Incarto n. 52.2011.444
Lugano 6 novembre 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 26 settembre 2011 di
RI 1 patrocinata da PA 1
contro
la risoluzione 7 settembre 2011 (n. 4914) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 15 luglio 2011 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione della popolazione, in materia di revoca di un permesso di dimora CE/AELS;
viste le risposte:
- 30 settembre 2011 della Sezione della popolazione;
- 4 ottobre 2011 del Consiglio di Stato;
preso atto:
- della replica 26 ottobre 2011 della ricorrente;
- della duplica 3 novembre 2011 della Sezione della popolazione;
letti ed esaminati gli atti;
esperita un'istruttoria;
ritenuto, in fatto
A. La cittadina italiana RI 1 (1962) è entrata in Svizzera il 7 luglio 2009, ottenendo un permesso di dimora CE/AELS valido fino al 6 luglio 2014 per svolgere un'attività lucrativa dipendente come collaboratrice domestica.
Il 28 febbraio 2010, essa è rimasta senza lavoro. Il 24 agosto 2010, l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI) ha segnalato alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni che dal 1° febbraio 2010 l'interessata, priva di entrate, era a carico dell'aiuto sociale.
B. a. Sollecitata dall'autorità dipartimentale a documentare la sua situazione lavorativa, RI 1 ha prodotto lo scritto 20 gennaio 2010 dell'allora suo datore di lavoro da cui risultava la rescissione del contratto di lavoro per il 28 febbraio precedente, la conferma dell'annullamento dell'iscrizione presso l'Ufficio regionale di collocamento (URC) di __________ a partire dal 10 maggio 2010, e uno scritto 25 novembre 2010 con cui indicava di essere inabile al lavoro al 100% a partire dal mese di ottobre 2009. Il 19 gennaio 2011, il suo medico curante ha segnalato che per la sua patologia, RI 1 veniva trattata con antalgici e seguiva delle sedute di agopuntura. Il 27 del medesimo mese, essa ha dichiarato di non percepire indennità da parte dell'assicurazione contro gli infortuni o di altro tipo.
Il 12 aprile 2011 il medico cantonale ha ritenuto che, dal punto di vista medico, non vi fossero motivazioni che giustificassero un soggiorno in Svizzera di RI 1 per motivi di salute, "specialmente vista la disponibilità di cure mediche all'avanguardia ed a carico del servizio pubblico presenti in Italia".
b. Preso atto di tali riscontri, il 15 luglio 2011 la Sezione della popolazione ha revocato il permesso di dimora CE/AELS a RI 1, fissandole un termine con scadenza il 31 agosto successivo per lasciare il territorio elvetico.
L'autorità dipartimentale ha rilevato che l'interessata non esercitava più alcuna attività lucrativa, non disponeva di mezzi finanziari sufficienti per il proprio sostentamento, era a carico dell'assistenza pubblica, e non vi erano motivi medici che impedissero il suo rientro in Patria. La decisione è stata resa sulla base dell'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), dell'art. 23 dell'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002 (OLCP; RS 142.203), della legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr; RS 142.20) e dell'ordinanza sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa del 24 ottobre 2007 (OASA; RS 142.201).
C. Con giudizio 7 settembre 2011 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che l'interessata non potesse più essere considerata lavoratrice ai sensi dell'ALC e che vi fossero gli estremi per revocarle il permesso in virtù dei motivi addotti dalla Sezione della popolazione, considerando inoltre la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo postulandone l'annullamento. In via del tutto subordinata, chiede di concederle una proroga del termine per lasciare la Svizzera.
La ricorrente, la quale precisa di essere da poco tempo in assistenza e per un importo modesto, afferma di avere ritrovato nel frattempo un lavoro stabile.
Due giorni dopo l'inoltro del ricorso, essa ha presentato un'istanza per l'ammissione dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che il dipartimento, senza formulare particolari osservazioni al riguardo.
F. In sede di replica, la ricorrente ha prodotto un contratto di lavoro con effetto dal 1° dicembre 2011. In fase di duplica, il dipartimento si è rimesso al giudizio del Tribunale, mentre il Consiglio di Stato non ha preso posizione.
G. Degli accertamenti esperiti dal giudice delegato all'istruttoria della presente causa per determinare l'attuale situazione lavorativa e finanziaria della ricorrente si riferirà, per quanto necessario, nell'ambito dei considerandi in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza di questo Tribunale è data dall'art. 10 lett. a della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 1.2.2.1). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 46 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1) e presentato da persone senz'altro legittimate a ricorrere (art. 43 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, integrati dai complementi istruttori esperiti in questa sede dal giudice delegato (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. L'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone, entrato in vigore il 1° giugno 2002 e direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare, accedere a delle attività economiche e offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.
In concreto, in quanto cittadina italiana e titolare di un documento di legittimazione valido, RI 1 può prevalersi in linea di principio del menzionato accordo bilaterale.
2.2. La legge federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr) si applica invece ai cittadini comunitari soltanto se il menzionato accordo bilaterale non contiene disposizioni derogatorie o se non prevede disposizioni più favorevoli (cfr. art. 12 ALC; 2 cpv. 2 LStr).
Dato che l'accordo in parola non può legittimare misure più incisive di quelle previste dal diritto svizzero (cfr. art. 2 ALC nonché art. 2 cpv. 2 LStr), occorre, di principio, verificare se la decisione di revoca si giustifichi tanto dal profilo del diritto interno che nell'ottica del trattato bilaterale.
3. 3.1. Giusta l'art. 6 cpv. 1 dell'Allegato I all'ALC, il lavoratore dipendente cittadino di una parte contraente che occupa un impiego di durata uguale o superiore a un anno al servizio di un datore di lavoro dello Stato ospitante riceve una carta di soggiorno della durata di almeno 5 anni a decorrere dalla data del rilascio, automaticamente rinnovabile per almeno 5 anni.
L'art. 23 cpv. 1 OLCP dispone che i permessi di soggiorno di breve durata CE/AELS, i permessi di dimora CE/AELS e i permessi per frontalieri CE/AELS possono essere revocati o non essere prorogati se non sono più adempite le condizioni per il loro rilascio.
3.2. La Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) ha precisato che dev'essere considerato quale "lavoratore" il soggetto che esegue per un certo tempo, a favore di un'altra persona e sotto la direzione di questa, prestazioni in contropartita delle quali percepisce una rimunerazione. La Corte ha aggiunto che, una volta cessato il rapporto di lavoro, l'interessato perde, in linea di principio, la qualità di lavoratore, fermo tuttavia restando che, da un lato, questa qualifica può produrre degli effetti dopo la cessazione del rapporto di lavoro e che, dall'altro, una persona all'effettiva ricerca di un impiego deve pure essere qualificata come un lavoratore (sentenze CGCE del 12 maggio 1998 nella causa Martinez Sala/Freistaat Bayern, C-85/96 Racc. 1998 I-2691, punto 32; 3 luglio 1986 Lawrie-Blum/Land Baden-Würt-temberg, 66/85, Racc. 1986 2121, punto 17). La CGCE ha considerato a più riprese che l'effetto utile dell'art. 39 del Trattato CE (ex art. 48) esige che venga concesso all'interessato un termine ragionevole in grado di consentirgli di prendere conoscenza, sul territorio dello Stato in cui si trova, delle offerte di lavoro corrispondenti alle sue qualifiche professionali e di adottare, se del caso, le misure necessarie al fine di essere assunto (sentenza CGCE del 26 febbraio 1991 Antonissen, C-292/89, Racc. 1991 I-745, punto 16; sentenza CGCE del 23 gennaio 1997 Tetik/Land Berlin, C-171/95, Racc. 1997 I-329, punto 27; sentenza CGCE del 20 febbraio 1997 Commissione delle Comunità europee/ Regno del Belgio, C-344/95, Racc. 1997 I-1035, punto 16). Essa ha pure rilevato che, mancando una disposizione comunitaria volta a disciplinare la durata del soggiorno dei cittadini comunitari in cerca di occupazione, gli Stati membri hanno il diritto di fissare un termine ragionevole a tal fine. Un lasso di tempo di 6 mesi è stato considerato adeguato nel caso di un cittadino comunitario che mai aveva lavorato in precedenza nello Stato ospitante (sentenza CGCE del 26 febbraio 1991 Antonissen, C-292/89, Racc. 1991 I-745, punto 21); per contro la Corte ha reputato insufficiente un termine di tre mesi (sentenza CGCE del 20 febbraio 1997 Commissione delle Comunità europee/Regno del Belgio, C-344/95, Racc. 1997 I-1035, punto 18). Essa ha comunque rilevato pure che il diritto di soggiorno per cercare lavoro non può essere fatto valere per vari anni da una persona che non ha alcuna prospettiva di lavoro (cfr. sentenza CGCE del 26 maggio 1993 Tsiotras/Landeshauptstadt Stuttgart, C-171/91, Racc. 1993 I−2925, punto 14).
L'art. 18 OLCP dispone peraltro che per la ricerca di un impiego, i cittadini dell'UE e dell'AELS non necessitano di un permesso se il soggiorno non supera tre mesi (cpv. 1). Se il soggiorno per la ricerca di un impiego si protrae oltre i primi tre mesi è rilasciato loro un permesso di soggiorno di breve durata UE/AELS della validità di tre mesi per anno civile (cpv. 2). Questo permesso può essere prorogato fino a un anno purché i cittadini dell'UE e dell'AELS dimostrino i loro sforzi di ricerca e sussista una prospettiva reale di impiego (cpv. 3).
3.3. Anche ai cittadini di una parte contraente che non svolgono un'attività economica è garantito il diritto di soggiornare nel territorio dell'altra parte. A condizione, però, che dimostrino di disporre, per sé e per i membri della propria famiglia, di mezzi finanziari sufficienti per non dover ricorrere all'assistenza sociale durante il soggiorno e di un'assicurazione malattia che copra tutti i rischi (art. 6 ALC e 24 cpv. 1 dell'Allegato I all'ALC). Per il computo dei mezzi finanziari sufficienti nel contesto di un soggiorno senza attività lucrativa, vanno incluse anche le indennità giornaliere versate dall'assicurazione contro la disoccupazione (art. 24 cpv. 3 dell'Allegato I all'ALC). Secondo l'art. 16 cpv. 2 OLCP, i mezzi finanziari a disposizione di un cittadino della CE o dell'AELS avente diritto a una rendita o dei suoi familiari sono considerati sufficienti se superano l'importo che autorizzerebbe un richiedente svizzero e se del caso i suoi familiari a percepire le prestazioni complementari giusta la legge federale sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità del 6 ottobre 2006 (LPC; RS 831.30).
4. 4.1. Come accennato in narrativa, nell'estate 2009 RI 1 ha ottenuto un permesso di dimora CE/AELS per svolgere un'attività lucrativa nel nostro Paese come collaboratrice domestica. Tuttavia è rimasta senza lavoro già a partire dal mese di marzo 2010 e per questo motivo si è iscritta all'Ufficio regionale di collocamento (URC), per poi chiedere di annullare il suo nominativo dalla banca dati COLSTA quale persona in cerca di impiego con effetto il 10 maggio successivo. Essendo senza entrate, dal 1° febbraio 2010 essa è ricorsa all'aiuto sociale. Dando seguito alla richiesta del giudice delegato di questo Tribunale di documentare come si compongono attualmente le sue entrate ed uscite finanziarie, RI 1 ha prodotto un contratto di lavoro a tempo indeterminato stipulato il 26 ottobre 2011 con la __________, per la manutenzione e la pulizia degli stabili in via __________ e __________ a __________ e in via __________ e __________ a __________, dietro una retribuzione lorda di fr. 19.- l'ora. Essa ha inoltre versato agli atti i relativi conteggi dello stipendio mensile a partire dal dicembre 2011 fino all'agosto 2012, indicando che il suo salario lordo medio mensile era di fr. 800.–/900.– (dai fr. 1'080 ai fr. 400.–, a dipendenza dei mesi). Ha inoltre dichiarato di percepire fr. 200.– dall'assistenza, che provvede anche a pagarle anche la pigione di fr. 690.– del suo appartamento a __________.
Ora, come è stato pertinentemente rilevato anche dall'autorità dipartimentale, la CGCE ha già precisato che un cittadino comunitario va considerato "lavoratore dipendente", e può quindi beneficiare di una carta di soggiorno a tale scopo, se la sua attività è reale ed effettiva, e se in linea di principio la durata della medesima corrisponde ad almeno 12 ore settimanali (sentenza CGCE 53/81 del 23 marzo 1982 nella causa Levin, n. 16-18; sentenza CGCE 139/85 del 23 marzo 1982 nella causa Kempf, n. 16; v. anche Felix Klaus, Ausländische Personen als Arbeitnehmende, in: Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser, Ausländerrecht, 2 ed., Basilea 2009, n. 17.88, pag. 847-848). Per determinare se tale attività sia reale ed effettiva, occorre verificare se le prestazioni siano fornite regolarmente e per una durata indeterminata e se gli introiti che ne derivano siano tali da permettere di assicurare il proprio mantenimento. Il fatto che un lavoratore svolga un numero ridotto di ore oppure che la sua attività venga remunerata con un salario molto contenuto, sono degli elementi che portano a concludere che la medesima è di natura marginale ed accessoria (DTF 131 II 339 consid. 3.3, 3.4 e 4; Laurent Merz, Le droit de séjour selon l'ALCP et la jurisprudence du Tribunal fédéral, in: RDAF 2009 I, pag. 270 con rinvii; Istruzioni dell'Ufficio federale della migrazione sull'ALC, stato al 1° agosto 2012, n. 4.2.3).
Nel caso in esame, la ricorrente non ha mai indicato per quante ore alla settimana svolge la sua attività di addetta alla manutenzione e alla pulizia degli stabili di proprietà della sua datrice di lavoro. In base ai conteggi da essa prodotti si può in ogni caso desumere che nel periodo tra il dicembre 2011 e l'agosto 2012 ha mediamente percepito un salario lordo di fr. 803.33 al mese (= fr. 7'230.– : 9 mesi). Se si considera che per tale attività è remunerata fr. 19.– l'ora, ciò significa che durante questo stesso lasso di tempo il suo impegno lavorativo medio è stato di 42.28 ore al mese (= fr. 803.33 : fr. 19.- all'ora), pari a sole 10.57 ore settimanali, il che non basta, alla luce della giurisprudenza sopra menzionata, a conferirle lo statuto di "lavoratrice dipendente", ai sensi dell'ALC. Non permette di sovvertire questa conclusione il
fatto che essa adduca che nel corso dell'estate il lavoro sia diminuito, a causa - a suo dire - della chiusura degli stabili per asserite vacanze scolastiche e professionali. Con questo suo argomento, essa dimostra ulteriormente di svolgere in Svizzera un'attività puramente marginale, irregolare e limitata a poche ore alla settimana. Va pure osservato che la ricorrente non ha mai nemmeno indicato di volere estendere o completare la propria attività tramite altri contratti a tempo parziale, in modo tale da poter sovvenire ai propri bisogni. Ne discende dunque che l'insorgente non può appellarsi all'ALC per poter conservare il proprio permesso di soggiorno quale lavoratrice.
4.2. Si deve inoltre considerare che RI 1 non è stata in grado di documentare esaustivamente come si compongono le sue uscite, limitandosi ad affermare in modo del tutto generico di avere, oltre al vitto, unicamente delle spese legate all'uso della sua automobile e al pagamento della luce. Partendo comunque dall'assunto che il minimo vitale per una persona sola ammonta a circa fr. 1'200.– al mese, è evidente che il suo fabbisogno supera - e di gran lunga - le sue attuali entrate, tant'è vero che per provvedere al proprio sostentamento essa deve ancora oggi far capo all'aiuto dello Stato. Secondo l'insorgente quest'ultimo le verserebbe fr. 890.– al mese, di cui fr. 690.– per la pigione. Dal canto suo l'autorità dipartimentale sostiene che la ricorrente percepirebbe in realtà un importo sensibilmente maggiore dall'assistenza sociale (fr. 1'477.-). Con le esigue entrate notificate dinnanzi al Tribunale, ci si può effettivamente domandare come faccia quest'ultima a mantenersi in Svizzera e se essa non abbia sottaciuto altri introiti oppure se in realtà non risieda oltre confine, dove vivono anche i suoi congiunti. Tali quesiti non necessitano tuttavia di essere approfonditi in questa sede. Determinante, ai fini del presente giudizio, è in effetti unicamente il fatto che, trovandosi attualmente a carico dell'assistenza pubblica, essa non può prevalersi del menzionato accordo bilaterale per risiedere in Svizzera, nemmeno quale persona alla ricerca di un posto di lavoro o senza attività lucrativa giusta gli art. 6 ALC, 24 dell'Allegato I all'ALC e 16 OLCP.
5. Visto che la ricorrente non può prevalersi dell'ALC per poter continuare a risiedere in Svizzera, occorre esaminare la presenza vertenza dal profilo della normativa interna. Sennonché, sotto questo aspetto, RI 1 non può invocare alcuna disposizione che le conferisca un diritto all'ottenimento di un permesso di dimora. Inoltre, bisogna in ogni caso considerare che, giusta l'art. 62 lett. e LStr, l'autorità competente può revocare i permessi, eccetto quelli di domicilio, e le altre decisioni se lo straniero o una persona a suo carico dipende dall'aiuto sociale. Ora, ritenuto che la ricorrente è già stata a carico dell'assistenza pubblica, che afferma di esserlo ancora attualmente e che, avendo entrate finanziarie insufficienti rispetto al suo fabbisogno, corre il rischio concreto di dipendere dall'aiuto sociale anche in futuro, essa adempie le condizioni per la revoca della sua autorizzazione di soggiorno, anche sotto il profilo del diritto interno.
6. A questo punto si tratta di verificare la proporzionalità della misura pronunciata dall'autorità dipartimentale.
RI 1 è entrata in Svizzera il 7 luglio 2009, proveniente dalla provincia di V__________, all'età di 42 anni. Il suo soggiorno attuale nel nostro Paese va quindi considerato di corta durata. Il suo rientro in Italia, dove ha già lavorato e vivono i suoi più stretti famigliari, tra cui i suoi figli a __________, risulta pertanto perfettamente esigibile. Non permettono di giungere a diversa conclusione gli inconvenienti legati alla ricerca di un nuovo alloggio e di un nuovo posto di lavoro che essa dovrà forzatamente affrontare una volta giunta in patria, trattandosi di aspetti del tutto normali che toccano la maggior parte dei cittadini stranieri costretti a rientrare nel proprio paese d'origine dopo un prolungato soggiorno all'estero. Del resto, nel proprio gravame essa aveva chiesto in via del tutto subordinata di posticipare il termine di partenza al 31 dicembre 2011. Termine, questo nel frattempo scaduto, e che porta pure a considerare il suo gravame ormai privo di oggetto, nella misura in cui l'insorgente chiede in via del tutto subordinata una proroga per lasciare la Svizzera.
Va infine osservato che la ricorrente non invoca più l'inesigibilità del suo rientro in Patria per motivi medici, argomento che aveva sollevato dinnanzi alla precedente istanza ricorsuale.
In siffatte circostanze, si può pertanto concludere che la decisione impugnata rispetta il principio della proporzionalità sotto tutti gli aspetti.
7. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame diviene priva di oggetto.
La richiesta di assistenza giudiziaria presentata in questa sede, peraltro soltanto dopo l'inoltro dell'impugnativa, deve anch'essa essere respinta, ritenuto che quest'ultima appariva sin dall'inizio sprovvista della possibilità di essere accolta (art. 3 cpv. 3 della legge sull'assistenza giudiziaria e sul patrocinio d'ufficio, del 15 marzo 2011; LAg; RL 3.1.1.7).
La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza, conformemente all'art. 28 LPamm.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. In quanto non divenuto privo di oggetto, il ricorso è respinto.
2. La domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio è respinta.
3. Spese e tassa di giustizia, per complessivi fr. 800.–, sono poste a carico della ricorrente.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario