Incarto n. 52.2018.499
Lugano 7 febbraio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 25 ottobre 2018 di
RI 1
contro
la decisione del 26 settembre 2018 (n. 4487) del Consiglio di Stato che le ha attribuito la nuova funzione di docente SP con titolo terziario B e l'ha iscritta nella classe 8 dell'organico con 12 aumenti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è docente di contabilità analitica e finanziaria nelle scuole professionali secondarie del Cantone.
B. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione. La nuova legge sugli stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.
C. Con comunicazione del 5 ottobre 2018 la Sezione amministrativa Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport (DECS) ha informato RI 1 che il Governo, con decisione del 26 settembre 2018, le aveva attribuito la nuova funzione di docente SP con titolo terziario B e l'aveva iscritta nella classe 8 dell'organico con 12 aumenti.
D. Contro la predetta risoluzione, RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo un aumento di classe salariale con effetto retroattivo al 1° gennaio 2017. La ricorrente sostiene che la sua classificazione come docente SP con titolo terziario B non sia confacente al suo diploma federale di esperta in finanza e controlling. Dal 1° gennaio 2017, infatti, la Segreteria di Stato per la formazione, la ricerca e l'innovazione (SEFRI) avrebbe collocato tale titolo nel livello 8 del quadro nazionale delle qualifiche di formazione professionale (QNQ). Livello che equivarrebbe a quello di un dottorato. A giudizio dell'insorgente il titolo di studio non rientrerebbe più nella definizione di "terziario B" e la sua personale classificazione andrebbe pertanto adeguata di conseguenza.
E. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato per il tramite della Sezione amministrativa. Esso ha confermato la correttezza della classificazione dell'insorgente nell'ottava classe salariale. Indipendentemente dal livello assegnato dalla SEFRI al titolo di studio di cui dispone l'insorgente, il medesimo rientra tra i diplomi di livello terziario B, ossia facenti parte del settore della formazione professionale. Nulla permetterebbe per contro di annoverare tale diploma tra quelli del livello terziario A, che comprende titoli accademici (bachelor, master, dottorato).
F. Con la replica, la ricorrente ha ammesso che il suo diploma rientra nell'ambito della formazione professionale (settore terziario B). A suo avviso, tuttavia, essendo un titolo di alto livello che presuppone una solida esperienza professionale, il medesimo meriterebbe di essere equiparato (se non addirittura preferito) a un titolo accademico, puramente nozionistico. La miglior retribuzione dei docenti in possesso di un diploma universitario non sarebbe giustificata, ritenuto che anche il titolo di studio in discussione permette di accedere all'insegnamento nei profili di maturità delle scuole professionali cantonali.
G. Con la duplica, l'autorità di nomina ha difeso la legittimità del differente trattamento retributivo tra docenti in possesso di un titolo accademico, a cui il regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RClass; RL 173.310) riserva la classe 9, e quelli che dispongono di un diploma professionale, collocati in classe 8. La distinzione sarebbe perfettamente sostenibile in considerazione del diverso e più lungo percorso formativo che normalmente caratterizza uno studio a livello accademico, sia delle competenze generali acquisite.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. A norma dell'art. 2 cpv. 1 LStip l'elenco delle funzioni e la relativa classificazione degli impiegati dello Stato e dei docenti sono stabiliti dal Consiglio di Stato, d'intesa con le autorità di nomina competenti ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 LORD per quanto attiene al loro personale, mediante regolamento basato, di principio, sulla valutazione analitica di ogni singola funzione. Per i docenti cantonali, precisa l'art. 45 cpv. 2 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110), la classe di stipendio è proposta al Consiglio di Stato dalla Sezione amministrativa del DECS tenuto conto della formazione e dell'esperienza nell'ambito formativo e/o professionale. Il RClass costituisce la pianta organica e stabilisce la classe di stipendio prevista per ogni singolo posto di lavoro. Per quanto attiene ai docenti di scuola professionale, esso distingue tra docente SP con titolo accademico (BA o MA), collocato in classe 9, docente SP con titolo terziario B, a cui è assegnata la classe 8 e infine docente SP senza titolo, in classe 7.
3. 3.1. Il sistema formativo svizzero, dopo le scuole dell'obbligo, prevede da una parte la formazione professionale e dall'altra quella basata su scuole di cultura generale. Entrambi i percorsi comprendono un livello secondario e un livello terziario. Quest'ultimo è suddiviso nel livello terziario A, ossia le scuole universitarie, e nel livello terziario B, vale a dire la formazione professionale superiore. Al primo (livello terziario A) si accede dopo aver conseguito una maturità liceale, specializzata o professionale, mentre al secondo hanno accesso i professionisti con un attestato federale di capacità o un titolo equivalente e con una pluriennale esperienza professionale (cfr. i siti https://www.ch.ch/it/formazione-superiore; https://sistemaeducativo.educa.ch).
Il diploma federale di esperto in finanza e controlling è annoverato tra i titoli della formazione professionale superiore di cui all'allegato dell'ordinanza della SEFRI relativa all'elenco dei titoli della formazione professionale classificati nel Quadro nazionale delle qualifiche per i titoli della formazione professionale dell'11 maggio 2015 (RS 412.105.12). Lo stesso si ottiene superando un esame professionale federale a cui sono ammessi i candidati che, alternativamente:
a. sono in possesso di un attestato professionale federale e possono comprovare una pratica professionale di cinque anni;
b. dispongono di un diploma professionale superiore o hanno completato con successo una scuola professionale superiore e possono comprovare una pratica professionale di tre anni;
c. oppure hanno completato con successo gli studi (bachelor) in una scuola universitaria o in una scuola universitaria professionale e possono comprovare una pratica professionale di due anni (cfr. il sito https://www.examen.ch).
3.2. Il diploma di esperto in finanza e controlling è classificato tra i titoli di formazione professionale superiore. Questo fatto e le condizioni di ammissione al relativo esame non lasciano dubitare che lo stesso fa parte del settore di formazione terziario B. D’altra parte la ricorrente stessa lo ha ammesso.
4. Resta da esaminare se, per ragioni deducibili dal principio della parità di trattamento, la ricorrente meriti di essere inserita nella stessa classe dei docenti in possesso di un titolo accademico. A giudizio della medesima, il diploma di esperto in finanza e controlling sarebbe equiparabile, se non addirittura preferibile, a una laurea rilasciata da un istituto universitario. A parità di compiti, una miglior retribuzione non si giustificherebbe. Opponendosi alle tesi dell'insorgente, il Governo ha evidenziato il diverso e più lungo percorso formativo che normalmente caratterizza uno studio a livello accademico, nonché le competenze generali acquisite. Lo studio universitario, ha soggiunto, costituisce una formazione teorica di regola a tempo pieno sull'arco di più anni e offre un bagaglio metodologico e scientifico di ampio respiro. Inoltre, ha considerato che gli accademici accedono al mondo del lavoro più tardi rispetto a chi ha conseguito una formazione professionale.
4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, distinzioni che nessun fatto importante giustifica o
di sottoporre ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, II ed., Berna 1991, pag. 239; Beatrice Weber-Dürler, Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.).
4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione. Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid. 3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici possono scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2, 125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017 consid. 2). Censurabili sono soltanto le distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II
411 consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105, consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). In particolare, il Tribunale federale ha ritenuto ammissibile retribuire in maniera diversa due categorie di insegnanti a dipendenza della loro formazione (DTF 123 I 1 consid. 6e); ciò anche nel caso in cui diplomi di livello equivalente sono ottenuti in esito a percorsi formativi diversi (2P.228/2004 del 10 marzo 2005 consid. 4.3 in cui è stata tutelata la minor retribuzione dei docenti in possesso di un titolo di ingegnere rilasciato da una scuola universitaria professionale rispetto a quelli in possesso di una laurea universitaria).
4.3. Come detto, per i docenti di scuola professionale il Consiglio di Stato ha stabilito nel RClass retribuzioni differenti collocando in classe 9 quelli in possesso di un titolo di studio accademico e in classe 8 quelli provvisti di un diploma del settore professionale. Esso, facendo uso dell'ampio potere di apprezzamento riservatogli in questo ambito, ha pertanto posto quale requisito per accedere alla classe di stipendio 9 il conseguimento di una formazione universitaria, senza badare al livello della stessa (bachelor, master, dottorato). Ora, se è vero che la SEFRI ha classificato il diploma federale di esperto in contabilità e controlling al livello 8, ossia il più alto secondo il quadro nazionale delle qualifiche per la formazione professionale (QNQ), ciò non significa ancora che il medesimo possa essere paragonato a un diploma accademico. Il fatto che il titolo in possesso della ricorrente presupponga determinate competenze, che sono state riconosciute dalla SEFRI, e permetta pure di accedere all'abilitazione all'insegnamento in vista del conseguimento della maturità professionale federale non porta ad altra conclusione. Le motivazioni addotte dal Governo a sostegno della distinzione tra titoli professionali e accademici sono d'altronde sostenibili e possono essere seguite per giustificare il diverso trattamento della ricorrente rispetto ai docenti provvisti di un titolo di studio universitario. È vero infatti che lo studio a livello accademico è normalmente più lungo, offre un bagaglio culturale più solido e presuppone una formazione teorica a tempo pieno di alcuni anni.
È pure indubbio che gli accademici accedono al mondo del lavoro più tardi rispetto a chi ha conseguito studi professionali. La distinzione fondata sul tipo di formazione (professionale o accademico) - senza riguardo né al livello del diploma né all'esperienza professionale - deriva da motivi oggettivi e permette di riservare classi salariali diverse alle due categorie di docenti citate. L'inserimento della ricorrente nella classe 8 dell'organico non viola quindi la parità di trattamento.
5. Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico della ricorrente a cui sarà restituito l'anticipo versato in eccesso.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera