Incarto n. 52.2014.199
Lugano 8 settembre 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Stefano Bernasconi
segretario:
Federico Pestoni, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 maggio 2014 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
il bando e la documentazione del concorso indetto dal CO 1, per aggiudicare il servizio di raccolta rifiuti solidi urbani, rifiuti ingombranti e carta, relativamente al periodo 1° gennaio 2015 - 31 dicembre 2018;
ritenuto, in fatto
A. Il 29 aprile 2014 il CO 1 (di seguito: CO 1) ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare il servizio di raccolta rifiuti solidi urbani, rifiuti ingombranti e carta relativamente al periodo 1° gennaio 2015 - 31 dicembre 2018 (FU n. __________pag. __________42).
Il bando (cifra 2) forniva la seguente, breve descrizione della prestazione messa a concorso:
Il concorso ha per oggetto il servizio di raccolta rifiuti solidi urbani (RSU), rifiuti ingombranti (RI) e carta (RC) nei comuni di __________, __________, __________, __________, __________ (__________), __________, __________, __________, __________ e __________ per il periodo 1 gennaio 2015 - 31 dicembre 2018.
La raccolta di RSU è da eseguire due volte a settimana tramite vuotatura di contenitori standard da 800 l ubicati nei punti di raccolta dei comuni. Quantitativo RSU totale indicativo secondo pesatura 2013: 2856.45 tonnellate.
La raccolta di RI è da eseguire di regola una volta ogni due mesi, per un totale di sei raccolte all'anno, tramite fornitura di tre container scarrabili da 30-35 mc (raccolta separata di ferro/metalli, legno/legnami e ingombranti vari) vuotati secondo necessità, da stazionare presso i punti di raccolta dei comuni consorziati. Quantitativo RI totale indicativo secondo pesatura 2013: 859.37 tonnellate.
La raccolta della carta è da eseguire ogni due settimane lungo il percorso RSU tramite sistema porta a porta (raccolta base). Quantitativo RC totale indicativo secondo pesatura 2013: 906.79 tonnellate.
La cifra 4 del bando, malgrado l'intestazione "criteri di aggiudicazione", elencava i criteri di idoneità che i concorrenti avrebbero dovuto soddisfare per poter accedere alla fase di aggiudicazione, segnatamente:
adempimento del pagamento dei diversi contributi sociali, assicurativi e delle imposte;
referenze: prova di almeno una prestazione di servizio equivalente, eseguita dal 2010 al 2013 (compresi);
messa a disposizione del personale e degli automezzi idonei al servizio e alla circolazione sulle strade e sui percorsi (disporre di almeno un autocarro a due assi per la raccolta sulle strade in collina);
messa a disposizione di veicoli conformi almeno con le normative EURO IV;
veicoli a motore e rimorchi immatricolati all'estero devono essere muniti di una licenza di circolazione svizzera e di targhe svizzere (art. 115 OAC).
Lo stesso documento, alla cifra 5, enunciava i criteri e i sottocriteri di aggiudicazione, con le rispettive ponderazioni:
1. Prezzo 50%
1.1. Importo per la raccolta RSU, RI e RC (raccolta base) 80%
1.2. Attendibilità del prezzo per la raccolta annua di RSU, RI e RC 20%
2. Ambientale 25%
2.1. Rispetto normative EURO 50%
2.2. Distanza della sede ditta all'impianto di smaltimento ACR, 50%
Giubiasco
3. Referenze 20%
3.1. Tonnellate di RSU raccolte dal 2010 al 2013 (compresi) 40%
3.2. Tonnellate di RI raccolte dal 2010 al 2013 (compresi) 30%
3.3. Tonnellate di RC raccolte dal 2010 al 2013 (compresi) 30%
4. Sistema qualità 5%
4.1. Certificazione ISO 100%
Le prescrizioni generali formanti la sezione A del capitolato d'appalto precisavano nel dettaglio, tra le altre cose, tutti i documenti che i concorrenti erano tenuti ad inoltrare unitamente alla loro offerta (cifra 10). Esse preannunciavano inoltre i parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio di aggiudicazione (cifra 8.2). Il capitolo B (pag. 25 segg.) conteneva le cartine topografiche di ogni comune in scala 1:15'000, con l'indicazione dei punti di raccolta dei RSU e del percorso da seguire per raggiungerli. Il luogo di consegna dei rifiuti era invece specificato alla cifra 4 delle prescrizioni generali (Azienda cantonale rifiuti a Giubiasco per i RSU, __________ di __________ per i rifiuti ingombranti e la carta).
B. Con scritto del 19 maggio 2014, la stazione appaltante ha comunicato ai concorrenti una rettifica delle condizioni generali d'ap-palto, facendo loro sapere che i rifiuti ingombranti e la carta non avrebbero dovuto essere consegnati alla ditta __________, ma in un luogo che sarebbe stato stabilito dal __________ in epoca imprecisata. Nel contempo, il committente ha puntualizzato che il tempo necessario per il trasporto del materiale dal luogo di raccolta al luogo di consegna (impianto di smaltimento) non avrebbe superato le due ore.
C. Contro il predetto bando e la relativa documentazione di gara con relative modifiche la RI 1 (in seguito: RI 1) è insorta dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che vengano annullati e rinviati al CO 1 per nuova elaborazione previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
L'insorgente ha osservato innanzi tutto che la limitazione dell'og-getto della gara alla sola raccolta (e trasporto) dei rifiuti non sarebbe ammissibile, poiché contraria ai principi generali che governano le commesse pubbliche. Parimenti lesiva del diritto sarebbe la riunione di tre differenti tipi di rifiuto nel medesimo concorso.
La ricorrente ha poi censurato il fatto che nei primi documenti di gara figurava la ditta __________ di __________ quale luogo di consegna dei rifiuti ingombranti e della carta, mentre con la successiva rettifica questa destinazione è stata cancellata e verrà determinata dall'appaltante soltanto in seguito. Tale situazione di incertezza circa il luogo di consegna dei rifiuti non permetterebbe ai concorrenti di presentare un'offerta completa e attendibile. Non è infatti possibile determinare il chilometraggio totale del giro di raccolta, elemento imprescindibile per la presentazione dell'offerta stessa. Una decisione autonoma del committente su questo aspetto posteriormente alla chiusura del concorso sarebbe d'altronde arbitraria, atteso che la ditta deliberataria dovrebbe poter scegliere dove smaltire i rifiuti raccolti.
L'insorgente ha inoltre criticato la terminologia utilizzata nei documenti di gara, segnatamente il riferimento a suo dire non sempre tecnicamente appropriato a benne, cassoni, container scarrabili e presse scarrabili.
Infine la RI 1 ha avversato alcuni criteri di aggiudicazione contenuti nel capitolato d'appalto. In primo luogo ha contestato il criterio di aggiudicazione di natura ambientale osservando che i veicoli di categoria EURO VI non sono ancora disponibili e dunque nessun candidato potrebbe ottenere la nota massima. Più in generale, ha asserito che la classificazione EURO non ha alcun rapporto con il prezzo ed il servizio offerti. Tale criterio, a suo parere, privilegia indebitamente chi ha acquistato i propri veicoli di recente. Successivamente ha messo in discussione anche il sottocriterio "distanza della sede della ditta dall'impianto di smaltimento ACR di Giubiasco", adducendo che l'ACR non è l'unico luogo di consegna previsto dal capitolato e non è chiaro a quale sede della ditta si faccia riferimento per la valutazione. Infine ha contestato il criterio concernente le referenze nella misura in cui viene assegnata la nota in funzione delle tonnellate di RSU raccolte presso i comuni nel periodo 2010-2013, poiché ciò limita la concorrenza e impedisce alle nuove imprese di prendere parte alla gara.
D. In data 5 giugno 2014 il Giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo ha conferito l'effetto sospensivo al ricorso in via supercautelare, limitatamente all'apertura delle offerte.
E. a. All'accoglimento del ricorso si è opposto il committente, il quale ha avversato con dovizia di motivazioni le tesi dell'insorgente. In ordine, il CO 1 ha revocato in dubbio la tempestività del gravame.
Nel merito, ha ribattuto punto per punto alle obiezioni sollevate nell'impugnativa. In particolare, ha ritenuto infondate le critiche relative all'oggetto della commessa ed all'assegnazione del servizio di smaltimento. In seguito, ha respinto quelle riguardanti la mancata comunicazione del punto di consegna dei rifiuti ingombranti e della carta, affermando che la conoscenza del loro luogo di smaltimento - la cui scelta spetta senz'ombra di dubbio al committente e non ai concorrenti - non pregiudica la possibilità di presentare un'offerta completa, posto che il prezzo va calcolato per un massimo di 2/4 ore, indipendentemente dalla distanza da percorrere. Infine ha ribattuto alle censure della ricorrente in punto ai criteri di aggiudicazione con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei considerandi di diritto.
b. Dal canto suo, l'CO 2 si è rimesso alle allegazioni presentate dal CO 1, evidenziando di non esser stato coinvolto nella fattispecie, se non per alcune indicazioni di carattere procedurale.
F. Con la replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, ribadendo i propri antitetici punti di vista con argomentazioni di cui si dirà - per quanto necessario - in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4).
1.2. La ricorrente, ditta attiva nel ramo della raccolta e trasporto di materiali, rifiuti in particolare (vedi scopo sociale iscritto a RC), è senz'altro legittimata a contestare gli elementi del bando - e i relativi atti - pubblicati dalla stazione appaltante (art. 15 cpv. 1bis lett. a CIAP e 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
1.3. Resta da esaminare la tempestività del ricorso, contestata dal RI 1.
Giusta l'art. 15 cpv. 2 CIAP, le decisioni del committente sono impugnabili nel termine di 10 giorni dalla loro notifica; sono considerate per legge decisioni impugnabili, tra le altre, il bando di concorso e, per estensione, la documentazione di gara (art. 15 cpv. 1bis lett. a CIAP). Il termine inizia a decorrere l'indomani della notifica dell'atto contro il quale il destinatario intende aggravarsi (art. 13 cpv. 1 LPAmm). Il gravame deve essere impostato entro la mezzanotte dell'ultimo giorno utile in un ufficio postale o in una buca lettere svizzera (cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 3a ad art. 10). In caso di contestazioni circa la tempestività del gravame, la prova della data di notifica della documentazione di gara incombe al committente (cfr. Matteo Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 61). In concreto, il capitolato d'appalto ed il modulo di offerta sono stati spediti per posta semplice il 16 maggio 2014. La lettera con le rettifiche è stata invece inviata per raccomandata il 19 maggio seguente. Per quanto riguarda i primi, la ricorrente afferma di averli ricevuti al più presto il 19 maggio 2014, mentre la stazione appaltante ritiene che l'insorgente avesse in mano il capitolato già il 17 maggio 2014. Il CO 1 non ha prodotto tuttavia alcuna prova a sostegno della sua tesi, cosicché per il computo del termine di ricorso non si può fare a meno di prendere in considerazione la data indicata dalla ricorrente. Ne segue che il termine ha iniziato a decorrere il 20 maggio 2014 (art. 13 cpv. 1 LPAmm) ed è scaduto il 30 maggio 2014, il 29 essendo un giorno festivo (art. 13 cpv. 3 LPAmm). Il gravame insinuato il 30 maggio 2014 risulta pertanto tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP) e ricevibile in ordine.
1.4. Il ricorso può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori. Il carteggio concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalla ricorrente bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa. Si prescinde, dunque, dall'assunzione delle prove notificate dalla stazione appaltante, insuscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per la decisione che è chiamato a rendere (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Il bando di concorso è un documento mediante il quale l'ente pubblico si rivolge ad una cerchia più o meno indeterminata di potenziali interessati per invitarli ad inoltrare delle offerte, rispettivamente delle candidature, per l'esecuzione di opere edili, per la fornitura di beni mobili o per la prestazione di servizi. Esso costituisce un insieme di regole e di condizioni che concretizzano e precisano il quadro procedurale predisposto dalla legge ai fini dell'adozione del provvedimento di aggiudicazione. L'avviso di concorso e i relativi atti - comprendenti nel caso di specie il capitolato originario e le relative modifiche - costituiscono la lex specialis del procedimento e vincolano tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti. Essi devono rispettare la legge sulla quale si fonda il concorso ed i principi generali del diritto amministrativo, specie in correlazione all'ossequio delle regole della buona fede e della parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n. 47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14). Per il resto, nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente banditore dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP). Ipotesi, questa, che si verifica quando quest'ultimo è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14; Marco Borghi/ Guido Corti, op. cit., n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413). In particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il bando e i relativi documenti di gara, il Tribunale cantonale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad accertare che le varie clausole contemplate da questi atti non siano insostenibili, in quanto fondate su considerazioni estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti lesive dei diritti costituzionali (cfr. STA 52.2010.444 del 3 maggio 2011 consid. 2, 52.2009.417 del 2 febbraio 2010 consid. 2).
3. 3.1. La ricorrente contesta l'oggetto della commessa. A questo proposito, la RI 1 ritiene che il servizio di raccolta dei rifiuti non possa essere separato dallo smaltimento degli stessi e che ogni tipologia di rifiuto (RSU, RI e carta) andrebbe messa a concorso separatamente.
3.2. Il concorso in disamina concerne unicamente l'assegnazione del servizio di raccolta di RSU, RI e RC. La commessa è stata chiaramente descritta e delimitata dalla stazione appaltante senza comprendere la fase di smaltimento/riciclaggio dei rifiuti rammassati. Alla luce della documentazione agli atti, nulla permette di ritenere che nella definizione dell'oggetto della gara il committente sia incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale che deve essergli riconosciuto in quest'ambito. D'altra parte, il contenuto della commessa e le regole della gara vanno stabiliti nel rispetto della legge e in funzione delle oggettive esigenze del committente, non secondo le rivendicazioni di potenziali concorrenti volte a favorire sé stessi tramite prescrizioni che permettano loro di avvantaggiarsi nell'intento di conseguire la vittoria in un determinato concorso. Le critiche mosse dall'insorgente su questo tema si avverano prive di fondamento, atteso che nulla osta all'organizzazione di un procedimento concorsuale per la raccolta dei rifiuti separato da quello avente per oggetto il loro smaltimento e/o riciclaggio.
4. 4.1. La ricorrente censura inoltre la mancata indicazione del luogo di consegna dei rifiuti ingombranti e della carta. Tale lacuna si è configurata con la rettifica della documentazione di gara avvenuta il 19 maggio 2014. Inizialmente, infatti, il recapito per i due tipi di rifiuti citati doveva essere la ditta __________ di __________ (cfr. capitolato d'appalto, punti 4.2 e 4.3). Successivamente, la stazione appaltante ha tuttavia modificato questo punto del capitolato, stralciando la destinazione precedentemente prevista e dichiarando che "il luogo della consegna verrà stabilito dal CO 1". Secondo la RI 1, tale situazione di incertezza circa il luogo di consegna dei rifiuti non permetterebbe ai concorrenti di presentare un'offerta completa. Per la ricorrente, quest'ultimo dovrebbe essere definito anteriormente in modo da conoscere il punto di arrivo del giro di raccolta e, di conseguenza, i chilometri da percorrere. Inoltre essa sostiene che l'assenza di un punto di consegna, ancora da definire, non permette di conoscere i costi ed i ristorni che il centro di smaltimento fattura, oltre al CO 1, al trasportatore. L'ente banditore, dal canto suo, ritiene che l'assenza di un centro di smaltimento definito per i rifiuti ingombranti e la carta non costituisca un problema per la presentazione delle offerte. Nel modulo di offerta, la stazione appaltante ha considerato un tempo di due ore per "il trasporto di ogni intervento di raccolta fino all'im-pianto di smaltimento che verrà definito dal CO 1". Indipendentemente dal luogo di consegna dei rifiuti, il committente reputa quindi che tutti i concorrenti siano in grado di elaborare una propria offerta in base al tempo massimo di percorrenza indicato. Infatti, a suo dire, "spetta poi al singolo concorrente sapere quanti chilometri percorre con il camion carico in due ore" (cfr. allegato di risposta, pag. 4).
4.2. Già di primo acchito il cambiamento deciso dal CO 1 circa il luogo di consegna di taluni rifiuti si avvera del tutto inadeguato. La modifica 19 maggio 2014 apportata ai documenti di gara ha invero creato soltanto vuoto ed incertezza. Con la soluzione adottata i concorrenti sono costretti a presentare delle offerte senza conoscere il punto di consegna dei rifiuti ingombranti e della carta e, di conseguenza, il tragitto che dovranno percorrere per arrivarci.
L'impostazione del modulo di offerta e le informazioni attualmente fornite ai concorrenti per la sua compilazione si pongono d'altronde in contrasto con i principi basilari che governano la calcolazione dei costi nel campo del trasporto stradale, indipendentemente dal genere di aliquota applicata (oraria o a cottimo). Entrambi i sistemi d'aliquota, anche quello dei costi in funzione del tempo prescelto dall'ente banditore (vedi modulo di offerta nella sezione D del capitolato), presuppongono la conoscenza della lunghezza del viaggio effettuato (o da effettuare) onde permettere ai trasportatori di fatturare al cliente/committente la tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP), che per legge si calcola in base al peso totale massimo autorizzato del veicolo ed ai chilometri percorsi (art. 6 cpv. 1 legge federale concernete una tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni del 19 dicembre 1997; LTTP; RS 641.81). Ora, non v'è chi non veda che in mancanza di informazioni circa il luogo di consegna dei rifiuti i concorrenti non siano in grado di accertare i chilometri totali da percorrere e, conseguentemente, di calcolare in modo adeguato ed attendibile il prezzo di offerta. L'errore nel quale è incappato il committente stralciando dal capitolato il luogo esatto di consegna dei rifiuti ingombranti e della carta appare ancor più evidente alla luce del fatto che in offerta i concorrenti sono tenuti ad esporre specificatamente, oltre al costo orario della raccolta, la TTPCP per singolo intervento compreso il trasporto all'impianto di smaltimento/riciclaggio, dato impossibile da determinare con la dovuta precisione senza conoscere la lunghezza complessiva del tragitto da seguire. Le cartine integrate nel capitolato permettono di calcolare la lunghezza dell'itinerario all'interno del comprensorio di raccolta, ma una volta terminata quest'ultima i concorrenti non hanno alcun riferimento per stabilire i chilometri da percorrere sino al luogo di consegna dei rifiuti ritirati. L'indicazione data dal committente sulla durata del viaggio (due ore) non permette di supplire alla lacuna, poiché troppi fattori (traffico, incidenti, cantieri, ecc.) possono incidere sulla distanza percorribile in un simile, insignificante lasso di tempo. Già solo per questo motivo il bando e la documentazione di gara vanno annullati, dato che così come impostati a tutt'oggi risultano lesivi del diritto nella misura in cui non permettono ai concorrenti di inoltrare offerte attendibili e oggettivamente valutabili.
5. Dalla documentazione agli atti emerge una certa confusione riguardo ai criteri di idoneità, rispettivamente di aggiudicazione. Nel bando (cifra 4), sub "Criteri di aggiudicazione", vengono in realtà elencati i criteri di idoneità.
Per contro, nel memoriale di ricorso (pag. 9), sotto il titolo "Singoli criteri di idoneità" vengono invero contestati soltanto criteri di aggiudicazione. In quest'ambito, la ricorrente critica i sottocriteri di natura ambientale rispetto delle normative EURO, distanza della sede della ditta dall'impianto di smaltimento ACR di Giubiasco, nonché il criterio referenze.
5.1. Le disposizioni cantonali di esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa (art. 13 lett. f CIAP). Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP indica quali possibili criteri di aggiudicazione il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. L'art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP prescrive invece che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2010.287 del 21 settembre 2010).
5.2. Anche nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione e dei relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'ampia latitudine di giudizio, che è tenuto ad esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I criteri d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la materia (promozione di un'effica-ce e libera concorrenza, nonché dell'impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1 cpv. 3 lett. a e d CIAP).
Nella misura in cui è espressione della latitudine di giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri d'aggiudicazione e dei metodi di valutazione da questi operata può essere sindacata da parte dell'autorità di ricorso soltanto nei limiti della violazione del diritto (art. 16 cpv. 1 lett. a CIAP). Lesivi del diritto possono risultare dunque soltanto quei criteri e quei metodi di valutazione che disattendono i principi cardine dell'ordinamento delle commesse pubbliche, che si fondano su considerazioni estranee alla materia, che operano distinzioni ingiustificate e discriminatorie o che non permettono in definitiva di esprimere un giudizio oggettivo e ponderato sulla bontà dell'offerta. Il controllo dell'opportunità, come precisa la legge stessa all'art. 16 cpv. 2 CIAP, è escluso (STA 52.2008.226 del 2 novembre 2009).
5.3. La RI 1 censura l'inserimento nel criterio ambientale della certificazione EURO VI (che permette di ottenere il punteggio massimo, nota 6) in quanto questi veicoli non sarebbero ancora presenti sul mercato. Di conseguenza nessun concorrente potrebbe ottenere la nota massima. Inoltre - prosegue la ricorrente - la categoria EURO non ha alcun rapporto con il prezzo e il servizio offerti.
In via preliminare occorre osservare che l'inserimento, tra i criteri di aggiudicazione, di un requisito di natura ambientale è del tutto corretto e legittimo (vedi art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP).
Il 31 dicembre 2012 è entrata in vigore nella Comunità Europea la normativa sulle emissioni dei veicoli pesanti EURO VI. La nuova regolamentazione, già operativa per le omologazioni dal 1° gennaio 2013, lo sarà dal 2014 per le immatricolazioni. L'esistenza sul mercato di veicoli con certificato EURO VI è pertanto pacifica. Orbene, nulla indica che il criterio indicato dal committente, volto a premiare la classe EURO VI con l'attribuzione del punteggio più alto, sia arbitrario poiché "non esistono, sul mercato, ad oggi, veicoli con certificato EURO VI". L'eccezione sollevata su questo punto dalla ricorrente si rivela del tutto ingiustificata, dato che, oltretutto, se nessun concorrente potesse annoverare nel suo parco veicoli automezzi EURO VI, non vi sarebbe comunque disparità di trattamento. Tenuto conto che la certificazione EURO viene attribuita soprattutto in funzione dei consumi e delle emissioni di sostanze nocive, la soluzione adottata dal committente appare senz'altro ragionevole. Essa consentirà di valutare con pertinenza le offerte che saranno inoltrate, permettendo per finire di premiare con il massimo del punteggio i costosi veicoli moderni che emettendo meno inquinanti (segnatamente ossido d'azoto e particolato) salvaguardano maggiormente l'ambiente. Note inferiori, pari a 4 e 1, saranno attribuite per contro agli automezzi delle classi EURO V e IV, standard minimo quest'ultimo per poter partecipare alla gara. Così facendo, i principi della trasparenza, della parità di trattamento e della concorrenza efficace tra offerenti perseguiti dall'ordinamento sulle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. a, b e c CIAP) sono perfettamente salvaguardati. La censura della ricorrente non può dunque essere accolta.
5.4. La ricorrente contesta pure il sottocriterio "distanza dalla sede della ditta all'impianto di smaltimento ACR di Giubiasco" in quanto discriminatorio nei confronti di quelle ditte che non hanno la loro sede nelle immediate vicinanze dell'impianto in questione. Oltretutto non tutti i rifiuti da trasportare finiscono all'ACR, ma una parte va consegnata ad un centro di smaltimento di cui al presente si ignora la posizione. Di conseguenza, per la ricorrente il fatto di prendere in considerazione soltanto la distanza sede-ACR non si giustifica. La critica dell'insorgente è in parte fondata, nel senso che, pur essendo i RSU in quantità decisamente maggiore rispetto al resto dei rifiuti da trasportare, la sola distanza tra la sede di un concorrente e l'ACR di Giubiasco non appare significativa nel contesto di un criterio di valutazione dell'offerta di stampo ambientale. A prescindere dalle riflessioni che saranno esposte in appresso, per articolare in modo corretto e coerente il capitolato si sarebbe dovuto tener conto anche della distanza con il centro di smaltimento/riciclaggio degli altri generi di rifiuto oggetto della commessa.
Ma vi è di più. Il sottocriterio in parola è teso alla protezione dell'ambiente ed il suo fondamento trova valido riscontro - come già detto - nell'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP. La distanza da percorrere è in stretta relazione con l'inquinamento che viene generato. Tuttavia, così come impostato attualmente, detto requisito non ha particolarmente senso. Anzitutto, il percorso da effettuare nell'esecuzione del servizio appaltato sarà ditta - comprensorio di raccolta - centro di smaltimento e non ditta - centro di smaltimento. Dato che il percorso di raccolta e il susseguente tragitto fino al centro di smaltimento sarà uguale per tutti i concorrenti, pare maggiormente pertinente, semmai, stabilire quale criterio di aggiudicazione la distanza tra la sede dell'offerente e il comprensorio di raccolta. In questo caso, come specificato in sede di risposta dal committente, quale sede della ditta occorre intendere il luogo di stazionamento dei mezzi adibiti al servizio appaltato. Va infine censurata la misurazione "in linea d'aria" indicata nel capitolato d'appalto. Un criterio (o come in questo caso un sottocriterio) a carattere ambientale deve fondarsi su un dato adeguatamente correlato. Infatti, il suo proposito deve essere quello di premiare la minore emissione di sostanze inquinanti che, in concreto, dipende dalla distanza realmente percorsa. La distanza "in linea d'aria" è un elemento del tutto inefficace, che non garantisce la valutazione oggettiva del sottocriterio in discussione mirante a gratificare il concorrente che grazie a minori spostamenti opera nel modo più ecologico.
Seppur per ragioni in parte diverse da quelle addotte dalla ricorrente, il sottocriterio "distanza tra la ditta e il centro di smaltimento ACR di Giubiasco" si avvera insostenibile così come coniato e va modificato in modo che risulti conforme al diritto.
5.5. La RI 1 attacca infine il criterio referenze, ritenendo che lo stesso non sia oggettivo. Questo requisito, a mente dell'insor-gente, privilegia in maniera arbitraria le aziende che già svolgevano il servizio, penalizzando chi in precedenza non ha operato nel contesto dell'attività appaltata.
5.5.1. Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. La recente giurisprudenza, pur auspicando una distinzione minima tra criteri di idoneità e criteri di attribuzione, non vieta il computo di referenze come criterio di aggiudicazione (DTF 139 II 489 consid. 2.1 e 2.2). Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti). La definizione di "lavori analoghi" va ricercata innanzitutto nelle disposizioni di gara, che, come detto poc'anzi (supra 2), costituiscono la lex specialis del procedimento concorsuale. In assenza di spiegazioni nelle regole fissate dal committente, questo Tribunale ha stabilito che per lavori analoghi o simili occorre intendere interventi che sia dal profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di analogia con l'opera da appaltare. Caratteristiche del servizio messo a concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono presentare sufficienti momenti di affinità con i lavori addotti come referenza da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il significato del requisito "lavori analoghi" può essere dedotto soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa raffrontate con quelle dei lavori eseguiti (STA 52.2009.421 del 4 gennaio 2010).
5.5.2. Alla luce del servizio appaltato, nulla permette di ritenere che nella pretesa di apportare referenze relative al periodo 2010-2013 il committente sia incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale di cui fruisce in materia. L'esperienza richiesta, ancorché valutata in funzione della quantità di rifiuti raccolti, si rifà ampiamente all'oggetto caratterizzante la commessa. Non v'è dubbio quindi che le prestazioni da presentare quale referenza non solo possono essere considerate analoghe, ma addirittura identiche, e come tali suscettibili di attestare sia la capacità del concorrente di fornire la prestazione oggetto della commessa, sia la sua competenza nel campo specifico. D'altra parte, come già esposto in relazione alle contestazioni mosse contro l'oggetto dell'appalto, le regole della gara vanno impostate in funzione del servizio che occorre fornire secondo le oggettive esigenze del committente, non secondo le rivendicazioni di potenziali concorrenti volte a favorire sé stessi tramite prescrizioni che permettano loro di eludere - nel caso specifico delle referenze - un'eventuale carenza di esperienze lavorative nel campo di attività della commessa in palio. I rimproveri rivolti contro le referenze vanno pertanto respinti.
6. Quo alla diatriba sorta in merito alla denominazione dei contenitori da utilizzare per il disbrigo del servizio di raccolta dei RI, si rileva che la terminologia adottata nel capitolato è effettivamente eterogenea. Ai punti 5.2 e 6.9 si fa riferimento a benne, mentre al punto 4.2 e nel bando (cifra 2) i medesimi raccoglitori vengono chiamati container scarrabili. Tuttavia, tale approssimazione - sfociata in una contestazione di mera natura dialettica - non è suscettibile di confondere gli addetti ai lavori, che sanno perfettamente cosa mettere a disposizione, vuotare e trasportare nel contesto del servizio raccolta RI. L'imprecisione ravvisata nel capitolato non impedisce d'altronde ai concorrenti di presentare un'offerta completa e attendibile. Ciò stante, l'obiezione sollevata va senz'altro disattesa.
7. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, nonostante l'infondatezza di alcune censure sollevate, il ricorso va accolto ed il bando di concorso, con la relativa documentazione di gara, annullato. Il committente provvederà a rinviare ai concorrenti le offerte pervenutegli senza aprirle.
8. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
9. La tassa di giustizia è posta a carico dell'ente banditore secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), con l'ulteriore obbligo di versare alla ricorrente, assistita da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. il bando ed il capitolato del concorso indetto dal CO 1 per aggiudicare il servizio di raccolta rifiuti solidi urbani, rifiuti ingombranti e carta relativamente al periodo 1° gennaio 2015 - 31 dicembre 2018 sono annullati;
1.2. l'ente banditore rinvierà ai concorrenti le offerte pervenutegli senza aprirle.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.è posta a carico del CO 1. Alla ricorrente va restituita la somma di fr. 2'000.- versata a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.
3. L'ente banditore verserà alla RI 1 di __________ fr. 2'000.- a titolo di ripetibili.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario