Incarto n. 52.2013.327
Lugano 13 gennaio 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Stefano Bernasconi, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Giorgia Ponti, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 9 luglio 2013 di
RI 1
contro
la decisione 18 giugno 2013 (n. 3212) con la quale il Consiglio di Stato ha nominato CO 1 quale operaio qualificato presso la Divisione delle costruzioni;
ritenuto, in fatto
A. Il 22 febbraio 2013, il Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso per la nomina di un operaio qualificato presso il Centro di manutenzione strade cantonali a __________ con i seguenti compiti (FU n. 16/2013, pag. 1501 seg.):
eseguire, applicando le direttive e le procedure di servizio, i lavori di manutenzione ordinaria alla rete stradale;
verificare la necessità d'intervento, ordinare e controllare la corretta prestazione di terzi inerente il servizio invernale;
eseguire lavori a turno (diurno o notturno e festivo) prestando servizio di picchetto;
- provvedere a segnalazioni di pericolo, mettere in atto provvedimenti necessari nell'osservanza delle direttive o procedure di servizio
Il bando di concorso poneva i seguenti requisiti:
attestato federale di capacità quale selvicoltore, giardiniere o muratore;
ottima conoscenza del territorio dove sarà svolta l'attività principale (__________);
patente per veicoli leggeri categoria B;
spirito d'iniziativa e buona disposizione al lavoro di squadra;
esperienza di lavoro in presenza del traffico stradale;
disponibilità negli interventi fuori orario di lavoro in caso di necessità e al servizio di picchetto;
preferibilmente residente nella zona testé citata.
B. Al concorso hanno partecipato 82 concorrenti, 19 dei quali sono stati convocati ad un colloquio. Tra questi, v'erano i comparenti RI 1 (ricorrente) e CO 1 (resistente).
Il funzionario dirigente che ha condotto il colloquio ne ha considerati idonei 7, che ha ulteriormente valutato sulla scorta di una griglia da lui stesso elaborata; griglia, che prevedeva l'assegnazione di note da 1 a 10, in base ai seguenti criteri (ponderati in funzione dell'importanza loro attribuita):
attestato federale di capacità quale muratore, selvicoltore o analogo;
residenza e conoscenza del territorio;
esperienza nei lavori di manutenzione stradale;
esperienza nella gestione del servizio invernale;
conoscenze di base;
referenze lavorative;
impressione generale durante il colloquio.
Al primo posto di questa valutazione è stato classificato il ricorrente RI 1 con 164 punti, risultanti dalla ponderazione delle note assegnate in base ai criteri anzidetti.
C. Con risoluzione 18 giugno 2013, il Consiglio di Stato ha nominato CO 1, che era stato classificato al quarto posto con 145 punti. Del provvedimento è stata data comunicazione al ricorrente.
D. a. Contro di esso, RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, ritenendolo viziato da arbitrio, poiché nella valutazione gli era stato assegnato un punteggio più alto.
b. All'impugnativa si è opposto il Consiglio di Stato, rappresentato dalla Sezione delle risorse umane (SRU), che ha giustificato la scelta di CO 1 con il fatto che risultava disoccupato dall'inizio dell'anno.
CO 1 ha dal canto suo osservato che la sua candidatura adempiva tutti i requisiti posti dal bando di concorso per la funzione messa a concorso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1).
Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). I fatti determinanti emergono chiaramente dagli allegati di causa e dalla documentazione prodotta dalle parti e non sono controversi.
2. 2.1. I dipendenti cantonali sono di regola assunti mediante nomina (a tempo indeterminato; art. 7 LORD) o incarico (a tempo determinato; art. 15 LORD), in esito a pubblico concorso (art. 12 cpv. 1 e 17 cpv. 1 LORD). Secondo l'art. 8 cpv. 1 LORD, applicabile anche in caso di incarico (art. 15 cpv. 2 LORD), la nomina è subordinata ai titoli di studio e ai requisiti di età, di idoneità e di preparazione fissati dalla legge, contemplati nella descrizione della funzione individuale e pubblicati nel bando di concorso.
2.2. La scelta del concorrente da nominare o incaricare deve rispondere in modo ottimale alle esigenze del posto di lavoro messo a concorso. Per principio, l'autorità è tenuta ad assumere il candidato che - a suo giudizio - fornisce le maggiori garanzie di svolgere in modo ineccepibile i compiti che gli verranno affidati. La selezione va dunque effettuata secondo criteri oggettivi rapportati alla natura ed alla qualità delle prestazioni lavorative richieste in un'ottica di efficienza del servizio. Lo si deduce dall'art. 1a lett. c LORD, che impone all'Amministrazione cantonale di fornire servizi e prestazioni di qualità e in modo efficiente al cittadino, ad enti ed associazioni privati e ad altri enti pubblici, rispettivamente dall'art. 1b LORD, che chiede allo Stato di promuovere la qualità, l'efficacia e l'efficienza dei propri servizi.
L'unica inflessione a questi principi cardine disciplinanti l'assunzione del personale è data dall'art. 5a LORD, che impone allo Stato di promuovere l'assunzione di persone disabili o con problemi sociali, favorendone la reintegrazione, compatibilmente con le esigenze di servizio.
2.3. Nella decisione di assunzione l'autorità di nomina fruisce comunque di un ampio margine d'apprezzamento, che le istanze di ricorso possono sindacare unicamente nei limiti dell'art. 61 LPamm. Censurabili, da questo profilo, sono soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere; ipotesi, questa, che si verifica nei casi in cui la decisione appare insostenibile, priva di ragioni oggettive o fondata su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, quali la parità di trattamento, la proporzionalità o il divieto d'arbitrio (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61 LPamm).
2.4. Le candidature dei concorrenti che soddisfano i requisiti per l'assunzione, fissati dalla legge ed eventualmente integrati da quelli stabiliti dal bando di concorso, sono di regola vagliate dai funzionari dirigenti del servizio interessato, che vengono chiamati ad esprimere una valutazione più approfondita di quella risultante dagli atti, allo scopo di permettere all'autorità di nomina di scegliere il miglior candidato, ovvero quello che presenta il profilo che meglio risponde alle esigenze del posto messo a concorso. Questo approfondimento delle candidature viene di solito effettuato nell'ambito di un colloquio personale con il concorrente, mediante l'assunzione di informazioni presso precedenti datori di lavoro o attraverso altre verifiche che il datore di lavoro reputa utili ed opportune. Anche se manca un disciplinare specifico, la valutazione deve essere effettuata con metodo, in base a criteri oggettivi e pertinenti, nell'ambito di un procedimento che per quanto informale possa essere strutturato documenti l'esito degli accertamenti esperiti e delle conclusioni ricavate. Lo esige il principio della parità di trattamento tra i concorrenti, che regge anche i concorsi per l'assunzione di dipendenti.
2.5. Le valutazioni operate dai funzionari incaricati di vagliare preventivamente le candidature non vincolano evidentemente l'autorità di nomina, che può scostarsene, attribuendo un peso diverso ai criteri applicati dai funzionari incaricati della selezione o adottando altri criteri di selezione, anch'essi comunque riconducibili ai principi ed agli obbiettivi definiti dagli art. 1a lett. c e 1b LORD. Una diversa conclusione, che attribuisse all'avviso emesso dai funzionari e fatto proprio dal direttore del Dipartimento interessato (cfr. art. 14 cpv. 1 lett. c LORD) una valenza maggiore di quella di semplice atto preparatorio, non entra in considerazione, poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di competenze che spettano esclusivamente all'autorità di nomina.
3. 3.1. Nel caso concreto, il capo dell'area dell'esercizio e della manutenzione del Dipartimento del territorio, incaricato di vagliare le candidature inoltrate, ha operato una prima selezione, restringendo a 19 il novero dei concorrenti da invitare ad un colloquio in vista di un'eventuale assunzione. Al termine delle audizioni, riportate in dettaglio nel relativo rapporto, il funzionario dirigente ne ha selezionati 7, che ha classificato sulla scorta di una griglia di valutazione da lui stesso elaborata, attribuendo loro un punteggio risultante dalle note assegnate in base ai criteri indicati in narrativa, ponderate secondo fattori da lui stesso definiti.
Per quanto riguarda il ricorrente ed il resistente, il rapporto di valutazione rileva quanto segue:
RI 1
(...) Il signor RI 1 di professione è muratore (1998). Egli possiede il certificato (livello 2) per lavorare in assicurazione sulle pareti rocciose e il certificato E28 dell'associazione forestale svizzera per il taglio delle piante.
Il signor RI 1 ha inoltre conseguito una formazione speciale per la conduzione di escavatori e pale gommate e una formazione come capo della sicurezza delle FFS.
Ha esperienza di lavoro nel taglio di scarpate in prossimità di strade e linee ferroviarie.
Il signor RI 1 ha esperienza del servizio invernale, perché la ditta per la quale lavora ha il servizio invernale (picchetto, sgombero della neve e spargimento del sale) per i cantieri __________ a __________.
Conosce molto bene l'ambito della sicurezza sulle strade avendo lavorato per la polizia militare dall'anno 2002 all'anno 2006.
L'impressione generale del candidato è buona.
CO 1
(...) Il signor CO 1 di professione è muratore (2002). Egli ha acquisito esperienza nel settore lavorativo lavorando per tre anni dal mese di luglio 2008 fino all'anno 2010, come ausiliario per il comune di __________ nella funzione di operaio comunale, dove per due stagioni si è occupato anche del servizio invernale delle strade comunali.
L'impressione generale del candidato è buona.
Fondandosi su criteri di valutazione sostanzialmente riconducibili alle esigenze del posto di lavoro messo a concorso, il funzionario dirigente incaricato di vagliare le candidature ha inoltre attribuito ai due concorrenti qui in discussione le seguenti note.
Ponderazione
RI 1
CO 1
Attestato federale di capacità
4
8
9
Residenza e conoscenza territorio
4
9
7
Esperienza lavori manutenzione strade
2
8
7
Esperienza servizio invernale
2
8
7
Conoscenze di base
1
8
7
Referenze
3
8
6
Impressione generale
4
8
7
note, che - ponderate in base a fattori da lui stesso stabiliti - hanno determinato i seguenti punteggi:
Ponderazione
RI 1
CO 1
Totale punti
164
145
Al di là della valutazione analitica qui sopra riportata, effettuata dal funzionario dirigente del servizio interessato in base a criteri e coefficienti di ponderazione non preannunciati, ma comunque pertinenti per rapporto ai compiti previsti dal posto di lavoro messo a concorso, non v'è dubbio che il profilo del ricorrente RI 1 risulti oggettivamente migliore di quello del resistente CO 1, classificato soltanto al quarto posto in graduatoria. Le più che eloquenti risultanze del rapporto di valutazione condurrebbero anche un profano a questa conclusione.
3.2. Con la decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato si è scostato dal preavviso del servizio interessato, assumendo il resistente, che era stato ritenuto idoneo, ma meno qualificato del ricorrente. La scelta, motivata soltanto con la risposta al ricorso, è in sostanza da ricondurre al fatto che il resistente risultava disoccupato dall'inizio dell'anno. Senza dissentire dai criteri di selezione applicati dal funzionario incaricato di selezionare i candidati e dalle valutazioni operate in base a tali criteri, il Governo ha implicitamente ritenuto che la situazione di disoccupato del resistente compensasse le qualifiche inferiori.
Sebbene conforme alle conclusioni del messaggio del 12 giugno 2013 (n. 6812), elaborato dal Consiglio di Stato in risposta a tre mozioni chiedenti l'adozione di misure volte a favorire l'assunzione di disoccupati indigeni da parte dell'amministrazione cantonale, la deduzione appare più che opinabile, poiché prescinde dalle esigenze di efficienza e di qualità del servizio pubblico, alle quali secondo la LORD devono essere improntati i criteri di selezione del personale da assumere. Essa distorce per finire il quadro dei criteri che devono governare la scelta del concorrente più idoneo ad occupare il posto messo a concorso, introducendo un criterio di politica sociale, senz'altro degno di considerazione, non previsto dai principi enunciati dagli art. 1a lett. c ed 1b LORD, che nell'ordinamento vigente permette di attribuire ai candidati disoccupati una precedenza soltanto per rapporto ai concorrenti con pari requisiti e qualifiche. Nemmeno nell'ordinamento del personale del Canton Ginevra, al quale il succitato messaggio governativo fa riferimento, i candidati in disoccupazione beneficiano di un trattamento preferenziale (cfr. in particolare la Directive trasversale Procédure de recrutement au sein de l'État de Genève - Collaboration avec l'Office cantonal de l'emploi, del 9 novembre 2011, fondata sulla ris. gov. Aigle No 4557-2011 dell'8 giugno 2011: 2. Les candidatures de demandeurs d'emploi présentées par l'OCE sont, à compétences égales, privilégiées, http://ge.ch/dfmiope/media/miope/Imce/Fichiers_Miope/ dir_ege__3_03_v2_procedure_recrutement_2011_10_21.pdf; cfr. inoltre il sito dell'Office du personnel de l'État du Canton de Genève, ove si sottolinea che: À compétence égale et à expérience équivalente, les candidatures internes à l'administration sont examinées en priorité, de même que celles des personnes au chômage; cfr. http://ge.ch/etatemployeur/depot-des-candi-datures).
Non avendo per oggetto i disoccupati (cfr. Messaggio 22 febbraio 2011 n. 6463 sulla revisione della LORD, pag. 8), neanche la facilitazione introdotta dall'art. 5a LORD a favore delle persone disabili e con problemi sociali può essere invocata con successo per giustificare una preferenza a favore dei candidati senza lavoro a scapito di concorrenti meglio qualificati.
3.3. Contrariamente a quanto assume la SRU, non basta che il concorrente nominato sia idoneo. Di fronte ad un preavviso motivato del servizio interessato, che aveva selezionato 7 concorrenti idonei, stabilendo anche una graduatoria delle loro attitudini, il Consiglio di Stato non era tenuto a scegliere il concorrente che era stato ritenuto meglio qualificato. Poteva senz'altro scostarsi dalla classifica, modificando i criteri di valutazione adottati dal funzionario che l'aveva allestita, i fattori di ponderazione attribuiti ai singoli criteri oppure le note assegnate in base ad essi. Non poteva tuttavia far capo a criteri privi di pertinenza con i principi che regolano l'assunzione di dipendenti, introducendo nella valutazione un fattore estraneo qual è la lotta alla disoccupazione per giustificare la scelta di un candidato chiaramente meno qualificato a scapito di un altro concorrente, considerato più idoneo dai servizi che avevano effettuato la selezione.
3.4. In mancanza di una norma di legge analoga a quella prevista dall'art. 5a LORD per promuovere l'assunzione e la reintegrazione dei disabili, il Governo non può agevolare l'assunzione di disoccupati a scapito di concorrenti meglio qualificati, che forniscono pertanto maggiori garanzie di efficienza del servizio.
La recente approvazione, a larghissima maggioranza, della mozione di cui si è detto sopra da parte del Gran Consiglio non permette di giungere a diversa conclusione.
La mozione è invero la proposta scritta fatta da uno o più deputati al Consiglio di Stato di esaminare l'opportunità di prendere un provvedimento di interesse generale. Se il Gran Consiglio l'approva, diventa vincolante per il Consiglio di Stato. Restano tuttavia riservate le competenze costituzionali (cfr. art. 101 legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 17 dicembre 2002; RL 2.4.1.1). Non può dunque modificare il quadro dei principi che governano l'assunzione di dipendenti sanciti dagli art. 1a lett. c ed 1b LORD. Per derogare a queste disposizioni di legge, non si può prescindere dall'introduzione nella legge di una norma analoga a quella introdotta a favore dei disabili (cfr. art. 5a LORD), che permetta di attribuire ai concorrenti disoccupati un'effettiva precedenza rispetto ai candidati meglio qualificati.
3.5. Ravvisando nella situazione di disoccupato del resistente un fattore atto a compensare le minori attitudini che questi incontestabilmente presenta rispetto al ricorrente, il Governo ha in definitiva fondato la nomina su considerazioni estranee alla materia, perfezionando di conseguenza gli estremi della violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 LPamm).
4.Stando così le cose, il ricorso va accolto, annullando la decisione governativa impugnata siccome lesiva del diritto.
Date le circostanze, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 18 giugno 2013 (n. 3212) del Consiglio di Stato è annullata.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria