Incarto n. 52.2013.470
Lugano 11 luglio 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Marco Lucchini
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso 13 ottobre 2013 di
RI 1, RI 2, RI 3, patrocinati da: PA 1,
contro
la decisione 20 ottobre 2012 con cui la Commissione di ricorso di 1. istanza per la ricomposizione particellare dei terreni di __________ ha statuito sul ricorso presentato dagli insorgenti contro gli atti di nuovo riparto dei fondi;
ritenuto, in fatto
A. La RI 1 era proprietaria di diversi beni immobiliari nel comune di __________, per complessivi 9784 m2. In particolare, le apparteneva una quota di comproprietà di 2/3 del fondo 1303 vecchia mappa (VM), censito quale bosco. L'altra quota di 1/3 era detenuta da CO 5. A CO 1 appartenevano invece, tra gli altri, i contermini mappali 1300 e 1301 VM.
B. Il 20 ottobre 2011 l'Ufficio per l'approvvigionamento idrico e la sistemazione fondiaria ha approvato gli atti del progetto di nuovo riparto dei fondi della ricomposizione particellare di __________ (FU 85 del 25 ottobre 2011), per cui a CO 1 è stata attribuita, tra le altre, la nuova part. 806 RP, che ha inglobato anche i fondi 1300 e 1303 VM.
C. a. In considerazione del suo dichiarato interesse al mantenimento di un fondo boschivo per l'approvvigionamento di legna, RI 1 è insorta il 22 dicembre 2011 con ricorso al Consiglio di Stato contro il nuovo riparto, chiedendo di riottenere la part. 1303 VM in esclusiva proprietà, con liquidazione dell'interessenza di CO 5. In via subordinata, ha postulato l'attribuzione dell'intero mappale 806 RP o il pagamento di un'indennità corrispondente al prezzo di acquisto del fondo 1303 VM, avvenuto nel 1969 da parte della famiglia __________, pari a fr. 38'200.-. Ha inoltre chiesto che il diritto di partecipazione all'utile in favore di CO 6, costituito nel 1987 a seguito di divisione ereditaria dei beni della famiglia __________, fosse cancellato da tutte le proprietà interessate, essendo venuto a scadenza. Il ricorso è stato presentato con un'unica memoria congiuntamente con RI 3 e RI 2, anch'essi proprietari di terreni oggetto di ricomposizione particellare. In particolare, essi hanno chiesto che le proprietà di RI 3 fossero intestate tutte a RI 1.
b. Gli insorgenti, unitamente a CO 5 e CO 1, sono stati convocati dalla Commissione di ricorso di 1. istanza (in seguito: Commissione) ad un'udienza di discussione prevista per il 20 aprile 2012. Il 2 aprile 2012 CO 5, all'oscuro del contenuto del ricorso inoltrato, si è quindi rivolto al Presidente della Commissione chiedendo informazioni sulla vertenza e sulla necessità di presenziare all'udienza prevista, senza tuttavia ricevere alcuna risposta da parte dell'interpellato. CO 5 non ha partecipato all'udienza. La RI 1, RI 3 e RI 2 hanno quindi trovato un accordo con CO 1 per la riassegnazione del fondo in questione alla RI 1 a determinate condizioni (concessione di un diritto di passo e di prelazione in suo favore), accordo in seguito formalizzato in una convenzione del 16 maggio 2012.
c. Posto a conoscenza degli antecedenti da CO 1, in data 18 giugno 2012 CO 5 ha informato la Commissione della sua opposizione alla restituzione in esclusiva proprietà del mappale 1303 VM alla RI 1. Nel frattempo anche CO 1 ha ritirato il suo consenso poiché non avrebbe compreso fino in fondo che la riattribuzione del terreno in questione sarebbe avvenuta a scapito di CO 5.
D. Con decisione 20 ottobre 2012 la Commissione ha parzialmente accolto il ricorso. Per quanto qui interessa, ha scorporato dalla part. 806 RP l'originaria part. 1303 VM (nuova part. 952 RP), ristabilendo tuttavia, contrariamente a quanto richiesto dagli insorgenti, i precedenti rapporti di proprietà (2/3 RI 1 e 1/3 CO 5). Le altre richieste sono state respinte.
E. a. Il 14 dicembre 2012 il Governo ha fissato un termine al 31 dicembre 2013 per la picchettazione e terminazione dei nuovi fondi; ha pure stabilito il termine per aggravarsi contro le decisioni della Commissione al 31 gennaio 2014 (FU n. 100 del 14 dicembre 2012); i suddetti termini sono in seguito stati prorogati rispettivamente al 31 marzo 2014 e 30 aprile 2014 (FU n. 98 del 6 dicembre 2013).
b. In data 13 ottobre 2013 la RI 1, RI 3 e RI 2 hanno interposto ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione della Commissione. Hanno chiesto in via principale l'esclusiva proprietà del fondo 952 VM, l'assegnazione dei terreni di RI 3 alla RI 1 e la cancellazione della menzione in favore di CO 6 dai fondi interessati, tasse e spese di prima istanza a carico dello Stato e ripetibili in loro favore. In via subordinata essi hanno rinunciato a postulare la riattribuzione del mappale 952 VM, domandando tuttavia un risarcimento di fr. 1'300.- per l'allestimento della convenzione 16 maggio 2012.
c. Il ricorso è stato avversato dalla Commissione. CO 5 ha ribadito le sue precedenti allegazioni senza formulare domande. Il municipio di __________ si è rimesso alla decisione del Tribunale, mentre CO 6 è rimasta silente.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 36 cpv. 1 della legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni del 23 novembre 1970 (LRPT; RL 7.3.2.1) e la legittimazione dei ricorrenti, proprietari di fondi nel comprensorio della ricomposizione particellare e destinatari della decisione impugnata, è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181, tuttora applicabile in virtù dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LRPT e FU n. __________ e n. __________), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La fattispecie risulta chiaramente dal carteggio processuale, e in particolare, dalla copiosa documentazione fotografica delle parti. L'autorità di prima istanza ha dal canto suo prodotto l'incarto concernente la procedura ricorsuale degli insorgenti.
2. 2.1. Giusta l'art. 1 cpv. 1 LRPT il raggruppamento ha principalmente per scopo la migliore utilizzazione del suolo in generale (lett. a), la sistemazione e la formazione di aziende agricole razionali e l'organizzazione della produzione agraria e dell'economia forestale e pastorizia (lett. b) e la misurazione dei fondi e l'impianto del registro fondiario (lett. c). Viene attuato mediante la procedura del raggruppamento terreni a carattere generale, mediante ricomposizione particellare o mediante permuta generale e rettifica dei confini (art. 2c LRPT). Il Consiglio di Stato stabilisce il tipo di procedura tenendo conto dei seguenti criteri (art. 2d LRPT):
a. raggruppamento terreni a carattere generale quando si tratta di risolvere principalmente problemi agricolo-forestali che richiedono pure la costruzione di strade e altre opere di miglioria fondiaria. Se nel comprensorio sono inclusi anche terreni edificabili, essi vengono raggruppati mediante questa procedura;
b. ricomposizione particellare quando si tratta di risolvere principalmente problemi legati alle zone edificabili o ad altre zone non aventi carattere agricolo preponderante.
2.2. Per quanto riguarda specificatamente la procedura di ricomposizione particellare, che qui interessa, l'art. 48 LRPT ribadisce lo scopo di una migliore utilizzazione del suolo in generale e di quello edificabile in particolare (lett. a). Le disposizioni relative al raggruppamento terreni a carattere generale sono applicabili a questa procedura per analogia salvo diversa decisione del Consiglio di Stato (art. 50 LRPT), che, di regola prescinde dalla costituzione del consorzio, obbligando gli interessati a partecipare in equa misura alle spese occorrenti. In questo caso il comune sarà designato quale ente esecutore (art. 51 LRPT).
2.3. Giusta l'art. 19 cpv. 1 LRPT, i proprietari hanno diritto all'equivalente in natura del loro terreno prima del raggruppamento, un'indennità pecuniaria potendo essere corrisposta solo a conguaglio di piccole differenze di valore o di scorpori di limitata estensione. Il principio della compensazione reale sancito da questa disposizione, e derivante dalla garanzia della proprietà, esige in sostanza che, dopo la procedura di raggruppamento, i proprietari di fondi inseriti nel comprensorio ricevano terreni quantitativamente e qualitativamente equivalenti ai fondi ceduti (DTF 122 I 120 consid. 5 e rinvii). Tale principio pone esigenze severe alle autorità incaricate di effettuare il nuovo riparto, le quali devono valutare attentamente gli interessi dei singoli proprietari e procedere alla nuova attribuzione sulla base di un'analisi obiettiva della loro situazione prima delle opere di riordino. Infine, giusta l'art. 20 cpv. 2 LRPT le servitù, gli oneri fondiari ed ogni altro diritto reale limitato che con l'esecuzione del raggruppamento terreni non hanno più ragione di sussistere, devono essere soppressi, mentre possono essere istituite o soppresse servitù per esigenze di nuovo riparto (art. 20 cpv. 3 LRPT).
3. I ricorrenti considerano che la mancata impugnazione da parte di CO 5 della decisione di nuovo riparto dei fondi abbia avuto un effetto preclusivo per una sua partecipazione nella procedura ricorsuale. Criticano pure il comportamento di CO 1, ritenuto contrario alla buona fede, che, dopo aver sottoscritto una convenzione extragiudiziale con la RI 1, avrebbe illegittimamente revocato il suo accordo dopo essersi reso conto che CO 5 sarebbe così stato escluso dalla proprietà in questione. L'accordo sarebbe in ogni caso ancora valido, senza possibilità per CO 1 di recedere. Infine, gli insorgenti censurano il fatto che la Commissione non avrebbe sottoposto loro i rispettivi scritti delle controparti. 3.1. Anzitutto occorre dar atto ai ricorrenti che la Commissione non ha agito, da un punto di vista procedurale, in modo del tutto corretto. In effetti, a seguito dell'inoltro del gravame al Consiglio di Stato da parte dei qui insorgenti, CO 5, comproprietario della particella 1303 VM (952 RP), è stato (correttamente) convocato per la discussione su di un oggetto che lo vedeva interessato. L'udienza si è tuttavia tenuta in sua assenza e, contrariamente a quanto prescritto dall'art. 16 cpv. 1 LPamm, l'atto istruttorio non è stato ripetuto. Nel frattempo, come ricordato in narrativa, il 16 giugno 2012 la RI 1 e CO 1 hanno sottoscritto una convenzione nella quale regolavano i reciproci rapporti di proprietà. Il 18/19 giugno 2012 CO 5 e CO 1 hanno inviato alla Commissione due separate prese di posizione, il primo contestando il buon fondamento del ricorso della RI 1, il secondo revocando il suo accordo alla pattuizione appena sottoscritta. Su questi atti, la Commissione non ha mai dato la possibilità alle parti di esprimersi ed ha emanato senza ulteriori formalità la decisione ora qui impugnata, che nemmeno risulta esser stata intimata a CO 5, malgrado la modifica delle sue interessenze. Ora, questo modo di procedere non ha pienamente rispettato il diritto di essere sentito delle parti. Tuttavia, tale lesione non ha alcuna conseguenza pratica a questo stadio della vertenza, dal momento che le parti hanno rinunciato a prevalersene e, d'altra parte, davanti a questo Tribunale essi hanno comunque avuto modo di esprimersi con piena cognizione di causa sulla questione. Di conseguenza, se mai vi fosse stata una violazione, sarebbe in ogni caso da ritenersi sanata in questa sede.
3.2. Ciò premesso, è a torto che i ricorrenti vorrebbero dedurre dall'accordo formalizzato con la convenzione del 16 giugno 2012 un effetto tuttora vincolante per le parti. Anzitutto, si osserva che nello stesso sono indicati fatti errati o incompleti (come la proprietà esclusiva di RI 1 sul fondo 1303 VM; cfr. prime due premesse della convenzione) che potevano facilmente trarre in inganno CO 1 sulla reale situazione oggetto di pattuizione. Determinante risulta tuttavia il fatto, misconosciuto dai ricorrenti, che nell'ambito del contenzioso amministrativo una transazione conclusa dalle parti innanzi all'autorità di ricorso non mette senz'altro fine alla lite. A quel momento, l'autorità deve ancora verificare se questa rispetta il diritto imperativo applicabile: potrà dar seguito all'accordo solo nel caso di risposta affermativa. Questa verifica si giustifica perché una transazione delle parti non può sostituire il giudizio dell'autorità inferiore e di conseguenza, anche nel caso in cui la transazione ossequi il diritto pubblico applicabile l'impugnativa potrà essere evasa solo tramite un giudizio di merito dell'autorità di ricorso, il quale approvi il contenuto della transazione e sostituisca nel contempo il giudizio dell'autorità inferiore (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono Ulrich Cavelti, Gütliche Verständigung vor Instanzen der Verwaltungsrechtspflege, pubbl. in AJP 1995, pag. 175 segg., II. 1). In concreto, la sola sottoscrizione della convenzione non poteva dunque concludere la vertenza nel senso auspicato dalle parti senza un esame da parte della Commissione sulla sua legittimità e sul rispetto dei principi che reggono la materia. In questo senso, dunque, la pattuizione extragiudiziale sottoscritta dalle parti non poteva che avere una portata limitata per il procedimento amministrativo in corso. Per questi motivi, anche la richiesta di risarcimento danni (fr. 1'300.-) per il tempo impiegato dal patrocinatore dei ricorrenti per l'allestimento della convenzione, al di là della sua dubbia ricevibilità in questa sede, non può che essere respinta.
3.3. Riguardo all'esclusione di CO 5 dal contenzioso avviato dalla comproprietaria RI 1 per ottenere la proprietà esclusiva del fondo 1303 VM si osserva quanto segue. In ambito amministrativo la legittimazione ricorsuale di solo un comproprietario, avuto riguardo alla libertà di ciascuno dei comproprietari di disporre della propria quota, è unanimemente ammessa (RDAT II-1992 n. 44; Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Agno 1997, n. 12 ad art. 43; ZBl 86/1985 pag. 504 e seg.). Ciò non comporta tuttavia automaticamente l'esclusione degli altri comproprietari dalla procedura, indipendentemente dal fatto se essi abbiano o no impugnato la decisione. Essi mantengono in effetti un interesse alla vertenza e, in quanto (com)proprietari di fondi toccati dal riordino territoriale contestato, sono legati alla sorte di una procedura dalla quale potrebbe per finire scaturire un'ulteriore modifica anche delle loro interessenze. Gli scopi della ricomposizione territoriale non possono essere perseguiti prendendo in considerazione solo puntualmente la situazione dei soli proprietari ricorrenti e non possono prescindere da una visione globale delle partite dei proprietari coinvolti. L'accettazione, dunque, per motivi diversi, di una decisione di nuovo riparto da parte di un proprietario non può considerarsi definitiva nella misura in cui altri proprietari contestano le proprie attribuzioni, che potrebbero avere un influsso anche su altre proprietà. Ciò vale a maggior ragione se si tratta di un comproprietario che sin dall'inizio condivideva con terzi le sorti di un determinato fondo. Pertanto, anche in considerazione dell'ampio margine di manovra che compete alle autorità inferiori incaricate del nuovo riparto, è a giusta ragione che i giudici di prime cure hanno ritenuto di coinvolgere nella vertenza, seppur con qualche pecca procedurale, il comproprietario CO 5, malgrado l'assenza di un suo personale ricorso avverso il progetto di ricomposizione particellare. Inoltre, la decisione commissionale di riconfermare i precedenti rapporti di proprietà del mappale 1303 VM (2/3 alla RI 1 e 1/3 a CO 5) è esente da critiche siccome immune da violazioni del diritto materialmente applicabile, se solo si considerano le rispettive interessenze delle parti coinvolte, singolarmente e congiuntamente, sulle quali del resto i ricorrenti non spendono una sola parola, limitandosi a disquisire, da un punto di vista formale, sulla facoltà di CO 5 di rimanere nella lite. Il ricorso non può dunque che essere respinto in quanto privo di ogni fondamento.
4. I ricorrenti avevano chiesto già dinanzi all'istanza inferiore di procedere alla cancellazione dell'annotazione di diritto di partecipazione all'utile in favore di CO 6 alla quota di comproprietà di 4/9 di proprietà della CE RI 2, RI 3 e CO 5. Essi si erano invero riservati di adire l'Ufficio dei registri una volta terminata la procedura di ricomposizione particellare, qualora l'autorità adita avesse ritenuto la sua incompetenza in materia. La Commissione, senza motivare alcunché, non ha deciso nulla a questo proposito. In questa sede i ricorrenti ripropongono le medesime domande rimaste inascoltate, addebitando ciò ad una dimenticanza della Commissione. Invano. Secondo l'art. 20 cpv. 2 LRPT, le servitù, gli oneri fondiari ed ogni altro diritto reale limitato che con l'esecuzione del raggruppamento terreni (o la ricomposizione particellare) non hanno più ragione di sussistere, devono essere soppressi. Questa evenienza non si verifica in concreto. In effetti, il diritto di CO 6 di cui è fatta menzione nei registri, sembrerebbe essere decaduto non per ragioni intrinseche all'esecuzione della ricomposizione particellare ma per motivi di natura prettamente civile. I ricorrenti non potevano quindi pretendere di approfittare di questa procedura per ottenere una cancellazione che avrebbero potuto conseguire solo adendo le competenti autorità civili, con o senza il consenso della beneficiaria. A ragione dunque la Commissione non ha dato seguito alla richiesta ricorsuale.
5. Medesima conclusione si impone per la domanda di trapasso delle proprietà di RI 3 alla RI 1, che i ricorrenti, senza addurre motivazioni particolari, hanno formulato non con il ricorso davanti al Consiglio di Stato ma solo successivamente, in occasione dell'udienza di discussione del 20 aprile 2012. Indipendentemente dall'ammissibilità della medesima, come sopra ricordato (consid. 2) la procedura di riordino fondiario non persegue la finalità, squisitamente privata, di eseguire trapassi di proprietà a vario titolo (successione, liquidazioni di società o scioglimenti di comproprietà, ecc.), anche se è noto a questo Tribunale che in passato le Commissioni si sono, benché a torto, adagiate volentieri a queste irrite richieste. Ai ricorrenti rimane comunque aperta anche qui la via civile per liquidare i loro rapporti interni, del tutto estranei alla procedura di ricomposizione particellare.
6. Infine, i ricorrenti contestano pure la tassa di giustizia di fr. 300.- posta a loro carico a seguito del parziale accoglimento del gravame da parte della Commissione di ricorso.
6.1. Secondo l'art. 28 cpv. 1 LPamm l'Autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia che varia da fr. 50.- a fr. 5'000.nei procedimenti amministrativi di carattere non pecuniario e da fr. 50.- a fr. 10'000.- per quelli di carattere pecuniario. Ora, vista la parziale soccombenza dei ricorrenti nella procedura dinanzi alla Commissione, la fissazione della tassa di giustizia in fr. 300.-, importo che si situa al limite inferiore di quanto previsto dalla norma citata, non presta il fianco a critica alcuna, ritenuti in particolare gli atti istruttori compiuti dalla Commissione (di cui due udienze di discussione e un sopralluogo) e l'onere lavorativo che l'evasione della pratica ha comportato. Non vi è quindi spazio per alcun intervento censorio da parte del Tribunale, visto anche l'ampio margine di apprezzamento che compete alle istanze ricorsuali inferiori nello stabilire l'importo delle spese processuali.
6.2. Per contro, ai ricorrenti occorre dare atto che la Commissione non ha assegnato loro le ripetibili, in quanto vincenti su parte del ricorso (art. 28 cpv. 1 LPamm). In tal senso, la decisione impugnata va modificata nel senso di riconoscere un'indennità ridotta a titolo di ripetibili ai ricorrenti, che sarà posta a carico del comune di __________.
7. Visto quanto precede, il ricorso deve dunque essere parzialmente accolto. La tassa di giustizia di questa sede (art. 28 cpv. 1 LPamm) viene fissata tenendo conto del fatto che gli insorgenti sono perdenti praticamente su tutta la linea, il loro gravame essendo accolto solo sul punto (secondario e minimo) delle ripetibili di prima istanza. Di conseguenza, anche le ripetibili di questa istanza sono assegnate in misura minima (art. 31 cpv. 1 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza la decisione 20 ottobre 2012 della Commissione di ricorso di 1. istanza per la ricomposizione particellare di __________ è modificata come segue:
1.-3. (invariati)
4. La tassa di giustizia di fr. 300.- è posta a carico della RI 1, di RI 2 e di RI 3, in solido. Il comune di __________ rifonderà ai ricorrenti un'indennità unica di pari importo a titolo di ripetibili.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico dei ricorrenti in solido. Il comune di __________ rifonderà loro un importo unico di fr. 300.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a: 5. C.p.c. a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera