Incarto n. 52.2018.353
Lugano 12 luglio 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
segretaria:
Jennifer Triulzi
statuendo sul ricorso del 31 luglio 2018 di
RI 1
contro
la decisione del 4 luglio 2018 (n. 3163) del Consiglio di Stato che gli ha negato la promozione da tassatore II a tassatore I;
ritenuto, in fatto
A. Dopo alcuni anni alle dipendenze dello Stato in altre funzioni, dal 1° agosto 2015 RI 1 è stato trasferito all'Ufficio circondariale di tassazione di __________ quale funzionario amministrativo. Dal 1° febbraio 2017 è stato nominato tassatore II in classe 19 con 4 aumenti secondo il sistema salariale e la classificazione delle funzioni in vigore a quel momento.
B. Con decisione del 19 aprile 2016 il Consiglio di Stato ha inflitto a RI 1 un ammonimento per avere, nel marzo 2015, modificato illecitamente alcuni dati su Wikipedia relativi al Municipio di ______.
C. a. A seguito delle importanti modifiche apportate al sistema retributivo dei dipendenti dello Stato dal legislatore cantonale a partire dal 1° gennaio 2018, con scritto del 12 ottobre 2017 la Sezione delle risorse umane (SRU) ha informato RI 1 che l'anno successivo sarebbe stato agganciato nella funzione di tassatore II in classe 3 con 7 aumenti. Facendo uso della facoltà di presentare osservazioni, il dipendente ha evidenziato il fatto che il nuovo modello salariale lo avrebbe svantaggiato parecchio rispetto al precedente, per cui ha chiesto di rivalutare la sua situazione.
b. Con scritto del 29 novembre 2017 la SRU ha comunicato a RI 1che il Consiglio di Stato con risoluzione del 22 novembre 2017 aveva confermato la nuova funzione e la nuova classificazione così come prospettatogli in precedenza. La decisione è cresciuta in giudicato incontestata.
D. a. Il 6 dicembre 2017 il funzionario dirigente B__________ ha preavvisato positivamente la promozione di RI 1 a partire dal 1° gennaio 2018 a tassatore I, con l'attribuzione della classe di stipendio 5 con 1 aumento.
b. Dopo uno scambio di corrispondenza tra le parti, di cui si dirà ove necessario nel prosieguo, su richiesta di RI 1 il 4 luglio 2018 il Consiglio di Stato ha emanato una decisione formale con cui gli è stata negata la promozione.
E. Contro la predetta decisione governativa, RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. Ha chiesto che venga dato seguito alla proposta di promozione del suo funzionario dirigente, con l'emanazione di una decisione corretta, e che gli sia concessa la promozione a tassatore I dal 1° gennaio 2018, con l'attribuzione dell'aumento corrispondente alla nuova classe di stipendio e interessi di ritardo. Ha infine domandato anche un danno morale in quanto questa situazione ha creato in me chiare pressioni psicologiche dentro e fuori il posto di lavoro. Ripercorsi i fatti principali, il ricorrente ritiene di adempiere tutti i requisiti per la promozione a tassatore I secondo quanto prescritto dall'art. 3 del regolamento concernente le promozioni per la Divisione delle contribuzioni del 12 dicembre 2017 (Regolamento DDC; RL 173.150). Ribadisce che le mansioni quotidiane del tassatore II e I sono praticamente identiche, sia per tipo di lavoro che per il livello di difficoltà e contesta la procedura di promozione dei collaboratori dell'Ufficio di tassazione di __________, laddove solo tre tassatori II dei sette lì attivi hanno conseguito un avanzamento di carriera, mentre gli altri sono stati bloccati solo perché le proposte di promozione sarebbero state troppe.
F. All'accoglimento dell'impugnativa si è opposto il Consiglio di Stato che ha ribadito la correttezza della decisione di non promuovere il ricorrente. Ha ricordato che le promozioni non sono un diritto del dipendente. Il funzionario dirigente trasmette attraverso la Divisione delle contribuzioni (DDC) le proposte di promozione alla Sezione delle risorse umane che le valuta nel loro complesso e secondo tutti i criteri applicabili prima di inoltrarle all'autorità di nomina. Quest'ultima non è tenuta ad accettare acriticamente le proposte che le giungono ma deve ponderarle singolarmente. Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto di non poter dar seguito alla richiesta di promozione del ricorrente in quanto prematura in considerazione della sua breve attività al servizio che lo occupa. Inoltre, in concreto anche la sanzione disciplinare inflitta al ricorrente per aver quest'ultimo manipolato delle informazioni del Comune di __________ su un portale non è priva di rilievo e deve essere considerata nella valutazione del comportamento del dipendente.
G. a. In replica il ricorrente ha affinato la propria tesi e contrastato le argomentazioni opposte. In particolare, il ricorrente ha rilevato che la sanzione disciplinare ricevuta per dei fatti risalenti al 2016 non ha comunque impedito l'anno successivo l'avanzamento da funzionario amministrativo, funzione con poche responsabilità, a tassatore II, mentre ora si tiene nuovamente in considerazione l'ammonimento per un salto professionale decisamente inferiore. Il ricorrente ha sollevato una violazione del principio della parità di trattamento poiché, come già rilevato nel ricorso, solo alcuni collaboratori sono stati promossi all'Ufficio di __________, mentre a __________ vi sarebbe un collega tassatore II, ________, con un analogo percorso professionale e salariale, che sarebbe stato promosso a tassatore I a partire dal 1° gennaio 2018. Questa disparità sarebbe la conseguenza del contingente di promozioni imposto dalla DDC. Delle altre considerazioni si riferirà, nella misura in cui sarà necessario, nei considerandi in diritto.
b. Il Consiglio di Stato in duplica si è limitato a ribadire le sue precedenti allegazioni senza apportare alcun nuovo elemento o argomento.
c. Negli ulteriori allegati le parti si sono confermate nelle rispettive considerazioni.
H. Ai fini istruttori il giudice delegato ha richiamato dalla Sezione delle risorse umane la proposta di promozione del funzionario dirigente B__________. Facendo uso della facoltà concessagli di determinarsi in merito, il ricorrente ha una volta in più ribadito la sua posizione.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine, fatto salvo per quanto riguarda la ri-chiesta di riconoscere un torto morale, che esula dall'oggetto del presente procedimento.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dal documento richiamato in corso di istruttoria, sul quale il ricorrente ha potuto esprimersi (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. In particolare, sulla base di una valutazione analitica delle funzioni, il loro numero è stato ridotto e, di principio, ad ogni funzione è stata fatta corrispondere una sola classe di stipendio.
2.2. La nuova LStip è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018, con abrogazione della precedente. Secondo l'art. 2 cpv. 1 LStip l'elenco delle funzioni e la relativa classificazione dei dipendenti dello Stato sono stabiliti dall'Esecutivo cantonale. Richiamata quest'ultima disposizione, il Governo ha emanato il nuovo regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato del 10 luglio 2012 (RClass; RL 173.310), il quale distingue i dipendenti per funzione, separandoli in distinti capitoli per ciascun Dipartimento al quale appartengono. A ciascuna funzione è attribuita di massima una classe di organico esattamente definita. Dal canto suo l'art. 4 LStip stabilisce le classi di stipendio dei dipendenti cantonali, fissando lo stipendio minimo e quello massimo e definendo gli aumenti annui di ogni singola classe.
2.3. L'art. 15 LStip definisce la nozione di promozione che consiste nel passaggio individuale da una funzione ad un'altra di grado superiore (cpv. 1). Può avvenire, soggiunge il cpv. 2, a seguito di occupazione di una funzione superiore resasi vacante (lett. a) oppure a seguito di mutamento significativo dei compiti, sostanziato mediante una nuova valutazione analitica della funzione (lett. b). L'art. 54 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110) precisa questi principi, disponendo inoltre che le rivalutazioni individuali sono proposte dal funzionario dirigente, mentre le promozioni di carriera possono avvenire su proposta della Sezione delle risorse umane per i funzionari (cpv. 2). Le condizioni di promozione della DDC sono stabilite nell'apposito regolamento, che il Consiglio di Stato ha emanato il 12 dicembre 2017 (art. 54 cpv. 7 RDSt). Secondo l'art. 3 cpv. 1 Regolamento DDC, il passaggio alla funzione di tassatore I in classe 5 avviene quando il tassatore II ha raggiunto almeno 4 aumenti in classe 3 e a condizione che:
a) il tassatore/trice II o l'esattore/trice II abbia superato positivamente il corso di legislazione fiscale - che comprende tutti i corsi base organizzati dalla Divisione - rispettivamente non siano emerse delle lacune nel contesto della completazione della formazione presso l'Ufficio di attribuzione. Qualora il corso non sia organizzato per un periodo superiore ai 18 mesi, il funzionario dirigente potrà valutare la promozione sulla base dell'esperienza acquisita dal collaboratore;
b) nell'ultima valutazione periodica delle prestazioni e del comportamento abbia conseguito al minimo la valutazione complessiva «adeguato» (livello C);
c) il collaboratore abbia assunto o assumerà il ruolo previsto dalla funzione superiore in base alla relativa descrizione della funzione che indica le responsabilità accresciute aggiunte.
2.4. Le valutazioni preliminari operate dai funzionari incaricati di vagliare preventivamente la bontà di una promozione non vincolano evidentemente l'autorità di nomina. Una diversa conclusione, che attribuisse al preavviso una valenza maggiore di quella di semplice atto preparatorio, non entra in considerazione, poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di competenze che spettano esclusivamente al Governo quale autorità di nomina. Tuttavia, nella misura in cui quest'ultimo intenda scostarsene, raccolte eventuali ulteriori informazioni necessarie per valutare compiutamente la situazione del collaboratore, non potrà comunque prescindere dall'applicazione dei criteri di cui si è esso stesso dotato e, laddove gli è riservato un margine di apprezzamento nelle valutazioni, dall'esprimere un giudizio motivato, oggettivo e pertinente, scevro da considerazioni estranee e rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riconducibili al divieto di arbitrio, alla parità di trattamento e alla proporzionalità.
3. 3.1. Nel caso concreto le parti non hanno obiezioni riguardo al fatto che il ricorrente potrebbe teoricamente beneficiare della promozione a tassatore I per avere già conseguito il corso di legislazione fiscale ed essere al beneficio della classe 3 con almeno 4 aumenti. Riguardo alle altre condizioni di promozione (art. 3 cpv. 1 lett. b e c Regolamento DDC) si osserva quanto segue.
3.2. Il 6 dicembre 2017 B__________ ha sottoscritto la proposta di promozione del ricorrente con la seguente motivazione: Secondo la tabella degli agganci il sig. RI 1 sarà in classe 3 con 7 aumenti pertanto la condizione indicata nel Regolamento concernenti le promozioni della DDC è data. Si segnala inoltre che ha assunto i compiti specifici della funzione di tassatore I ed infine che ha dimostrato di raggiungere gli obbiettivi quantitativi e qualitativi richiesti per il suo avanzamento.
Senza dissentire dal contenuto di questa valutazione, il Governo, basandosi sull'opinione contraria della direzione della DDC, della quale non vi è alcuna traccia nell'incarto e invero senza sapere a che titolo è stata interpellata (cfr. art. 54 cpv. 2 RDSt), ha negato la promozione dell'insorgente, appellandosi alla sua breve attività, iniziata solo il 1° febbraio 2017 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 2). Con la risposta al ricorso ha inoltre precisato che le promozioni non costituiscono un diritto del dipendente. Le proposte formulate dai funzionari dirigenti sono valutate dal Governo che non è tenuto a recepirle acriticamente ma le pondera singolarmente. Nel caso che ci occupa ha quindi ritenuto prematura la promozione del ricorrente. Nemmeno l'ammonimento del ricorrente nel 2016 giova alla sua promozione.
3.3. Queste motivazioni non possono essere seguite. Con l'autorità cantonale si può certo convenire che di principio non vi è un diritto alla promozione, né che questa è un automatismo come lo è ad esempio l'aumento di stipendio annuale giusta l'art. 12 RDSt (salvo il caso eccezionale di mancata concessione per inadempienza). Tuttavia, nella misura in cui il collaboratore adempie tutti i requisiti di promozione fissati nel Regolamento DDC proprio dal Governo, non si vede come la medesima possa essere rifiutata senza cadere nell'arbitrio e nell'abuso del potere di apprezzamento. In concreto, come emerge dalla proposta del funzionario dirigente del 6 dicembre 2017 sopra riportata, il ricorrente è stato valutato dal suo funzionario dirigente in merito alle prestazioni fornite ("ha dimostrato di raggiungere gli obbiettivi quantitativi e qualitativi richiesti per il suo avanzamento"), che si possono ritenere equivalenti al livello C (Adeguato) se non addirittura superiori, così come indicato all'art. 3 cpv. 1 lett. b Regolamento DDC. Il fatto che il funzionario dirigente non si sia espresso esplicitamente nei termini di livelli richiesti da questa norma non invalida il suo giudizio. Ciò è semplicemente dovuto al fatto che la nuova direttiva del Consiglio di Stato sulla valutazione periodica degli impiegati del 13 settembre 2017, che ha introdotto i livelli A (ottimo), B (buono), C (adeguato) e D (insufficiente) ai quali fa riferimento la norma, è entrata in vigore posteriormente alla valutazione eseguita. D'altronde, l'autorità di nomina a questo proposito non spende una parola per sostenere il contrario, per cui non si vede come il giudizio del funzionario dirigente possa essere messo seriamente in discussione. Nei confronti del ricorrente è inoltre stato fornito un parere positivo anche in merito alla sua capacità di assumere i compiti specifici della funzione superiore (art. 3 cpv. 1 lett. c Regolamento DDC; "ha assunto i compiti specifici della funzione di tassatore I"), sul quale l'autorità di nomina, anche qui, nulla ha eccepito. Il solo argomento contrario addotto nella decisione impugnata della breve attività, visto che svolge la funzione di tassatore II solo dal 1° febbraio 2017, non basta per negargli la promozione. In realtà il Governo, facendo leva su questo motivo, introduce un requisito supplementare, non previsto nel Regolamento DDC, all'unico fine di porre un limite al numero di collaboratori che, in applicazione dei criteri posti all'art. 3 cpv. 1 del medesimo, sarebbero nella posizione di passare alla funzione superiore, comportando così, a suo dire, un eccesso di promozioni. Questi intenti emer-gono con evidenza dalla documentazione allegata con il ricorso (cfr. scambio di email tra funzionari della DDC, doc. 2). Tale modo di procedere non può però essere tutelato poiché sfocia in un chiaro abuso del potere di apprezzamento ed è passibile di creare insostenibili disparità di trattamento, come tra l'altro rettamente rilevato dal ricorrente. Aspetto, quest'ultimo, che è del resto passato sotto completo silenzio da parte dell'autorità cantonale, che in questa sede ha evitato di confrontarsi con le precise e dettagliate allegazioni ricorsuali in merito alla situazione di altri colleghi che, in analoga posizione, hanno beneficiato della promozione già a partire dal 1° gennaio 2018.
3.4. Ma quand'anche si volesse nella denegata ipotesi accreditare la tesi del Consiglio di Stato di potersi basare sulla breve esperienza per negare la promozione del collaboratore, va os-servato che dalla descrizione della posizione del tassatore I (doc. 18 del ricorrente) risulta, sotto il titolo A - Formazione ed esperienza professionale - che la funzione di tassatore I richiede un'esperienza professionale precedente nel settore pubblico o privato, la cui durata deve essere compresa da 1 fino a 3 anni. La natura dell'esperienza richiesta non è precisata. Ora, il ricorrente vanta un'esperienza lavorativa pregressa pluriennale, di cui almeno due anni all'Ufficio circondariale di tassazione. In assenza di elementi negativi che l'autorità di nomina non ha saputo portare bensì, al contrario, in forza della valutazione positiva del funzionario dirigente, sia da un punto di vista delle prestazioni svolte nella precedente funzione (tassatore II), sia da un punto di vista della capacità di assunzione dei compiti che la nuova funzione (tassatore I) richiede, a maggior ragione non si giustifica di bloccare, solo per quel motivo, la promozione del ricorrente.
3.5. Resta a questo punto da esaminare se il procedimento disciplinare aperto nei confronti del ricorrente e conclusosi con una decisione di ammonimento nell'aprile del 2016 osti al conseguimento della promozione, come sostenuto (solo) in risposta dall'autorità di nomina. Ora, è vero che in relazione alla modifica delle informazioni contenute in Wikipedia sul Municipio di _____ effettuata da parte dell'insorgente durante il tempo di lavoro nel mese di marzo 2015 e segnalata anche da un portale ticinese alcuni mesi dopo, l'insorgente non ha affatto tenuto un comportamento corretto e degno di un pubblico funzionario, in chiara violazione dei doveri di servizio di cui agli art. 22 e 23 LORD. Egli è quindi stato giustamente redarguito, seppur con la sanzione più lieve tra quelle previste dall'art. 32 LORD. Senza voler sminuire o banalizzare l'accaduto e le conseguenze che ne sono derivate, occorre tuttavia annotare che al momento dell'emanazione della decisione qui impugnata i fatti occorsi erano lontani ormai oltre tre anni, che il dipendente nel frattempo si era autodenunciato, che ha accettato senza obiezioni la sanzione inflittagli e che tale provvedimento non ha affatto impedito il Consiglio di Stato di nominarlo successivamente in una funzione superiore, per compiti e responsabilità, quale quella di tassatore II a partire dal febbraio 2017. Dai fatti del 2015, ma soprattutto nell'ultimo periodo in cui il ricorrente è stato valutato ai fini della promozione (art. 3 cpv. 1 lett. b Regolamento DDC) nessuno ha sollevato obiezioni su eventuali ulteriori comportamenti contrari alla dignità della funzione o passibili di sanzioni, di cui agli atti comunque non vi è segno. Invano quindi l'autorità di nomina rievoca l'accaduto per negare la promozione del ricorrente, allorquando il vero scopo del diniego, come visto, è un altro.
4. 4.1. Visto quanto precede, la decisione impugnata non può essere tutelata e, in accoglimento del ricorso, all'insorgente è riconosciuta la promozione a tassatore I dal 1° gennaio 2018. Il Consiglio di Stato provvederà a determinare l'esatta posizione del ricorrente nella classe 5 della pianta organica dei dipendenti in applicazione dell'art. 2 cpv. 3 Regolamento DDC, riconoscendogli la differenza di stipendio arretrato, comprensiva di interessi del 5% sui singoli importi a decorrere dalla data in cui avrebbero dovuto essere versati.
4.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza ed è posta a carico dello Stato, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al ricor-rente, che non si è avvalso dell'assistenza di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto. Di conseguenza:
1.1. la decisione del 4 luglio 2018 (n. 3163) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. al ricorrente è attribuita la funzione di tassatore I a partire dal 1° gennaio 2018;
1.3. il Consiglio di Stato provvederà a determinare l'esatta posizione del ricorrente nella classe 5 della pianta organica dei dipendenti, riconoscendogli la differenza di stipendio oltre agli interessi del 5% sui singoli importi a decorrere dalla data in cui avrebbero dovuto essere versati.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato. Al ricorrente viene restituito l'anticipo versato.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), ritenuto che il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e cpv. 4, art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria