Incarto n. 52.2010.86
Lugano 28 luglio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 1° marzo 2010 del
Comune di Pianezzo, rappresentato dal municipio, 6582 Pianezzo,
contro
la decisione 9 febbraio 2010 del Consiglio di Stato (n. 643) che accoglie il ricorso inoltrato da CO 1 avverso la decisione 11 dicembre 2009 con cui il municipio di Pianezzo gli ha negato il permesso per costruire un pollaio sul suo terreno (part. 717);
viste le risposte:
- 17 marzo 2010 del Consiglio di Stato;
- 21 marzo 2010 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. CO 1, qui resistente, è proprietario di un terreno (part. 717) situato in località Carabella, a cavallo tra la zona dei nuclei di villaggio (NV) e l'area zone edificabili (ZE) del piano regolatore di Pianezzo.
b. Con notifica di costruzione 10 settembre 2009, il resistente ha chiesto al municipio il permesso per posare su una parte del suo terreno assegnata alla zona ZE, un pollaio prefabbricato e per altre opere esterne che non occorre qui evocare. Stando al progetto, il pollaio prefabbricato (m 3.00 x 1.00), alto sino a m 1.50 e composto da un recinto metallico e una casetta rialzata a palafitta, prevede di ospitare 6 galline ovaiole tipo Benvis e un gallo muto.
c. L'11 dicembre 2009, il municipio ha negato all'istante l'autorizzazione per il pollaio, reputandolo contrario all'art. 24 lett. a delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) nonché agli art. 33 e 34 lett. a del regolamento comunale per la parte politica e amministrativa di Pianezzo (di seguito: RC).
B. Con decisione 9 febbraio 2010, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata da CO 1 avverso il citato diniego, che ha annullato rinviando gli atti al municipio per il rilascio del permesso richiesto. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il piccolo pollaio, per il limitato numero di animali che è destinato ad ospitare, dai quali non vi sono da attendersi immissioni eccessive (foniche o olfattive), fosse conforme alla zona di situazione e alle norme richiamate dal municipio.
C. Con ricorso 1. marzo 2010, il comune di Pianezzo impugna ora il predetto giudizio dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento. Il pollaio controverso, argomenta il ricorrente, non sarebbe conforme all'art. 24 NAPR, che vieta l'inserimento di contenuti che
provochino immissioni moleste o nocive. Esso disattenderebbe inoltre gli art. 33 e 34 RC, relativi alla sicurezza generale ed ai rumori molesti. L'autorizzazione di questo pollaio, aggiunge, costituirebbe un pericoloso precedente, poiché altri proprietari potrebbero richiedere un analogo permesso, con un potenziale d'insediamento di 120 galline nella zona di situazione, causando un sensibile pregiudizio alla qualità di vita. Il municipio non saprebbe inoltre come trattare queste eventuali ulteriori richieste d'autorizzazione.
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad analoga conclusione perviene CO 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione del comune è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. Conformità di zona
2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 70 cpv. 2 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone
possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destina-zione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal piano regolatore. Per essere autorizzate, le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (DTF 127 I 103 consid. 6; RDAT I-2002 n. 59; II-1994 n. 56; Alexander Ruch, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zurigo 1999, ad art. 22, n. 70 seg.; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 67 LALPT n. 472).
2.2. La zona residenziale è per principio destinata all'abitazione ed all'insediamento di quelle attività che sono strettamente connesse con questa specifica finalità. Per giurisprudenza, la vocazione di tali zone non esclude a priori la possibilità di insediare manufatti destinati alla detenzione di animali. L'allevamento di animali è in particolare conforme alla funzione residenziale quando configura un'attività collaterale, subalterna alla destinazione principale attribuita alla zona. Deve trattarsi di una sorta di attività accessoria, asservita alla funzione residenziale più che altro a titolo di occupazione del tempo libero. Non deve avere implicazioni di natura commerciale né essere fonte di immissioni moleste, inconciliabili con la destinazione abitativa della zona (RDAT I-1995 n. 33 consid. 2.2). Nelle zone residenziali possono quindi essere ammessi manufatti destinati alla detenzione di un limitato numero di animali domestici o da cortile. Determinanti ai fini del giudizio sulla conformità non sono tanto le dimensioni dei fabbricati, quanto piuttosto il numero ed il genere di animali che vi vengono alloggiati, rispettivamente le caratteristiche specifiche della zona interessata (cfr. RDAT I-1995 n. 33 consid. 2.2, relativa ad un pollaio con una decina di animali di bassa corte in zona residenziale estensiva).
2.3. Nella zona edificabile (ZE) del comune di Pianezzo, disciplinata dall'art. 24 NAPR, è ammessa l'edificazione di costruzioni a più appartamenti e l'inserimento di contenuti commerciali e artigianali che non provochino immissioni moleste o nocive all'ambiente (lett. a).
La zona in questione, stando al tenore dell'art. 24 lett. a NAPR, è concepita in sostanza come zona mista, nella quale oltre agli insediamenti abitativi (residenziali) sono permesse attività mercantili, caratterizzate dallo scambio di beni o di prestazioni di servizio (commerciali), nonché gli insediamenti destinati allo svolgimento di attività produttive su piccola scala, con l'impiego di limitate risorse personali ed infrastrutturali (artigianali; cfr. su tali nozioni: RDAT I-2007 n. 23 consid. 2.2; I-2002 n. 59 consid. 2). Ammesse sono sia le attività non moleste, sia poco moleste (art. 24 lett. a NAPR e contrario), ovvero quelle che, di principio, non ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle derivanti dalla funzione abitativa, rispettivamente che provocano immissioni occasionali, superiori a quelle che derivano dall'abitare ma comunque compatibili, per intensità e durata, con la funzione residenziale (cfr. su tali nozioni: RDAT I-2002 n. 59 consid. 2.5; STA 52.2007.360 del 16 luglio 2008 consid. 2.1.4; Scolari, op. cit., ad art. 28 LALPT, n. 250).
2.4. Nel caso concreto, il municipio ha ritenuto che il pollaio prefabbricato che il resistente intende insediare sul suo fondo situato in zona edificabile (ZE), fosse contrario all'art. 24 lett. a NAPR. A conclusione opposta è invece pervenuto il Governo che – a giusta ragione – ha ritenuto il piccolo manufatto conforme alla zona di situazione. Il pollaio in questione, di dimensioni contenute, è infatti destinato ad accogliere un ridotto numero di animali di bassa corte (6 galline ovaiole ed un gallo muto). L'allevamento delle galline verrebbe esercitato unicamente a titolo accessorio; i prodotti agricoli (uova), stando alle esplicite intenzioni del resistente, saranno inoltre destinati al consumo personale. Si tratta dunque di un'attività collaterale, subalterna alla destinazione principale attribuita alla zona. Dal profilo pianificatorio, anche le immissioni che ne scaturiscono non appaiono inconciliabili con la zona mista in questione, che vieta per finire unicamente le attività moleste.
3. 3.1. La legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) disciplina il rumore che proviene dalla costruzione o dall'esercizio di un impianto ai sensi dell'art. 7
cpv. 7 LPAmb; nozione, questa – applicata dalla prassi in modo esteso – che comprende ogni installazione artificiale (anche di piccole dimensioni), legata al suolo in modo relativamente saldo e idonea a recare un pregiudizio all'ambiente. Anche il rumore derivante dal comportamento degli uomini o degli animali – rientrante nella categoria del cosiddetto rumore quotidiano o del tempo libero (sog. Alltagsund Freizeitlärm) – sottostà alla legislazione ambientale, nella misura in cui è direttamente connesso ad un impianto, e potrebbe rivelarsi dannoso o molesto (cfr. DTF 123 II 74 consid. 3b; 118 Ib 590 consid. 2; STF del 9 settembre 1997 in: URP 1998 pag. 162, consid. 3c; Urs Walker, Umweltrechtliche Beurteilung von Alltags- und Freizeitlärm in: URP 2009 pag. 64 segg., pag. 68-69; Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Vorbemerkungen zu art. 19-25, Zurigo 2000, n. 19).
3.2. Giusta l'art. 11 LPAmb, gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni sono limitati da misure applicate alla fonte (limitazione delle emissioni; cvp. 1). Indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche (cpv. 2). Le limitazioni delle emissioni, conclude la norma (cpv. 3), sono inasprite se è certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti. Secondo l'art. 25 cpv. 1 LPAmb, la costruzione di impianti fissi è autorizzata solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di pianificazione nelle vicinanze. Questa norma vale anche per quegli impianti – come ad es. quelli che generano il cd. rumore quotidiano o del tempo libero – per i quali gli allegati dell'ordinanza contro l’inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41) non hanno fissato dei valori limite d'esposizione al rumore. In questi casi, l’autorità esecutiva valuta le immissioni foniche direttamente in base ai criteri stabiliti dalla LPAmb agli art. 13, 15 e 19 (cfr. art. 40 cpv. 3 OIF; Christoph Zäch/Robert Wolf, Kommentar USG, Zurigo 2000, ad art. 15 n. 41). Nella valutazione caso per caso si tiene essenzialmente conto della natura e intensità del rumore, degli orari e
della frequenza con cui si manifesta, nonché della sensibilità e dell'esposizione della zona interessata. Al riguardo non bisogna fondarsi sul modo di sentire soggettivo di singole persone, ma procedere ad una valutazione oggettiva, tenendo conto anche degli effetti delle immissioni su categorie di persone particolarmente sensibili (cfr. art. 13 cpv. 2 OIF; DTF 133 II 292 consid. 3.3; 123 II 325 consid. 4d/bb con rinvii; URP 2009 pag. 666, consid. 3.1.). Accertamenti puntuali del rumore sono tuttavia necessari soltanto se vi sono seri motivi per ritenere che si manifesti un rumore inammissibile (cfr. art. 36 cpv. 1 OIF). Per piccoli impianti dai quali non vi sono da attendersi immissioni considerevoli (Bagatellbelästigungen) non sono dunque necessarie misurazioni o perizie foniche (cfr. DTF 123 II 74, consid. 5a; SGGVP pag. 372 seg.; Wolf, op. cit., ad art. 25 n. 33); tali impianti sottostanno unicamente al principio di prevenzione ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb (Robert Wolf, Umstrittenes Lärmschutzrecht: Alltagslärm kantonale Lärmschutzvorschriften - Bestimmung von Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall in: URP 1994 pag. 97 segg., pag. 99).
3.3. Le norme federali sulla protezione dell'equilibrio ecologico sono preminenti rispetto al diritto cantonale. In tale ambito, la Confederazione gode infatti di una competenza globale (umfassend), seppur non esclusiva (cfr. art. 74 cpv. 1 Cost; Helen Keller, Kommentar USG, Zurigo 2002, ad art. 65 LPAmb n. 1 seg.). Fintanto che il Consiglio federale non fa espressamente uso della sua facoltà di emanare ordinanze, precisa l'art. 65 cpv. 1 LPAmb, i Cantoni, udito il Dipartimento federale dell’interno, possono emanare, nei limiti della LPAmb, disposizioni proprie. I Cantoni, soggiunge il cpv. 2, non possono stabilire nuovi valori limite delle immissioni, nuovi valori d’allarme o nuovi valori di pianificazione, né emanare nuove disposizioni concernenti la valutazione di conformità di impianti fabbricati in serie e l’utilizzazione di sostanze o organismi. Le prescrizioni cantonali esistenti rimangono in vigore finché il Consiglio federale non emani le pertinenti prescrizioni. In materia di inquinamento fonico i Cantoni hanno in particolare la possibilità di emanare prescrizioni sul rumore che non proviene da un impianto ai sensi dell'art. 7 cpv. 7 LPAmb. Nei limiti dell'art. 65 LPAmb, essi possono inoltre emanare disposizioni che eseguono (Ausführungsrecht) il diritto federale (LPAmb; OIF), in particolare norme che concretizzano la limitazione preventiva delle emissioni ai sensi degli art. 11 cpv. 2 e 12 LPAmb (DTF 118 Ib 590, consid. 3c; STF del 24 ottobre 1997 in: URP 1998 pag. 55, consid. 3b; Wolf, Kommentar USG, ad art. 25 n. 13 e 23; Keller, op. cit., ad art. 65 n. 15; Wolf, Umstrittenes Lärmschutzrecht, pag. 106 seg.). Queste ultime devono comunque attenersi al quadro stabilito dagli art. 11 cpv. 2 e 12 LPAmb e non possono quindi servire per escludere determinate categorie di attività (Betrieben) da un territorio (cfr. Wolf, Kommentar USG, ad art. 25 n. 13; Keller, op. cit., ad art. 65 n. 14, pag. 7). Nel Cantone Ticino, l'applicazione della LPAmb e dell'OIF ha luogo attraverso il regolamento di applicazione dell'OIF del 17 maggio 2005 (ROIF; RL 9.2.1.1.3) per delega della legge cantonale di applicazione della LPAmb del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 9.2.1.1). Per quanto qui interessa, l'art. 5 lett. a ROIF attribuisce al comune la competenza di adottare, se del caso mediante ordinanza, i provvedimenti idonei ad evitare o limitare i rumori molesti causati segnatamente da apparecchi e macchine mobili, lavori edili, agricoli e di giardinaggio, manifestazioni, schiamazzi e animali; sono esclusi i cantieri relativi ad opere decise da autorità federali e cantonali.
4. 4.1. Nel caso concreto, è innanzi tutto certo che il pollaio prefabbricato che il resistente intende insediare nel suo giardino, destinato ad ospitare 6 galline ovaiole ed un gallo muto dev'essere considerato un impianto fisso ai sensi dell'art. 7 cpv. 7 LPAmb. L'uso conforme alla sua destinazione provocherà inevitabilmente del rumore esterno percettibile (chiocciare delle galline; cfr. anche URP 2009 pag. 666, consid. 3.1; STA 52.2007.348 del 23 aprile 2008 consid. 2.1. riferite a pollai).
4.2. Dal canto suo, il municipio ha negato il permesso fondandosi sull'art. 33 RC, secondo cui fondi, opere, impianti fissi o mobili devono essere mantenuti in modo conforme alle esigenze igieniche, di sicurezza, di decoro e comunque da evitare disturbo eccessivo a terzi, nonché sull'art. 34 lett. a RC che vieta le azioni
che possono turbare l'ordine e la quiete pubblica ed in particolare: i tumulti, gli schiamazzi, i canti smodati, gli spari ed in genere ogni rumore molesto e inutile, sulle pubbliche vie e piazze come pure nella proprietà privata all'interno o in vicinanza dell'abitato. Secondo le considerazioni di cui si è detto poc'anzi (consid. 3.3), dal profilo della tutela dell'inquinamento fonico, queste norme hanno una portata propria unicamente nella misura in cui disciplinano il rumore che non è direttamente connesso all'esercizio di un impianto ai sensi dell'art. 7 cpv. 7 LPAmb. Quest'ultimo, come visto, è infatti soggetto alla disciplina federale in materia di protezione dell'ambiente. Gli art. 33 e 34 RC che vietano opere o impianti che provocano un disturbo eccessivo rispettivamente un rumore molesto e inutile sono dunque per principio inapplicabili alle emissioni direttamente connesse ad un impianto qual'è, in concreto, il pollaio. I criteri per definire quando un rumore è dannoso o molesto sono infatti stabiliti esclusivamente dalla LPAmb (cfr. art. 65 cpv. 2 LPAmb). Le norme in questione, stando al loro tenore, non concretizzano d'altra parte il principio di prevenzione delle emissioni ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb. Anche da questo profilo, non hanno dunque una portata propria per quanto attiene la valutazione degli impianti, soggetti alla LPAmb, dai quali possono scaturire immissioni derivanti dal comportamento degli animali.
4.3. La domanda volta al rilascio del permesso per il pollaio è stata – a torto – trattata secondo la procedura della notifica ai sensi dell'art. 11 LE e non secondo quella ordinaria prevista dagli art. 4 e segg. LE (cfr. art. 6 cpv. 2 RLE; STA 52.2009.73 del 30 aprile 2009 consid. 4.1.). I servizi preposti del Dipartimento del territorio non sono di conseguenza stati interpellati per esprimersi sulla conformità dell'impianto con la legislazione ambientale, in particolare in relazione al principio di prevenzione. Neppure dinnanzi alle istanze di ricorso è stato posto rimedio all'errata procedura (vedi risposta del 20 gennaio 2010 dell'Ufficio delle domande di costruzione). Stando così le cose, non essendo stato esaminato tale aspetto dalle istanze inferiori, questo Tribunale non può dunque che rinviare gli atti al Consiglio di Stato affinché, raccolto l'avviso mancante dei Servizi generali del Dipartimento
del territorio, si pronunci nuovamente sul ricorso inoltrato da CO 1.
5. Sulla scorta delle considerazioni di cui si è detto, il ricorso del comune di Pianezzo deve dunque essere parzialmente accolto, rinviando gli atti al Consiglio di Stato affinché proceda come indicato al precedente considerando. Dato l'esito, non si preleva una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 7, 11, 13, 15, 19, 25, 65 LPAmb; 36 OIF; 5 ROIF; 21 LE; 3, 18, 28, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 9 febbraio 2010 del Consiglio di Stato (n. 643) è annullata.
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché, raccolto l'avviso mancante dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, si pronunci nuovamente sul ricorso 12 gennaio 2010 di CO 1, come indicato al considerando 4.3.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria