Incarto n. 52.2016.629
Lugano 22 maggio 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Stefano Bernasconi, supplente
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso 15 dicembre 2016 della
RI 1 patrocinata da:
contro
la decisione 30 novembre 2016 (n. 5298) del Consiglio di Stato, che in esito al concorso relativo all'elaborazione e concretizzazione di un piano strategico per la banda ultra larga in Ticino ha aggiudicato la commessa alla ditta CO 1 di __________;
ritenuto, in fatto
A. Il 9 agosto 2016 il Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE) ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per l'attribuzione di un mandato di consulenza volto a elaborare e concretizzare un piano strategico per la banda ultra larga in Ticino (FU n. __________ pag. __________ segg.).
Dal capitolato d'oneri si poteva desumere che il concorso affondava le sue radici in un decreto legislativo del 22 marzo 2016 concernente l'approvazione parziale di una mozione mirante alla realizzazione di una rete di telecomunicazioni a banda ultra larga capillare in tecnologie FTTH o Next Generation Access a fili e senza fili, per raggiungere in 10 anni almeno l'85% e in 15 almeno il 95% degli edifici situati in zona edificabile in Ticino. A tal fine era richiesta l'elaborazione e l'accompagnamento nella concretizzazione di un piano strategico per la banda ultra larga nel Cantone, che tenesse conto delle indicazioni scaturite dal dibattito parlamentare. Più particolarmente, il capitolato (punto 5.2) segnalava che dal mandato di consulenza ci si aspettava:
· una valutazione della situazione attuale;
· una proiezione delle esigenze future;
· la condivisione, per il tramite di una lettera di intenti fra le parti, degli obiettivi strategici e dell'approccio per il loro raggiungimento;
· l'approfondimento del modello di collaborazione e di finanziamento;
· l'elaborazione di un piano d'attuazione concreto da sottoporre al Consiglio di Stato e poi al Gran Consiglio;
· indicazioni in merito al ruolo dell'offerente nell'accompagnamento della concretizzazione.
Puntualizzava inoltre che l'offerta avrebbe dovuto essere suddivisa nelle seguenti fasi:
· fase strategica: elaborazione visione condivisa e firma di una lettera di intenti fra le parti;
· fase decisionale: approvazione da parte del Consiglio di Stato e del Gran Consiglio di un piano d'attuazione concreto;
· fase di concretizzazione: accompagnamento nell'attuazione del piano approvato.
Sempre il capitolato stabiliva che l'offerta deve indicare la metodologia e indicare la metodologia generale con la quale si intendono raggiungere gli obiettivi previsti dal Decreto legislativo. Le attività, i costi e la tempistica per la fase strategica e la fase decisionale vanno descritti in maniera dettagliata. Per le attività, i costi e la tempistica della fase di concretizzazione vanno fornite delle indicazioni di massima ma vincolanti.
A seconda dell'esito della fase strategica e della fase decisionale, il committente è autorizzato a rescindere il contratto di prestazione. La rescissione del contratto è prevista in particolare in caso di mancata firma di una lettera d'intenti fra le parti alla fine della fase strategica e in caso di non approvazione del piano d'attuazione da parte del Consiglio di Stato o del Gran Consiglio.
In caso di approvazione del piano d'attuazione da parte del Gran Consiglio, e sulla base del coinvolgimento previsto dall'offerente nelle fasi successive del progetto, l'offerta dovrà essere aggiornata, sia per quanto concerne i costi che le tempistiche, tenendo conto delle indicazioni scaturite dall'esame parlamentare. In ogni caso i costi per la fase di concretizzazione non potranno essere superiori rispetto a quanto previsto dall'offerta.
L'offerta deve infine contemplare sia prestazioni di conduzione strategica che di accompagnamento operativo, cercando di limitare al massimo l'onere amministrativo a carico dell'amministrazione cantonale e di parti terze coinvolte nel progetto.
Il bando di concorso vietava il consorzio, il subappalto e l'inoltro di varianti/offerte parziali (cifra 4), preannunciando nel contempo che il mandato sarebbe stato aggiudicato al miglior offerente sulla scorta dei seguenti criteri e fattori di ponderazione (cifra 6):
1. analisi del mandato 40%
2. referenze 27%
3. prezzo 25%
4. formazione apprendisti 5%
5. perfezionamento professionale 3%
Il capitolato precisava tutti i parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio di aggiudicazione (vedi punto 6.4). In particolare, specificava che l'analisi del mandato sarebbe stata apprezzata applicando due sottocriteri, segnatamente:
1. Esaustività dell'offerta (30% = 30 punti)
Per la valutazione di questo punto si chiede di:
· individuare i principali temi del mandato, analizzandoli brevemente e identificandone i punti critici e/o rischi così come loro possibili soluzioni;
· proporre una metodologia generale per raggiungere gli obiettivi del mandato;
· indicare in maniera dettagliata attività, costi e tempistica per la fase strategica e la fase decisionale;
· fornire indicazioni di massima e vincolanti in merito ad attività, costi e tempistica per la fase di concretizzazione;
· quantificare l'impegno in termine di risorse umane da parte dell'amministrazione cantonale e di parti terze.
Il sottocriterio "esaustività dell'offerta" verrà valutato secondo il seguente schema:
- ottimo, nettamente superiore alla media delle altre offerte = 30 punti,
- buono, soddisfa le attese, oltre la media delle offerte = 20 punti,
- sufficiente, raggiunge gli obiettivi richiesti = 10 punti,
- carente, non raggiunge gli obiettivi richiesti = esclusione dell'offerta.
2. Tempistica (10% = 10 punti)
Per l'attribuzione del punteggio verrà considerata la tempistica prevista dall'offerente per giungere alla firma di una lettera d'intenti ed elaborare un piano d'attuazione concreto (minore il tempo previsto, maggiore il punteggio).
Il sottocriterio "tempistica" sarà valutato secondo il seguente schema:
- miglior offerta (tempistica) = 10 punti,
- 2a miglior offerta = 6 punti,
- 3a miglior offerta = 3 punti,
- rimanenti offerte = 1 punto.
L'analisi richiesta è da esporre in una relazione scritta (max. 10 pagine formato A4, dimensione minima del carattere 11, carattere Arial o simile).
Nel caso di presentazione con più di 10 pagine di relazione scritta, verranno tenute in considerazione unicamente le prime 10 pagine.
La mancata presentazione dell'analisi del mandato comporta l'esclusione dalla gara d'appalto, così come una valutazione ritenuta carente del sottocriterio "esaustività dell'offerta".
Per il criterio di aggiudicazione 2 era invece previsto quanto segue:
Il concorrente deve compilare una lista di referenze (vedi Allegato 2) relative alla realizzazione di mandati di consulenza in ambito della banda ultralarga svolti negli ultimi 6 anni, a decorrere dalla data di pubblicazione del presente concorso sul FU. Per il computo dei mandati, fa stato la data della firma del contratto con l'aggiudicatore.
Sono considerate solo commesse di un importo minimo di CHF 20'000.- (IVA compresa).
Il punteggio del criterio "referenze" sarà calcolato come segue: Numero referenze qualificate:
- 4 o più referenze = 27 punti,
- 3 referenze = 22 punti,
- 2 referenze = 17 punti,
- 1 referenza = 10 punti,
- 0 referenze esclusione dell'offerta.
L'attribuzione della nota 0 al criterio "Referenze" comporta l'esclusione dalla gara d'appalto.
Nel bando (cifra 9) e nel capitolato (punto 1.8) era peraltro segnalato chiaramente che contro gli stessi era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione dei documenti di gara. Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. Nel termine prestabilito sono pervenute al committente due offerte, quella della CO 1 di __________, di fr. 371'250.-, e quella della RI 1 di __________, ammontante a fr. 431'885.52.
Esperite le necessarie valutazioni in applicazione delle prescrizioni di gara, il 30 novembre 2016 il Consiglio di Stato ha risolto di deliberare la commessa alla CO 1, giunta prima in graduatoria con 86.0 punti.
C. Contro la predetta decisione la RI 1, seconda classificata con 78.52 punti, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione della commessa a proprio favore, previo conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
La ricorrente ha contestato in sostanza le note identiche (= 27 punti) assegnate alle concorrenti nel criterio delle referenze, rilevando che la deliberataria non ha l'esperienza per affrontare il tema delle reti per la banda ultra larga oggetto del concorso. In effetti, delle otto referenze apportate dalla CO 1, tre non hanno nessuna relazione con la banda larga (__________, __________, __________), quattro toccano il tema solo in modo marginale ed indiretto (__________, __________, __________, __________), mentre una (__________) è pertinente ma su un numero irrisorio di collegamenti (150) e quindi non è comparabile al mandato comprendente l'intero Ticino (230'000 allacciamenti). A ben guardare, la CO 1 non ha svolto alcuno studio comparabile a quello della commessa e quindi la sua offerta andava scartata. In ogni caso, le referenze apportate non le permettono di conseguire 27 punti nel criterio di aggiudicazione 2 e di scavalcare la ricorrente in graduatoria.
Il committente ha ritenuto equipollenti anche le analisi del mandato presentate dalle due offerenti, omettendo di applicare correttamente i criteri di valutazione e la scala delle note preannunciati negli atti di gara. L'analisi della RI 1, proprio perché basata sull'esperienza maturata in innumerevoli progetti simili a quello del concorso, si avvera infatti nettamente superiore alla disanima della CO 1, che si limita a valutazioni di contesto di alto livello, senza addentrarsi nel dettaglio e nella concretezza esatti dal mandato del Cantone. Ne segue che la deliberataria avrebbe dovuto ottenere al massimo 10 punti per l'esaustività e 6 per la tempistica, con un punteggio finale che l'avrebbe posta solo al secondo posto della classifica.
D. a. All'accoglimento del ricorso si è opposto il committente, il quale - dopo un'ampia introduzione di carattere generale volta a mettere in evidenza la prestazione di consulenza di tipo strategico richiesta agli offerenti - ha ricordato che le regole della gara, comprendenti anche i criteri di aggiudicazione, non sono state impugnate e quindi non possono essere più contestate dai concorrenti.
In materia di referenze la stazione appaltante ha sottolineato che erano considerate valide quelle relative alla realizzazione di mandati di consulenza in ambito di banda ultra larga di valore superiore a fr. 20'000.- svolti negli ultimi 6 anni. CO 1 ha presentato diverse consulenze strategiche ad aziende o consorzi di aziende distributrici di energia o a comuni, con compiti simili a quelli attesi, cinque delle quali (__________, __________, __________, __________ e __________) anche in ambito di banda ultra larga. I 27 punti che le sono stati attribuiti nel criterio di aggiudicazione 2 sono pertanto corretti.
Quanto all'analisi del mandato, il capitolato indicava distintamente cosa era richiesto nel sottocriterio dell'esaustività. Entrambe le concorrenti hanno sviluppato in maniera chiara i punti richiesti, senza che l'una risultasse nettamente migliore dell'altra. Donde la decisione di assegnare loro lo stesso punteggio (20 punti = buono). Lo stesso dicasi per la tempistica, atteso che ambedue hanno previsto 16 mesi per giungere alla firma di una lettera d'intenti ed elaborare un piano d'attuazione concreto.
b. Ad identica conclusione è pervenuta la deliberataria, la quale ha addotto argomentazioni sostanzialmente identiche a quelle della stazione appaltante.
Evidenziato d'aver presentato un'offerta completa e pienamente rispondente alle esigenze del capitolato, la CO 1 ha difeso le valutazioni operate dal committente, rilevando in particolare di aver già condotto con successo mandati di consulenza simili a quello messo a concorso.
Quanto all'offerta dell'insorgente, l'aggiudicataria ha annotato che RI 1 non ha presentato tutte le dichiarazioni richieste in relazione al pagamento dei contributi di legge e che tre dei suoi quattro soci fondatori lavorano principalmente per altre aziende, per cui non è escluso che essa intenda operare in consorzio o subappaltare parte della commessa.
c. Dal canto suo, l'Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti (ULSA) ha rinunciato a presentare osservazioni.
E. Con la replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, ribadendo i propri antitetici punti di vista con argomentazioni di cui si dirà - per quanto necessario - nei considerandi seguenti.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante alla gara d'appalto, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'aggiudicazione della commessa alla CO 1 (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il committente ha prodotto il carteggio completo concernente il concorso e ad eventuali lacune negli accertamenti imputabili all'ente appaltante si potrà se del caso porre rimedio rinviandogli la causa per nuovo giudizio previo annullamento della decisione impugnata (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2. La ricorrente avversa il punteggio che la deliberataria ha ottenuto nelle referenze e nell'analisi del mandato.
3. Referenze
3.1. Secondo l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa, determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico (cfr. anche art. 53 cpv. 1 regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006; (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6). Altri criteri di aggiudicazione sono possibili, purché in relazione con la commessa (art. 53 cpv. 2 RLCPubb/CIAP). I criteri di aggiudicazione devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza (art. 32 cpv. 1 e 2 LCPubb, 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP), ed essere accompagnati dalla singola ponderazione percentuale rispetto al totale (art. 53 cpv. 4 RLCPubb/CIAP).
3.2. Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Dottrina e giurisprudenza ammettono tuttavia la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione, in quanto atte a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un giudizio sulla qualità dell'offerta, in particolare nei casi in cui hanno rilievo l'esperienza e la capacità professionale (cfr. DTF 139 II 489 consid. 2.1-2.2 con rinvii alla giurisprudenza e alla dottrina; RtiD I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; cfr. inoltre Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3 ed., Zurigo 2013, n. 618 segg.; Martin Beyeler, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, Friburgo 2008, pag. 64 segg.).
3.3. Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti; RtiD I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; cfr. inoltre sulla distinzione tra referenze aziendali e personali: STA 52.2012.386 del 6 dicembre 2012, consid. 2.1-2.3, massimati in Hubert Stöckli/Martin Beyeler, Das Vergaberecht der Schweiz: Überblick - Erlasse - Rechtsprechung, 9. ed., Zurigo 2014, pag. 516 n. 89 segg.). La definizione di "lavori analoghi" va anzitutto ricercata nelle disposizioni di gara, che notoriamente costituiscono la lex specialis del procedimento concorsuale. In assenza di spiegazioni nelle regole fissate dal committente, questo Tribunale ha stabilito che per lavori analoghi o simili occorre intendere interventi che sia dal profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di analogia con l'opera messa a concorso. Caratteristiche del lavoro messo a concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono presentare sufficienti momenti di affinità con i lavori addotti come referenza, tali da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il significato del requisito "lavori analoghi" può essere dedotto soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa raffrontate con quelle dei lavori eseguiti (cfr. STA 52.2013.526 del 9 gennaio 2014, consid. 2.2; 52.2011.154 del 21 giugno 2011, consid. 2.2).
3.4. Nella valutazione delle referenze il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 38 cpv. 1 lett. a LCPubb; cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale potere da parte del committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:
- la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione, che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e l'epoca in cui sono state effettuate;
- una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate;
- una congrua motivazione della valutazione operata dal committente, che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di difesa e consenta nello stesso tempo all'autorità di ricorso di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (RtiD I-2010 n. 25, consid. 4.3 con rinvii; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2012.386 citata, consid. 2.2).
Spesso, i committenti si accontentano di una generica e sommaria indicazione delle referenze, che valutano fondandosi sulle particolari conoscenze del settore interessato, di cui dispongono i loro consulenti. In questi casi, ove sorgano contestazioni sull'ammissibilità o sulla valutazione di singole referenze, spetta al committente, rispettivamente alla parte gravata dall'onere della prova, fornire all'autorità di ricorso le informazioni supplementari, necessarie per metterla in condizione di verificare la correttezza delle loro deduzioni. Non possono pretendere che il Tribunale cantonale amministrativo ponga rimedio alla mancanza d'informazioni accessibili a tutti gli interessati, esperendo accertamenti sulle caratteristiche intrinseche dei lavori addotti a titolo di referenza (RtiD II-2013 n. 19 consid. 2.2; RtiD I-2010 n. 25, consid. 4.3; STA 52.2008.223 del 10 luglio 2008, consid. 2).
3.5. In concreto, ai fini della valutazione delle referenze i concorrenti dovevano indicare nell'apposito modulo previsto a pag. 14 del fascicolo d'offerta (allegato B) i mandati di consulenza in ambito della banda ultralarga svolti negli ultimi 6 anni e di un importo minimo di CHF 20'000.- (IVA compresa). Secondo le disposizioni di gara, sarebbero stati quindi presi in considerazione progetti di entità anche relativamente modesta purché di tipo strategico e comprendenti tematiche legate alla banda ultra larga.
Nel modulo di cui si è appena detto la CO 1 ha presentato otto referenze, segnalando in modo forzatamente succinto i contenuti dei progetti, il committente ed il valore, IVA esclusa, di ogni singolo mandato. In un'appendice all'offerta ha poi esposto con maggiori dettagli la natura dei mandati svolti, riportando per ognuno di essi frasi di apprezzamento asseritamente proferite dai relativi clienti/mandanti. La stazione appaltante, almeno in apparenza, non ha tuttavia chiesto informazioni ai committenti indicati dall'offerente nella lista delle referenze per verificare la natura esatta dei lavori vantati e in che modo li aveva effettuati. Nell'incartamento trasmesso al Tribunale non figura nemmeno un documento probatorio atto a chiarire con precisione le caratteristiche, l'importanza e l'accuratezza d'esecuzione dei mandati che la ricorrente (e l'aggiudicataria) hanno portato come referenze di qualità. Gli atti, segnatamente le tabelle di valutazione, non contengono peraltro alcuna motivazione circa gli apprezzamenti operati dal committente sulle singole referenze addotte dalle due concorrenti in discussione. In risposta la committenza ha invero spiegato di aver ritenuto valide almeno cinque referenze presentate da CO 1 (__________, __________, __________, __________ e __________), siccome riferite a consulenze strategiche con componenti correlate alla banda ultra larga e corredate dalle dichiarazioni di soddisfazione dei propri clienti. In realtà, di siffatte dichiarazioni agli atti non ve ne sono (non possono essere reputate tali delle semplici frasi di elogio riportate in offerta dal concorrente stesso). Non vi sono nemmeno prove di qualsivoglia natura adatte a confermare che i cinque mandati considerati alla stregua di valide referenze abbiano effettivamente l'attinenza con la tematica della banda ultra larga richiesta dal concorso.
In simili condizioni, questo Tribunale non è assolutamente in grado di verificare se la committenza ha acquisito una cognizione adeguata delle prestazioni che i concorrenti hanno addotto a titolo di referenza e soprattutto se nella loro valutazione ha esercitato correttamente il potere discrezionale riservatole dalla legge. Quanto esposto nel presente considerando impone l'annullamento della controversa delibera e la retrocessione della pratica alla stazione appaltante affinché si pronunci nuovamente, dopo aver assunto le prove necessarie per l'emanazione di una decisione debitamente motivata.
4. Analisi del mandato
4.1. Come già accennato in precedenza, in materia di commesse pubbliche il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 38 cpv. 1 LCPubb).
Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr. Borghi/Corti, op. cit., n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 segg.; DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34).
Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e pertinenti. Particolare riserbo s'impone anche perché la valutazione presuppone sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie offerte inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte del committente (cfr. STF 2P.285/1998 del 23 dicembre 1998, consid. 4b; STA 52.2015.117 del 21 aprile 2015 consid. 2.1; RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1). D'altra parte, valutazioni di singoli criteri di aggiudicazione che risultano lesive del diritto non traggono necessariamente seco l'annullamento della decisione impugnata. L'annullamento si impone soltanto se la correzione da apportare sovverte la graduatoria allestita dal committente (STA 52.2015.117 citata consid. 2.1).
4.2. Da una semplice lettura delle analisi del mandato redatte dalle due contendenti, si può senz'altro affermare che dal profilo dell'esaustività (sottocriterio 1) ambedue sono di buon livello e rispondono in modo adeguato alle esigenze che il committente ha esplicitato nel capitolato in relazione alle aspettative riposte nell'incarico (punto 5.2). Entrambe individuano e analizzano i principali temi del mandato, propongono una metodologia generale per raggiungere gli obiettivi divisati, indicano in maniera sufficientemente dettagliata attività, costi e tempistica per la fase strategica e la fase decisionale, forniscono indicazioni in merito ad attività, costi e tempistica per la fase di concretizzazione e quantificano l'impegno di risorse umane da parte dell'amministrazione cantonale e di terzi.
Poste queste premesse, il compito del Tribunale cantonale amministrativo non è quello di effettuare una sua personale valutazione delle analisi del mandato sviluppate dalle concorrenti, che sostituisca quella del committente ove diverga da quest'ultima. Il compito di questo Tribunale è soltanto quello di verificare che le note conferite dalla committenza non siano viziate da abuso o da eccesso del potere d'apprezzamento. Ipotesi, questa, che si verifica soltanto quando il giudizio censurato, in quanto procedente da apprezzamento, appare privo di ragioni oggettive, fondato su considerazioni estranee alla materia od altrimenti insostenibile. Non già quando, come nel caso di specie, risulta semplicemente opinabile. Il solo fatto che un estimo diverso avrebbe forse potuto essere altrettanto sostenibile non permette di ravvisare alcun abuso di potere nel punteggio che ha ottenuto l'analisi del mandato della CO 1. Lo stesso dicasi per il lavoro di presentazione della RI 1, il quale avrebbe anche potuto suscitare apprezzamenti differenti da quelli raccolti, ma che in ogni modo non è stato oggetto di una valutazione arbitraria nel risultato.
Quanto al sottocriterio della tempistica, a fronte di due conclusioni identiche (16 mesi complessivi, sia per la ricorrente che per l'aggiudicataria), non v'è chi non veda che assegnando alle due concorrenti lo stesso punteggio il committente non ha certamente abusato della latitudine di giudizio di cui gode in materia. Il suo operato, con ogni evidenza, avrebbe resistito anche ad un libero esame.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso va parzialmente accolto, annullando l'avversata aggiudicazione e rinviando gli atti al committente per nuova delibera, previa accurata verifica di tutte le referenze apportate dalle concorrenti. Resta inteso che se tali accertamenti dovessero condurre ad un rovesciamento della graduatoria, occorrerà richiamare daRI 1 la documentazione ex art. 39 RLCPubb/CIAP che ha omesso di allegare all'offerta e appurare che la concorrente sia effettivamente in grado di svolgere in proprio l'intera commessa.
6. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
7. La tassa di giustizia, ridotta in considerazione del fatto che lo Stato ne va esente al fine di evitare inutili partite di giro, è posta a carico delle parti secondo reciproca soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Laddove non sono compensate, alla ricorrente e alla deliberataria sono dovute ripetibili commisurate in funzione dell'esito della causa e, per la CO 1, dall'estensione del patrocinio, limitato alla duplica (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 30 novembre 2016 (n. 5298) con la quale il Consiglio di Stato ha deliberato alla CO 1 di __________ l'elaborazione e concretizzazione di un piano strategico per la banda ultra larga in Ticino è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2. La tassa di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico dell'insorgente e della deliberataria in ragione di ½ ciascuna.
Alla ricorrente va restituita la somma di fr. 2'500.- versata in eccesso a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.
3. A titolo di ripetibili lo Stato verserà fr. 500.- alla ricorrente e fr. 250.- alla deliberataria. Quest'ultima, per identico titolo, corrisponderà fr. 250.- all'insorgente.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera