Incarti n. 52.2016.438 52.2016.440
Lugano 5 aprile 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sui ricorsi
a.
6 settembre 2016 del RI 1, rappresentato dal suo municipio, ,
b.
8 settembre 2016 del RI 1, rappresentato dal suo municipio, ,
contro
le risoluzioni 6 luglio 2016 (n. 3145 e 3146) del Consiglio di Stato, che respingono le impugnative presentate dai ricorrenti avverso le decisioni 29 febbraio 2016 con cui la CO 1 ha definito le chiavi di riparto 2015 per la determinazione delle quote di partecipazione dei comuni ai costi di gestione ordinaria e agli investimenti per la depurazione delle acque, come pure ai costi d'investimento della rete di adduzione;
ritenuto, in fatto
che con scritto del 29 febbraio 2016, la CO 1 ha notificato singolarmente a tutti i comuni consorziati, tra cui anche i comuni di RI 1 e RI 1, le decisioni di fissazione delle chiavi di riparto 2015 (__________) per il calcolo delle quote di partecipazione dei comuni ai costi di gestione ordinaria e agli investimenti per la depurazione delle acque, come pure ai costi d'investimento della rede di adduzione, conformemente all'art. 22 dello Statuto consortile;
che per i comuni di RI 1 e RI 1, le chiavi di riparto si presentavano come segue:
Aggiornamento 2015 __________
Comune
Chiavi di riparto A Costi di gestione ordinaria e per investimenti (escl. investimenti rete d'adduzione)
Chiavi di riparto B (Costi per investimenti rete d'adduzione)
AE dati 2014
AE dati 2013
AE media
% (calcolata)
% (effettiva)
AE dati 2014
AE dati 2013
AE media
% (calcolata)
% (effettiva)
RI 1
10'898
6'573
8'736
4.49075%
4.491%
10'898
6'573
8'736
4.53672%
4.538%
RI 1
15'557
9'587
12'572
6.46304%
6.463%
15'557
9'587
12'572
6.52920%
6.529%
Aggiornamento 2015 __________
Comune
Chiavi di riparto A Costi di gestione ordinaria e per investimenti (escl. investimenti rete d'adduzione)
Chiavi di riparto B (Costi per investimenti rete d'adduzione)
AE dati 2014
AE dati 2013
AE media
% (calcolata)
% (effettiva)
AE dati 2014
AE dati 2013
AE media
% (calcolata)
% (effettiva)
RI 1
10'898
6'573
8'736
4.07809%
4.078%
10'898
6'573
8'736
4.11596%
4.116%
RI 1
15'557
9'587
12'572
5.86914%
5.869%
15'557
9'587
12'572
5.92364%
5.924%
che la missiva segnalava che la relativa relazione tecnica redatta dallo studio d'ingegneria __________, base per l'allestimento delle nuove chiavi, era visionabile sul ftp del Consorzio all'indirizzo ftp://ftp.__________.ch e che contro la presente e contro le chiavi di riparto allegate è data facoltà di ricorso al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla data di intimazione;
che il 21 aprile 2016, con due separate impugnative di tenore identico, i comuni di RI 1 e RI 1 sono insorti avverso le decisioni 29 febbraio 2016 davanti al Consiglio di Stato chiedendone in via principale, la riforma nel senso che le chiavi di riparto 2015 siano determinate sulla base dei dati di consumo effettivo 2014 e, in via subordinata, l'annullamento ed il conseguente rinvio degli atti all'autorità consortile per l'emanazione di una nuova decisione sulla base dei dati di consumo effettivo 2014 per i comuni;
che i ricorrenti contestano l'applicazione, nel caso concreto, del metodo di stima dei consumi di cui all'art. 22 dello Statuto consortile e ritengono che per la determinazione delle chiavi di riparto si sarebbe dovuto fare riferimento ai dati (noti e disponibili) del consumo effettivo 2014;
che essi fanno valere, in primo luogo, che il termine del 31 agosto 2015 per l'inoltro dei dati di consumo effettivo 2014, che sarebbe stato assegnato loro dalla __________ con lo scritto del 6 luglio 2015, non può esplicare alcun effetto, non essendo lo stesso mai stato ricevuto e, in secondo luogo, che quest'ultima missiva, costituendo un atto ufficiale, per essere valida avrebbe dovuto emanare da un'autorità o comunque da un'entità o una persona alla quale fosse stato delegato il potere d'imperio per farlo;
che gli insorgenti annotano come nell'ambito della fissazione delle chiavi di riparto, l'applicazione di una stima di consumo giusta l'art. 22 dello Statuto consortile sia peraltro prevista soltanto nel caso in cui un comune non disponga di un contatore, e non già per l'eventualità in cui esso non trasmetta i propri dati entro un determinato termine assegnato dall'autorità;
che in sede di risposta, la Delegazione consortile del CO 1 ha comunicato di non avere particolari osservazioni da formulare, precisando tuttavia che la __________, incaricata dal Consorzio, prima di procedere con il calcolo definitivo delle chiavi di riparto, aveva pure inoltrato un richiamo per posta elettronica ai ricorrenti;
che con le repliche, i comuni di RI 1 e RI 1 hanno precisato che ai richiami indicati dal Consorzio, qualora fossero stati effettivamente ricevuti, non potrebbe comunque essere riconosciuta alcuna particolare valenza ai fini del gravame, sia per le modalità della loro notifica (per posta elettronica non certificata), sia per il fatto che anche queste comunicazioni emanavano dalla __________, che, come detto, non dispone di alcuna competenza o potere d'imperio tali da conferire effetto giuridico alle diffide in questione;
che il CO 1 non ha duplicato;
che con decisioni del 21 aprile 2016 (n. 3145 e 3146) l'Esecutivo cantonale ha respinto i ricorsi, rilevando che i comuni di RI 1 e RI 1 erano a conoscenza, già a far tempo dal mese di giugno 2015, del mandato che l'autorità consortile CO 1 aveva affidato alla __________ circa l'allestimento delle chiavi di riparto dei costi 2015 ed annotando che gli stessi, seppur provvisti di contatori per la misurazione dei quantitativi effettivi di acqua potabile erogata nel 2014, non hanno mai fornito, nei termini assegnati loro (dapprima con scritto 6 luglio 2015, ed in seguito, con e-mail del 15 settembre 2015), i dati richiesti, pur avendoli a disposizione;
che in assenza di altri dati riferiti al 2014, ha concluso il Governo, è quindi a giusta ragione che il CO 1 ha applicato per analogia il sistema di calcolo (media dei consumi pro capite dei 3 comuni con più forte consumo) previsto a livello statutario (art. 22) per i comuni che non dispongono di un contatore;
che con due separate impugnative (a) e (b), di tenore identico, i comuni di RI 1 e RI 1 hanno dedotto le predette decisioni dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo le tesi e le domande sollevate davanti alla precedente istanza;
che in sede di risposta il Consiglio di Stato si è opposto all'accoglimento dei ricorsi senza formulare particolari osservazioni;
che il CO 1 si è invece rimesso al giudizio di questo Tribunale, limitandosi ad osservare che in caso di accoglimento dei gravami le chiavi di riparto andrebbero ricalcolate integralmente per tutti i comuni consorziati, e non solo per gli insorgenti;
che con scritto 10 ottobre 2016 il municipio di RI 1, preso atto della risposta del CO 1 e dell'Esecutivo cantonale, ha comunicato di non aver alcuna replica da formulare, di confermare quanto indicato nel ricorso del 6 settembre 2016 e di rimettersi al giudizio di questa Corte;
che il municipio di RI 1 ha invece rinunciato a replicare;
che nessuno ha duplicato;
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), al quale rinvia l'art. 42 della legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (LCCom; RL 2.1.4.2);
che la legittimazione attiva dei comuni di RI 1 e RI 1, direttamente e personalmente toccati dai giudizi impugnati, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1);
che i ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque ricevibili in ordine e possono essere evasi mediante un unico giudizio, in quanto presentano lo stesso fondamento fattuale (art. 76 cpv. 1 LPAmm);
che il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm);
che i ricorrenti sostengono in buona sostanza che non sarebbero stati recapitati loro né gli scritti 6 luglio 2015, né i successivi e-mail del 15 settembre 2015, con cui la __________ postulava la trasmissione dei dati relativi al consumo effettivo di acqua potabile relativamente al 2014 e informava che la mancata presentazione degli stessi nei termini perentori assegnati avrebbe comportato
l'applicazione di una stima dei consumi secondo quanto previsto dall'art. 22 dello Statuto consortile;
che, oltre a ciò, essi contestano che la __________ abbia in ogni caso la competenza o il potere d'imperio di assegnare un termine che possa in qualche modo comportare conseguenze negative in caso di sua inosservanza; tanto più che il metodo di stima dei consumi applicato nel caso concreto è previsto dallo Statuto solo per i comuni/quartieri sprovvisti di un contatore e non già per quelli che omettono di inoltrare i dati effettivi del loro consumo entro un determinato termine assegnato dall'autorità;
che, nella fattispecie concreta, ci si potrebbe invero chiedere se le missive 6 luglio 2015 siano in realtà state ricevute dagli insorgenti, dato che tutti gli altri comuni consorziati (ad eccezione di __________) hanno provveduto a trasmettere i formulari richiesti nel termine perentorio assegnato loro (cfr. tabella 1 dati sui consumi AP dei Comuni, allegata alla relazione tecnica 28 ottobre 2015, doc. D);
che il quesito può tuttavia rimanere aperto per le ragioni che seguono;
che un atto è qualificabile quale atto ufficiale se la sua notifica serve all'adempimento di un compito statale; per la definizione di atto d'imperio non è per contro necessario che la sua notifica produca un pregiudizio immediato per il suo destinatario; effetti giuridici esplica ad esempio anche l'assegnazione di un termine e la contestuale comminatoria di perenzione in caso di sua mancata osservanza (DTF 136 V 295 consid. 5.2);
che, gli scritti 6 luglio 2015, mediante i quali la __________ ha domandato agli insorgenti di compilare il formulario allegato con i dati per l'anno 2014, pregandovi di rispedircelo compilato, entro e non oltre il 31 agosto 2015, pena l'utilizzo della media dei consumi pro capite dei 3 Comuni con più alto consumo, alla stregua dei Comuni/quartieri privi di contatore come previsto nell'art. 22 dello Statuto consortile, sono qualificabili quali atti ufficiali;
che, contrariamente a quanto ritengono gli insorgenti, lo studio d'ingegneria __________ era legittimato a formulare simili richieste, trattandosi di atti di esecuzione di un mandato che l'autorità consortile CO 1 le aveva affidato (in vista dell'emanazione della decisione formale che sarebbe stata resa, come poi è avvenuto, dalla Delegazione del CO 1), e di cui i ricorrenti erano perfettamente al corrente;
che, già nel corso del mese di giugno 2015, i municipi dei comuni consorziati erano infatti stati informati, da parte della Delegazione del CO 1, che quest'ultima aveva incaricato lo studio d'ingegneria __________ di determinare le chiavi di riparto per il calcolo delle quote dei costi consortili a carico dei comuni conformemente all'art. 22 dello Statuto e di predisporre le relative tabelle di calcolo; nella medesima missiva, l'autorità consortile aveva peraltro segnalato che la relativa relazione tecnica, base per l'allestimento delle nuove chiavi, era visionabile sul sito ftp del Consorzio all'indirizzo ftp://ftp.__________.ch (cfr. lettera 2 giugno 2015 della Delegazione del CO 1 ai municipi dei comuni consorziati, agli atti);
che, nella misura in cui la __________ svolgeva dunque un compito di diritto pubblico destinato a sfociare in una decisione (quella qui contestata), alla stessa incombeva il dovere di applicare la legge di procedura amministrativa, segnatamente per quanto attiene alla notifica di atti e comunicazioni ufficiali (Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 1, n. 1 ad art. 14);
che gli art. 17 a 19 LPAmm disciplinano esaustivamente la forma delle notificazioni per iscritto (art. 17 LPAmm), per via elettronica (art. 18 LPAmm) e per via edittale (art. 19 LPAmm); la notifica per via elettronica non è tuttavia possibile non essendo l'art. 18 LPAmm ancora in vigore (cfr. art. 115 cpv. 2 LPAmm; BU 58/2013 pag. 470);
che la regola rimane comunque quella dell'intimazione per mezzo della posta, disciplinata dalle condizioni generali "servizi postali" della Posta Svizzera, con facoltà di optare per un invio semplice o per un invio raccomandato con o senza ricevuta di ritorno (cfr. Messaggio n. 6645 del 23 maggio 2013 concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, cap. 4.1, pag. 12);
che la notificazione difettosa di un atto - concetto comprensivo, come detto, dell'assegnazione di un termine con contestuale comminatoria di conseguenze negative in caso di sua mancata osservanza - non può cagionare alle parti alcun pregiudizio (art. 20 LPAmm);
che per costante giurisprudenza del Tribunale federale, l'onere della prova della notifica di un atto o della data della notifica incombe in linea di massima all'autorità che intende trarne una conseguenza giuridica (DTF 142 V 125 consid. 4.3, 136 V 295 consid. 5.9 con i numerosi rinvii); l'autorità deve pertanto sopportare le conseguenze della mancata prova, nel senso che se la notifica di un atto o la data della notifica sono contestate e se esistono effettivamente dubbi a tale proposito, ci si baserà sulle dichiarazioni del destinatario dell'invio (DTF 129 I 8 consid. 2.2, 124 V 400 consid. 2a; STF 6B_869/2014 del 18 settembre 2015 consid. 1.2);
che se l'autorità opta per la notifica di un atto mediante invio postale semplice, essa dovrà però assumere l'onere della prova in base alla regola dell'art. 8 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CCS, RS 210), applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico (vedi Messaggio n. 6645 citato, pag. 12; Borghi/Corti, op. cit., n. 2, 4-5 ad art. 14);
che in concreto, la __________, che ha spedito le lettere 6 luglio 2015 per posta semplice e che era dunque investita dell'onere probatorio, non è stata in grado di dimostrare che le stesse siano state notificate ai ricorrenti; la (asserita) spedizione per posta semplice non consente infatti di stabilire se una comunicazione sia stata ricevuta dal destinatario;
che neppure la presenza, agli atti, della copia degli invii in questione è sufficiente per dimostrare che tali scritti siano stati effettivamente spediti e ricevuti (cfr. DTF 136 V 295 consid. 5.9);
che esistendo dubbi al proposito, occorre quindi fondarsi sulle dichiarazioni dei ricorrenti e partire dal presupposto che gli scritti 6 luglio 2015 della __________ non siano mai giunti a destinazione;
che nemmeno gli e-mail 15 settembre 2015 con cui la __________, con riferimento ai dati sui consumi di acqua potabile nel 2014 richiesti mediante formulario spedito per posta ordinaria il 6 luglio scorso, ha comunicato ai ricorrenti che il Consorzio concedeva loro una proroga per la consegna fino al 30.09.2015 e che in mancanza di tali informazioni dopo il termine indicato, per il vostro Comune verrà applicato il calcolo del consumo secondo quanto previsto nell'art. 22 dello Statuto consortile, dimostrano senza dubbio che gli stessi ne abbiano preso conoscenza; non esiste prova della lettura dei messaggi, né si potrebbe del resto addebitare una qualsiasi negligenza ai ricorrenti per non aver controllato l'account di posta elettronica, mezzo che, come detto, non è (ancora) prescritto dalla LPAmm per l'intimazione di atti, né abitualmente utilizzato per comunicazioni ufficiali (cfr. art. 17 a 19 LPAmm) motivo per il quale, detti nuovi termini erano in ogni caso privi di qualsiasi efficacia giuridica;
che dal momento che la corretta notifica degli atti in discussione non ha potuto essere dimostrata, essi non potevano esplicare effetti giuridici negativi nei confronti dei ricorrenti (cfr. per analogia RDAT II-1995 n. 58 pag. 152 consid. 3b); a torto la Delegazione consortile del CO 1 ha quindi applicato la soluzione prevista a livello statutario (art. 22) per i comuni/quartieri che non dispongono di un contatore;
che, a titolo puramente abbondanziale, giova rilevare come nessuna delle disposizioni applicabili alla fattispecie preveda un termine perentorio per l'inoltro dei dati relativi al consumo effettivo di acqua potabile, né stabilisca le conseguenze alle quali i comuni sarebbero stati esposti in caso di inosservanza del termine impartito;
che l'art. 22 dello Statuto del CO 1 si limita infatti a prevedere che l'aggiornamento dei dati relativi ai quantitativi di acqua potabile erogata dai singoli comuni deve avvenire ogni anno, rispettivamente che i comuni devono consegnare ogni anno al Consorzio copia dei relativi giustificativi;
che l'art. 4 dell'ordinanza consortile concernente il sistema di calcolo degli oneri finanziari alla base delle chiavi di riparto del 27 maggio 2015, nella versione in vigore al momento dell'emanazione delle decisioni impugnate, stabiliva, dal canto suo, che "I comuni sono tenuti a comunicare i dati relativi ai quantitativi di acqua potabile erogata e alle deduzioni per i casi elencati al capoverso 3, entro il 31 marzo di ogni anno"; tale normativa, oltre ad essere priva di qualsivoglia comminatoria in caso di mancata osservanza del termine impartito, era comunque sia inapplicabile, ritenuto che la data prevista per la comunicazione dei dati (31 marzo), al momento dell'entrata in vigore dell'ordinanza stessa, era ormai trascorsa (cfr. FU 44/2015 del 5 giugno 2015);
che stando così le cose, il Tribunale non può che accogliere i ricorsi, annullando i giudizi del Governo e le risoluzioni della Delegazione consortile del CO 1 che essi hanno tutelato e rinviando gli atti a quest'ultima autorità perché fissi delle nuove chiavi di riparto 2015 per la determinazione delle quote di partecipazione dei comuni consorziati ai costi di gestione ordinaria e agli investimenti per la depurazione delle acque, come pure ai costi d'investimento della rete di adduzione, sulla base dei dati del loro consumo effettivo nel 2014;
che il rinvio degli atti all'istanza inferiore per procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia considerato vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1);
che si prescinde tuttavia dal prelevare una tassa di giustizia, la Delegazione consortile del CO 1 avendo agito come organismo incaricato di compiti di diritto pubblico (art. 47 cpv. 6 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi (a) e (b) sono accolti.
§. Di conseguenza:
1.1. le risoluzioni 6 luglio 2016 (n. 3145 e 3146) del Consiglio di Stato e le decisioni 29 febbraio 2016 della Delegazione consortile del Consorzio CO 1 sono annullate;
1.2. gli atti sono rinviati alla Delegazione consortile del CO 1 per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Ai comuni di RI 1 e RI 1 è restituito l'anticipo delle presunte spese processuali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera