Incarto n. 52.2014.113
Lugano 17 giugno 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Flavia Verzasconi, Stefano Bernasconi
segretario:
Federico Pestoni, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 10 aprile 2014 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 formanti il Consorzio RI 1, , patrocinato da: PA 1
contro
a.
la decisione 26 marzo 2014 (n. 1503) del Consiglio di Stato, che ha escluso il ricorrente dalla procedura di aggiudicazione del servizio di spandimento sale sulle strade cantonali durante le stagioni invernali 2014 - 2025 (SISS-SC 2014-2025 lotto B1);
b.
la decisione 26 marzo 2014 (n. 1502) del Consiglio di Stato, che in esito al concorso per il servizio di spandimento sale sulle strade cantonali durante le stagioni invernali 2014 - 2025 ha aggiudicato la commessa (SISS-SC 2014-2025 lotto B1) al consorzio CO 1 - CO 2 - CO 3 - CO 4;
ritenuto, in fatto
A. Il 13 settembre 2013 la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare il servizio di spandimento sale sulle strade cantonali durante le stagioni invernali 2014 - 2025 (FU n. __________pag. __________). Il bando di concorso segnalava che i 1'050 km costituenti l'intera rete delle strade cantonali erano stati suddivisi in 14 lotti, a loro volta ripartiti in 39 settori la cui lunghezza media era di 27 km. Preannunciava inoltre i seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1. prezzo 50%
2. referenze dell'offerente 30%
3. qualità dei veicoli proposti 20%
con l'appunto che le attrezzature di spandimento dovevano essere acquistate dall'assuntore, mentre il sale sarebbe stato fornito dal committente.
Le disposizioni particolari CPN 102 erano impostate in maniera identica per tutti i lotti messi a concorso, ognuno oggetto di delibera. L'elenco dei lotti e dei relativi settori era esposto alla pos. 161.100, mentre i criteri di idoneità dei concorrenti, ammessi a concorrere in consorzio, e le caratteristiche dei veicoli richiesti per ogni zona, definite in funzione delle strade da percorrere, erano enumerate alla pos. 223.100, al punto CI 5 e in una tabella riassuntiva nella quale erano illustrate anche le peculiarità dei sistemi di spandimento (volume di stoccaggio della tramoggia + riserva di salamoia). Prima di procedere alla stesura dell'offerta ogni concorrente era tenuto a verificare l'idoneità del veicolo con il quale intendeva concorrere per rapporto alle particolarità geografiche e geometriche del settore di riferimento, con particolare attenzione ai limiti di peso in vigore sui tratti stradali (vedi pos. 142.100 CPN 102).
Per verificare la capacità dei concorrenti di eseguire la commessa, essi erano tenuti a fornire informazioni sui propri effettivi e le
generalità del personale conducente, nonché diversi dati concernenti il veicolo impiegato (targa, marca, classificazione ASTAG, numero di matricola, trazione, standart EURO, potenza in kW, peso totale, anno di costruzione, data ultimo collaudo). Queste informazioni andavano comunicate completando delle apposite finche incluse nel fascicolo "dichiarazioni dell'offerente" e allegando all'offerta le licenze di circolazione dei veicoli previsti per l'esecuzione del servizio.
B. Per il lotto B1 di Lugano/Val Colla (a sua volta suddiviso in quattro settori) sono pervenute al committente le offerte del Consorzio RI 1 formato dalle ditte RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4, di fr. 2'322'616.70, e quella del consorzio CO 1 - CO 2 - CO 3 - CO 4 (in seguito: Consorzio CO 1), di fr. 2'150'726.-.
Esperite le necessarie valutazioni in applicazione delle modalità preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 26 marzo 2014 il Consiglio di Stato ha risolto di escludere dalla procedura il Consorzio RI 1, reo di aver proposto in due settori veicoli inadeguati dal profilo del peso. Con decisione di uguale data, la stazione appaltante ha inoltre assegnato la commessa al Consorzio CO 1, unico concorrente rimasto in gara.
C. Mediante ricorso 10 aprile 2014 il Consorzio RI 1 ha impugnato entrambe le decisioni davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
Il ricorrente ha addotto in sostanza che i suoi veicoli appartengono alla categoria 11 secondo la classificazione ASTAG (autocarri 2 assi, peso complessivo 18 t) e quindi rispondono appieno alle esigenze fissate dal committente nelle prescrizioni di gara. Risultando perfettamente idonei al servizio di spandimento sale posto a concorso, il provvedimento di esclusione disposto dalla stazione appaltante risulterebbe del tutto infondato.
D. a. In sede di risposta il committente si è opposto all'accoglimento dell'impugnativa, annotando che i mezzi offerti dal ricorrente rientrano effettivamente nel gruppo 11 della classificazione ASTAG, ma il loro peso aggiunto a quello dell'attrezzatura carica di sale e salamoia - supera le 18 t e quindi non adempie l'apposito criterio di idoneità fissato nelle disposizioni concorsuali onde evitare che circolino autocarri caricati oltre le loro capacità o riempiti solo parzialmente.
b. Il consorzio deliberatario non ha formulato osservazioni.
c. L'ULSA si è rimesso alle allegazioni della Divisione delle costruzioni, evidenziando di essere estraneo alla procedura.
E. In replica il ricorrente ha contestato le motivazioni della stazione appaltante, rilevando che nessuna regola di gara sanciva una determinata capacità di carico dei veicoli partendo dal peso a vuoto degli stessi. Il solo requisito posto dal committente era legato alla classificazione ASTAG, che i mezzi dell'insorgente rispettano pienamente. D'altra parte, neppure il consorzio vincente rispetta i criteri di idoneità dei veicoli illustrati in risposta dalla stazione appaltante, per cui anche la sua offerta andrebbe scartata alla stessa stregua di quella del ricorrente.
F. a. Con la duplica il committente si è riconfermato nella sua posizione, ribadendo che la condizione richiesta per i veicoli da offrire nel lotto B1 era quella di appartenere alla categoria 11, con un peso complessivo ammissibile di 18 t. Questa esigenza era chiaramente esplicitata alla pos 223.100 delle disposizioni particolari CPN 102, che il consorzio vincente ha pienamente rispettato proponendo veicoli che dotati di spandisale pesanti a pieno circa 9.2 t restano nei limiti delle 18 t ammesse.
b. Il Consorzio CO 1 ha sottolineato come la necessità di offrire veicoli con un peso complessivo massimo di 18 t (autocarro + salatrice piena) fosse evidente e di essersi adeguato di conseguenza, proponendo mezzi perfettamente rispettosi di tale valore.
G. Il 16 giugno 2014 il ricorrente ha presentato una "triplica", che viene notificata alle parti insieme al presente giudizio.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4). In quanto partecipanti al concorso, i membri del Consorzio RI 1 sono senz'altro legittimati a contestare la loro estromissione dalla procedura (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP e 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013, LPAmm, BU 2013, 453). La qualità per impugnare l'aggiudicazione della commessa al Consorzio CO 1 potrà invece essere riconosciuta loro soltanto in caso di annullamento del provvedimento di esclusione (STA 52.2012.247 del 17 agosto 2012 consid. 1.1).
Con questa precisazione il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione di causa.
2. 2.1. Secondo l'art. 13 lett. d CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione garantiscono una procedura di verifica dell'idoneità degli offerenti secondo criteri oggettivi e verificabili. Dal canto suo, l'art. 10 cpv. 2 lett. j del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6) prevede che i documenti di gara devono contenere le prove e i criteri di idoneità. Queste norme impongono al committente di predeterminare tanto i requisiti che i concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che devono produrre per dimostrarne l'adempimento. I criteri di idoneità devono essere stabiliti in modo chiaro e preciso già al momento in cui viene aperto il concorso e non soltanto al momento in cui il committente si pronuncia mediante delibera sulle offerte pervenutegli.
I criteri di idoneità vanno chiaramente distinti dai criteri di aggiudicazione. I primi servono soltanto ad accertare se i concorrenti sono in grado di eseguire l'opera messa a concorso o di fornire la prestazione richiesta. I secondi servono invece ad individuare l'offerta più vantaggiosa fra quelle presentate. Scopo dei criteri di idoneità è unicamente quello di permettere al committente di verificare preventivamente la bontà dei concorrenti per rapporto all'oggetto del concorso. Accertamento, questo, che deve precedere la scelta dell'offerta più vantaggiosa e che si conclude con l'esclusione dei concorrenti ritenuti inidonei.
L'accertamento preliminare dell'idoneità dei concorrenti non ha luogo soltanto nell'ambito della procedura di concorso secondo il metodo selettivo, ma anche nella procedura di concorso monofase. Anche nei concorsi indetti secondo questo tipo di procedura, occorre in effetti valutare preliminarmente l'idoneità dei concorrenti sulla base di parametri oggettivi predeterminati dal bando di concorso, in modo da escludere quelli che non forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in punto ad una corretta esecuzione dei lavori messi a concorso. Estromessi i concorrenti che non soddisfano questi criteri, il committente procede poi alla scelta dell'offerta migliore sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati dal bando (STA 52.2010.267 del 23 agosto 2010; per i concorsi retti dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001; LCPubb; RL 7.1.4.1; cfr. invece STA 52.2010.132 del 7 giugno 2010 e 52.2010.123 del 7 maggio 2010).
2.2. I criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.
2.3. Notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara possono conseguire l'aggiudicazione. Una diversa conclusione sarebbe contraria, oltre che al principio di legalità, anche ai principi della parità di trattamento e di trasparenza, che governano l'intero ordinamento delle commesse pubbliche. La conformità deve essere data sia per quanto riguarda il concorrente, che deve adempiere i criteri d'idoneità, sia per quanto concerne l'offerta stessa, che deve soddisfare le prescrizioni di gara. In particolare, l'offerente che non soddisfa o non soddisfa più i criteri di idoneità richiesti deve essere escluso dall'aggiudicazione (art. 38 cpv. 1 lett. e RLCPubb/CIAP).
2.4. In concreto, alla pos. 223.100 le disposizioni particolari CPN 102 stabilivano diversi criteri di idoneità, tra cui la necessità di disporre di veicoli confacenti per lo spandimento del sale. La prescrizione (CI 5) - volta più a definire delle specifiche tecniche ai sensi dell'art. 16 RLCPubb/CIAP che a fissare un vero e proprio criterio di idoneità ex art. 20-22 LCPubb - è stata formulata nel modo seguente:
Nei diversi lotti, le strade cantonali hanno caratteristiche diverse per le dimensioni e il peso veicolare che possono sopportare. Di seguito sono riportate le categorie di veicoli richieste per l'idoneità nelle varie zone, secondo la classificazione ASTAG:
Categoria veicoli
posizione
descrizione
4
Trattori pesanti (oltre 100 CV; peso complessivo superiore a 3.5 t)
8
Unimog (peso complessivo superiore a 10 t)
10
Autocarri 2 assi (peso complessivo 14.5 t)
11
Autocarri 2 assi (peso complessivo 18 t)
12
Autocarri 3 assi (peso complessivo 26 t)
13
Autocarri 3 assi (peso complessivo 32 t)
In una tabella riassuntiva erano poi illustrate, settore per settore, la categoria di veicoli richiesta, nonché le peculiarità dei sistemi di dispersione (volume di stoccaggio della tramoggia + riserva di salamoia) e le condizioni di spandimento. Prima di procedere alla stesura dell'offerta ogni concorrente era comunque tenuto a verificare l'idoneità del veicolo con il quale intendeva concorrere per rapporto alle particolarità geografiche e geometriche del settore di riferimento, con particolare attenzione ai limiti di peso in vigore sui tratti stradali (vedi pos. 142.100 CPN 102 ed il rinvio al sito www.ti.ch/segnaletica contenente le cartine con le limitazioni vigenti nei vari settori del Canton Ticino).
Per il lotto B1 oggetto dell'odierno contendere il committente ha richiesto veicoli della categoria ASTAG 11 (autocarri 2 assi peso complessivo 18 t), tramoggia con volume minimo di 4 mc, salamoia con minimo 2'000 l e condizioni di spandimento 1 (ovvero sistema di piattello che permetta di spandere vuoi sale secco, vuoi sale umido = sale secco e salamoia).
Tra i veicoli offerti il ricorrente ha inserito due "macchine semoventi" Saurer 6DM (TI __________ e TI __________) dotate di vecchie apparecchiature per lo spargimento che dovranno essere sostituite con quelle specificatamente richieste dalla stazione appaltante. Così come attualmente equipaggiati, i veicoli pesano 15'750 kg, rispettivamente 16'000 kg (dati ripresi dalle licenze di circolazione allegate all'offerta). Alla luce di questi elementi, il committente ha deciso di escludere l'offerta ritenendo che la stessa non rispettasse le prescrizioni concorsuali emanate in materia di limiti di peso. Il provvedimento regge alle critiche dell'insorgente. In effetti, anche prendendo in considerazione la sola classificazione ASTAG come pretende il Consorzio RI 1, appare evidente che una volta montata e riempita l'attrezzatura di spandimento pesante essa sola oltre 9 t, i veicoli in discussione, con un peso a vuoto di circa 10 t, superano ampiamente il peso limite totale di 18 t previsto dall'ASTAG per i mezzi appartenenti alla categoria 11. Il consorzio ricorrente è formato da professionisti del ramo, i quali non possono misconoscere che per peso totale o complessivo occorre intendere il peso massimo con cui un determinato veicolo può circolare (cfr. art. 7 cpv. 4 Ordinanza concernente le esigenze tecniche per i veicoli stradali; OETV; RS 741. 41), dato iscritto alla posizione 33 della cosiddetta "carta grigia".
Sta di fatto che il giorno in cui il ricorrente ha presentato la sua offerta non aveva le risorse tecniche necessarie per eseguire il lavoro posto a concorso, poiché stando ai documenti prodotti due dei suoi quattro veicoli non rispettavano le prescrizioni di peso che la committenza aveva imposto richiamandosi alle direttive ASTAG. Nel suo complesso l'offerta della ricorrente non era pertanto conforme alle esigenze di gara ed a nulla giovano le operazioni riparatrici eseguite posteriormente all'inoltro del gravame (cambiamento dei dati delle licenze di circolazione, dichiarazioni della ditta __________ di Zufikon), anche perché esse non provano nulla circa il peso a vuoto, senza equipaggiamenti suppletivi, dei due Saurer 6DM reputati inidonei per l'esecuzione della commessa.
Contrariamente a quanto assume il consorzio ricorrente, il committente non doveva affatto tenere in considerazione i servizi di spargimento sale prestati negli anni scorsi. Doveva semplicemente verificare che l'offerta presentata nel contesto del concorso aperto per il periodo 2014-2025 rispettasse puntualmente le condizioni di gara preannunciate. La controversa esclusione non procede nemmeno da un eccesso di formalismo, né viola il principio della proporzionalità o disattende quello della buona fede, atteso che i difetti ravvisati dal committente concernono la sostanza stessa dell'offerta, riferita all'effettiva disponibilità delle risorse tecniche richieste al concorrente ai fini dell'esecuzione della commessa posta a concorso. Spettava al Consorzio RI 1 presentare un'offerta ineccepibile accompagnata da tutta la documentazione necessaria, compresa quella attestante inequivocabilmente il rispetto del richiesto limite di peso complessivo (veicolo + attrezzature piene) di 18 t. D'altra parte, la sanatoria prevista alla pos. 252.110 CPN 102 era del tutto facoltativa, per cui non si può rimproverare al committente di non avervi fatto capo per tentare di emendare un'offerta priva di elementi probatori che consentissero di ammettere l'idoneità tecnica esatta dalle prescrizioni di gara.
3. 3.1. Escluso dalla gara, l'insorgente non è legittimato a contestare la delibera della commessa al Consorzio CO 1 (vedi consid. 1). Per ragioni deducibili dal principio della parità di trattamento (art. 8 cpv. 1 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) occorre tuttavia verificare se, come sostiene il ricorrente, la committenza avrebbe dovuto scartare anche l'offerta dell'aggiudicatario. Le contestazioni sollevate su questo tema sono infatti proponibili, poiché non riguardano la decisione di aggiudicazione, ma quella di esclusione, che risulterebbe per finire discriminatoria qualora le critiche ricorsuali dovessero rivelarsi fondate (Matteo Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 63-64; STA 52.2012.387 del 7 gennaio 2013 consid. 3.1).
3.2. La ricorrente sostiene che nemmeno i veicoli del consorzio vincente rispettano appieno le disposizioni concorsuali in materia di peso. A torto, poiché già dalle licenze di circolazione allegate all'offerta del deliberatario era possibile desumere che i veicoli proposti, dedotto il peso degli elementi di carrozzeria presi in considerazione nel peso a vuoto iscritto alla posizione 30 della "carta grigia", saranno in grado di rispettare il limite di 18 t una volta aggiunte le apparecchiature di spandimento riempite. Le recenti pesature degli autocarri targati TI __________ e TI __________, i soli per i quali avrebbe potuto sussistere qualche dubbio, dimostrano infatti che tolto il ponte ribaltabile il loro tonnellaggio ammonta a 8'620, rispettivamente 8'200 kg.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va respinto nella misura in cui risulta ricevibile.
5. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione dell'istanza volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
6. La tassa di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dal gravame ed ai valori in discussione, è posta a carico dei comparenti secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ricevibile il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 6'000.-, già anticipata dai membri del consorzio ricorrente, rimane interamente a loro carico, in ragione di ¼ ciascuno, con vincolo di solidarietà.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario