.
2.2. In concreto, non vi è dubbio che la terrazza di cui si è detto in narrativa, che sarà addossata alla facciata nord della proprietà RI 1 (part. __________ sub B), disattenda manifestamente la distanza minima di 4 m verso edifici con aperture prevista dall'art. 33 cpv. 7 NAPR. Nella misura in cui da tale facciata si apre una finestra - peraltro a un'altezza solo di poco superiore a quella che raggiungerà il nuovo manufatto (cfr. foto agli atti) - lo stabile sulla part. __________ richiama infatti all'evidenza una tale distanza (a prescindere che si tratti di una finestra a prospetto o a semplice luce, cfr. STA 52.2015.356 citata consid. 2.4). A identica conclusione si perverrebbe trattando l'opera quale costruzione accessoria (alta meno di 3 m), che secondo il ricorrente ricadrebbe sotto l'art. 9 cpv. 7 NAPR. Premesso che l'applicazione di una tale norma generale non appare scontata (cfr. per analogia, STA 52.2015.356 citata consid. 2.3), qui basta in ogni caso rilevare come anche tale disposizione esiga il rispetto di una distanza minima - qui non data - di 4 m da edifici con aperture. Contrariamente a quanto pretende il resistente, l'opera prevista non è invece un semplice terrapieno. Al contrario, è a tutti gli effetti una terrazza-balcone, di dimensioni apprezzabili, direttamente accessibile e al servizio del suo edificio principale, di cui risulta parte integrante (cfr. piani e relazione tecnica con foto). Ai fini dell'ordinamento edilizio un simile manufatto non è peraltro affatto trascurabile, ove solo si consideri che costituisce a sua volta un'apertura che chiama distanza (cfr. Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1455 seg. ad art. 125/128 LAC; STA 52.2017.659 del 14 giugno 2019 consid. 3.2 e rimandi, 52.2014.9 del 27 gennaio 2014 consid. 3.1 confermata da STF 1C_98/2014 del 12 giugno 2014 consid. 3.3). Non è invece dato di vedere come potrebbe portare ad altra conclusione la presenza di un balcone che sporge dal secondo piano dell'edificio di proprietà RI 1 (che sarebbe stato realizzato negli anni '60, apparentemente con il consenso dell'allora proprietario del fondo part. __________, cfr. doc. G). Se e in che misura tale manufatto leda i diritti reali del resistente, così come afferma, è in ogni caso questione che esula dalla presente procedura.
2.3. Già solo per questi motivi, la decisione del Governo che ha confermato la licenza edilizia senza chinarsi sull'ordinamento delle distanze retto dalle NAPR non può essere confermata. Va comunque puntualizzato che se al Tribunale non sfugge che il ricorrente ha inopinatamente inondato le precedenti istanze di scritti a tratti poco comprensibili e non pertinenti, è altrettanto vero che egli ha comunque tentato di proporre a più riprese, invano, il tema delle distanze e aperture e della "vicinanza" (cfr. pure la risposta di CO 1 al Governo, pag. 2 ad 4). È pertanto su tale parametro disciplinato dalle NAPR, e non tanto sulle norme della LAC, che avrebbe dovuto soffermarsi, già in prima battuta, il Municipio (cfr. licenza edilizia, pag. 1).
3. 3.1. Stante quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto. Di conseguenza, sono annullati il giudizio governativo, come pure la licenza edilizia che conferma.
3.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'istante in licenza, il quale rifonderà alla parte ricorrente un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto. §. Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione del 24 ottobre 2018 (n. 5043) del Consiglio di Stato;
1.2. la licenza edilizia del 22 novembre 2017 rilasciata dal Municipio di Breggia a CO 1.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico di CO 1, il quale rifonderà inoltre un identico importo ad RI 1 a titolo di ripetibili per questa sede. All'insorgente è retrocesso l'importo (fr. 1'800.-) versato a titolo di anticipo.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera