Incarti n. 52.2010.475 52.2010.483
Lugano 10 maggio 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a. b.
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 26 novembre 2010 del presidente del Consiglio di Stato (n. 48) che respinge la domanda provvisionale degli insorgenti di poter continuare l'utilizzazione dell'edificio sito ai mapp. 80 e 621 di CO 1 nelle more della procedura ricorsuale avverso la risoluzione 22 ottobre 2010 del municipio di CO 1 che ha ordinato agli insorgenti di cessare tale utilizzo e di presentare una domanda di costruzione a posteriori per l'avvenuto cambiamento di destinazione dello stabile;
viste le risposte:
- 10 dicembre 2010 della Sezione della popolazione;
- 14 dicembre 2010 del presidente del Consiglio di Stato;
- 21 dicembre 2010 dell'Ufficio delle domande di costruzione;
- 7 gennaio 2011 del municipio di CO 1;
- 3 febbraio 2011 della RI 1;
al ricorso sub a.;
- 14 dicembre 2010 del presidente del Consiglio di Stato;
- 14 dicembre 2010 della Sezione della popolazione;
- 21 dicembre 2010 dell'Ufficio delle domande di costruzione;
- 7 gennaio 2011 del municipio di CO 1;
- 11 febbraio 2011 di M__________;
al ricorso sub b.;
vista la replica 25 febbraio 2011 di M__________ e le dupliche:
- 2 marzo 2011 della Sezione della popolazione;
- 4 marzo 2011 dell'Ufficio delle domande di costruzione;
- 8 marzo 2011 del presidente del Consiglio di Stato;
- 11 marzo 2011 del municipio di CO 1;
- 24 marzo 2011 della RI 1;
vista la replica 22 marzo 2011 della RI 1 e le dupliche:
- 24 marzo 2011 del presidente del Consiglio di Stato;
- 24 marzo 2011 della Sezione della popolazione;
- 12 aprile 2011 di M__________;
- 14 aprile 2011 del municipio di CO 1;
- 20 aprile 2011 dell'Ufficio delle domande di costruzione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. M__________ sono proprietari dei mapp. 80 e 621 di CO 1, sui quali sorge lo stabile nel quale per molti anni sino alla metà del mese di settembre 2010 - ha trovato spazio l'Hotel __________. A partire dal 20 settembre del medesimo anno l'edificio è stato locato alla RI 1, che lo ha adibito a casa del __________ per l'omonimo __________. Essa può ospitare fino a 78 __________.
b. Il 6 settembre 2010 il ____________________ ha informato il municipio di CO 1 della locazione, dell'utilizzazione che intendeva fare dello stabile e di voler allestire una zona comune per gli __________ (cucina e lavanderia) secondo i piani consegnati all'Ufficio tecnico.
c. Il 24 settembre 2010 il municipio di CO 1 ha reso attento il C__________ che lo stabile era stato autorizzato quale albergo e che i proprietari avevano rinunciato alla patente d'esercizio pubblico. Lo ha quindi invitato a rivolgersi ai proprietari per verificare se essi intendevano conseguire una nuova patente oppure se intendevano ottenere un'autorizzazione edilizia per destinare lo stabile a uso abitativo. Di conseguenza ha negato il permesso di trasformare la zona cucina, anche per carenze formali.
B. a. Il 22 ottobre 2010 l'autorità comunale ha chiesto ai proprietari di presentare una domanda di costruzione a posteriori per l'avvenuto cambiamento di destinazione con parziale trasformazione del piano terreno. Inoltre, ritenuto come sussistessero pericoli per cose e persone a seguito della situazione in cui versava lo stabile, ha ordinato - sotto la comminatoria della pena prevista dall'art. 292 del codice penale svizzero, del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0) - ai proprietari e al conduttore di cessare entro dieci giorni l'utilizzazione dell'edificio. Il municipio ha inoltre disposto - in applicazione dell'art. 47 della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1) - che un eventuale ricorso non avrebbe sortito effetto sospensivo.
b. Contro tale decisione la RI 1 (nel seguito: la RI 1), il 29 ottobre 2010, e i proprietari, il 4 novembre 2010, sono insorti davanti al Consiglio di Stato. I ricorrenti hanno chiesto, in via cautelare, l'annullamento dell'immediata esecutività dell'ordine municipale di cessare l'utilizzazione dello stabile. Nel merito gli insorgenti hanno domandato l'annullamento della decisione impugnata. Secondo i ricorrenti non vi era stato alcun cambiamento di destinazione e nemmeno sussistevano problemi di sicurezza, come comprovato dall'attestato di conformità antincendio 3 novembre 2010, allestito da un esperto in materia.
c. Il 23 novembre il Servizio dei ricorsi Consiglio di Stato ha esperito un sopralluogo in presenza delle parti e della delegata cantonale in materia di polizia del fuoco. Delle risultanze si riferirà in seguito, se necessario.
d. Con decisione 26 novembre 2010, il presidente del Consiglio di Stato ha respinto la domanda di misure provvisionali tendente ad autorizzare l'utilizzazione dello stabile. Constatata l'esistenza di un rischio residuo non accettabile, esso ha infatti ritenuto che l'interesse dei ricorrenti a continuare a utilizzare l'edificio in questione nelle more della procedura ricorsuale non prevalesse su quello pubblico di tutelare l'incolumità e la sicurezza degli utenti.
C. Con ricorso 7 dicembre 2010, i proprietari dei mapp. 80 e 621 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo in via principale l'annullamento della decisione impugnata e dell'immediata esecutività dell'ordine municipale. In via subordinata chiedono che la risoluzione dedotta in lite sia riformata nel senso che sia impartito un termine di 30 giorni per procedere al collaudo dell'impianto antincendio esistente. In via ancor più subordinata domandano la concessione di un termine di 30 giorni per procedere alla messa fuori esercizio della parte "vecchia" dell'albergo. Anche la RI 1, con ricorso 10 dicembre 2010, insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Essa chiede in via principale l'annullamento della decisione impugnata e, quindi, dell'immediata esecutività dell'ordine municipale. In via subordinata, essa domanda che la decisione impugnata sia riformata nel senso di impartire un termine di 30 giorni per procedere al collaudo dell'impianto antincendio esistente.
I ricorrenti contestano la proporzionalità dell'ordine di cessazione immediata dell'utilizzo dello stabile. Rilevano in particolare che gli __________ occupano le camere di un albergo in esercizio sino a pochi giorni prima dell'apertura della Casa dello __________ e che, considerati i provvedimenti presi nel frattempo dai proprietari (in parte in seguito di una precedente sentenza di questo Tribunale, cfr. STA 52.2007.__________ del 1° giugno __________) la situazione è sensibilmente migliorata e il rischio residuo è stato ridotto rispetto a quanto considerato nella risoluzione governativa.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone l'Ufficio delle domande di costruzione, che ravvisa, nella situazione attuale, con i pericoli d'incendio presenti, la sussistenza di un rischio residuo non accettabile, in particolar modo per la parte più vecchia dello stabile. Il presidente del Consiglio di Stato e il municipio di CO 1 si rimettono al giudizio del Tribunale. Nelle rispettive risposte ai ricorsi, tanto i proprietari che la RI 1 sollecitano un'udienza di discussione.
E. Nell'ambito dell'ulteriore scambio di allegati i ricorrenti confermano la richiesta di essere convocati per un'udienza e chiedono reciprocamente l'accoglimento dei ricorsi. Le altre parti si sono limitate a confermare le proprie domande, ad eccezione del presidente del Consiglio di Stato, che chiede la conferma della decisione impugnata, salvo poi ribadire quanto affermato nella risposta, dove si era rimesso al giudizio del Tribunale.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 21 legge edilizia cantonale, del 13 marzo 1991; LE; RL 7.1.2.1) al pari della legittimazione attiva degli insorgenti, direttamente e personalmente toccati dalla decisione del presidente del Consiglio di Stato (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). I ricorsi, tempestivi, sono, ricevibili in ordine.
1.2. In quanto fondate sulla medesima fattispecie, le impugnative possono essere evase con un unico giudizio (art. 51 LPamm).
1.3. Trattandosi di ricorsi proposti contro decisioni emanate in ambito provvisionale, il giudizio può fondarsi sugli atti, senza assumere le prove richieste dagli insorgenti (art. 18 cpv. 1 LPamm; STA 52.2009.277 del 7 settembre 2009 consid. 1.2.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 21). In particolare, per i motivi che si vedranno, non conta qui indire un'udienza, come richiesto dai ricorrenti.
2. Contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti, il presidente del Consiglio di Stato non ha violato il loro diritto di essere sentiti in quanto non si sarebbe pronunciato su tutte le censure da essi sollevate. Tenuto conto anche del carattere cautelare del provvedimento adottato, la decisione impugnata adempie alle condizioni sancite al riguardo dagli art. 26 LPamm e 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Queste norme non pongono esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è tenuta a esprimersi unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in qualche maniera sul giudizio di merito, non su ogni asserzione delle parti. La garanzia ha essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli interessati di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di impugnarla con cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di esaminare la fondatezza della decisione medesima (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2a.aa i.f.). Al riguardo appaiono senz'altro chiari i motivi per i quali il presidente del Governo ha respinto la domanda di misure provvisionali (infra, 3.4.1.). Motivazioni che non sono peraltro sfuggite ai ricorrenti, i quali hanno presentato degli allegati circostanziati. Nulla imponeva al presidente dell'Esecutivo cantonale, invece, di pronunciarsi pedissequamente su ogni allegazione e motivazione addotta dalle parti. Entro questi limiti, dunque, la censura si rivela infondata.
3. 3.1. Giusta l'art. 47 cpv. 1 LPamm, il ricorso ha effetto sospensivo a meno che la legge o la decisione impugnata non dispongano altrimenti. In questo caso, soggiunge la norma (cpv. 2), il ricorrente può chiedere al presidente dell'autorità di ricorso la sospensione della decisione. Di regola, le decisioni dell'autorità amministrativa crescono in giudicato formale e diventano esecutive soltanto al momento in cui scadono inutilizzati i termini di ricorso previsti dal diritto cantonale. La legge stessa o l'autorità decidente possono tuttavia eccezionalmente disporre che la decisione sia immediatamente esecutiva e che un eventuale ricorso non esplichi effetto sospensivo. È il caso delle misure provvisionali: l'art. 21 cpv. 4 LPamm stabilisce espressamente che esse sono immediatamente esecutive (cfr. Borghi/Corti, op. cit., n. 1 ad art. 47).
3.2. Oggetto dell'impugnativa qui in esame è la decisione del presidente del Consiglio di Stato di respingere la domanda di provvedimenti cautelari (conferimento dell'effetto sospensivo) nell'ambito dei ricorsi inoltrati dagli insorgenti al Governo contro l'ordine del municipio di cessare entro dieci giorni l'utilizzazione dell'edificio sito ai mapp. 80 e 621 di CO 1 (casa dello __________, già albergo). Ora, l'ordine di cessare immediatamente l'utilizzazione non autorizzata di un edificio prefigura un provvedimento di natura cautelare, fondato sull'ordinamento edilizio (STA 52.2009.277 del 7 settembre 2009 consid. 3.1.). In quanto decisione provvisionale essa è, come visto, dichiarata immediatamente esecutiva dall'art. 21 cpv. 4 LPamm. Correttamente, da un punto di vista formale, il presidente del Governo si è quindi pronunciato in merito al conferimento di un effetto sospensivo su istanza e non in punto a un ricorso contro la decisione municipale di togliere preventivamente l'effetto sospensivo che, per quanto appena visto, aveva tuttalpiù una mera portata declaratoria. Egli disponeva, pertanto, di un certo potere d'apprezzamento (infra, 3.4.2.).
3.3. La revoca preventiva dell'effetto sospensivo a un eventuale ricorso da parte dell'autorità decidente, rispettivamente la concessione di tale effetto a un ricorso proposto contro una decisione dichiarata immediatamente esecutiva dalla legge, dipendono dal confronto degli interessi contrapposti. L'esecutività immediata si giustifica quando l'interesse pubblico a una sollecita attuazione delle decisioni prevale su quello dell'amministrato a che le decisioni non esplichino effetti prima della loro crescita in giudicato formale (Borghi/Corti, op. cit., n. 2 ad art. 47).
La prevalenza dell'interesse all'immediata esecutività di una misura provvisionale sul contrapposto interesse di chi ne è gravato, è presunta per legge. Quest'ultimo può semmai chiedere al presidente dell'autorità di ricorso di concedere l'effetto sospensivo. La concessione dell'effetto sospensivo a un ricorso contro una misura provvisionale entra tuttavia in considerazione soltanto in casi eccezionali, poiché, privando di qualsiasi efficacia il provvedimento cautelare, esplica lo stesso effetto di una decisione di accoglimento dell'impugnativa nel merito (STA 52.2008.277 del 22 agosto 2008 consid. 2.2.).
3.4. 3.4.1. Il presidente del Consiglio di Stato, effettuata una ponderazione degli interessi in presenza, ha stabilito di non sospendere l'esecutività dell'ordine impartito dal municipio. Esso ha infatti ritenuto che l'interesse dei ricorrenti di poter mantenere aperta la struttura in attesa della definizione della procedura di merito non potesse essere ritenuto preponderante rispetto a quello della tutela dell'incolumità e della sicurezza degli __________ che l'avrebbero occupata. Il presidente ha fondato la sua decisione soprattutto sulle risultanze del sopralluogo esperito in presenza della delegata cantonale in materia di polizia del fuoco. Esso ha considerato che, dalle verifiche, era in particolare emerso che l'impianto antincendio era stato installato da una ditta non omologata e non è stato collaudato; pertanto, le condizioni di sicurezza minime imposte ai proprietari dal precedente giudizio di questa camera non sarebbero state adempiute. Inoltre sarebbe stata installata una nuova grande cucina, a disposizione degli __________, pure non ancora sottoposta a verifiche circa la sua conformità in materia di sicurezza. Quanto agli interventi volti a migliorare la sicurezza dello stabile, il presidente ha valutato che questi sono stati eseguiti in modo sommario e confuso, in ogni caso carente. Essi ingenererebbero inoltre falsa sicurezza negli utenti, ciò che costituirebbe un pericolo aggiuntivo. Da ultimo, il presidente ha richiamato la presa di posizione del delegato cantonale in materia di polizia del fuoco il quale ha ribadito che il rischio residuo non poteva essere ritenuto accettabile.
3.4.2. Nell'ambito dell'adozione di misure provvisionali, la ponderazione degli interessi contrapposti va effettuata sulla base di una valutazione prima facie degli elementi di giudizio noti (DTF 124 V 82 consid. 6a, 117 V 191 consid. 2b, 110 V 45 consid. 5b, 106 Ib 116 consid. 2a; GAAC 61.77 consid. 3a; Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in: RDS 1997 II 332 e seg.). In tale ambito, l'autorità dispone di un certo margine discrezionale, sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo unicamente sotto il profilo della violazione del diritto (art. 61 cpv. 1 LPamm). Sono pertanto censurabili, in particolare, le valutazioni che procedono da un abuso del potere d'apprezzamento. L'istanza di ricorso deve quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello dell'autorità inferiore, limitandosi a controllare che la misura impugnata sia sorretta da motivi pertinenti e non disattenda i principi generali del diritto, segnatamente quello di proporzionalità (STA 52.2011.117-119 del 14 marzo 2011).
3.4.3. Ferme queste premesse, la decisione del presidente del Governo - per quanto opinabile possa apparire - non travalica i limiti del potere di apprezzamento che gli compete e, pertanto, non è lesiva del diritto. Come visto in precedenza, l'esame che questo Tribunale è chiamato a svolgere è riferito a una misura provvisionale, per la quale la legge stessa - date la finalità perseguite - prevede l'esecutività immediata; occorre poi evitare anticipazioni del merito, peraltro prerogativa del Governo, davanti al quale tuttora giacciono i ricorsi.
I criteri su cui si è fondato il primo giusdicente appaiono pertinenti. La decisione si basa infatti non tanto su un esame del cambiamento di destinazione in quanto tale che, a prima vista, probabilmente non ingenera ripercussioni tali da giustificare la conferma dell'immediata esecutività dell'ordine impartito. Essa è dettata piuttosto da motivi di sicurezza dello stabile, in particolare in materia di polizia del fuoco. Ora, per poter dar seguito alla richiesta dei ricorrenti, il presidente del Governo avrebbe dovuto disporre, nell'ambito dell'esame prima facie che gli competeva, di una situazione talmente chiara da permettergli di ritenere sufficientemente sicura la struttura. Risulta, tuttavia, che una simile certezza non era data e questo perché tra i documenti prodotti dai ricorrenti e la posizione degli Uffici cantonali preposti vi era, quantomeno, incertezza sia sull'esecuzione sia sulla bontà degli interventi effettuati sullo stabile. Di riflesso sussistevano dubbi sul grado di sicurezza della struttura. In altre parole, la questione sicurezza non appariva sufficientemente liquida per sovvertire la presunzione instaurata dalla legge sull'interesse preminente delle misure provvisionali. Tale incertezza non è stata sciolta nemmeno davanti a questo Tribunale. L'interesse pubblico perseguito - ossia, in primo luogo, l'incolumità degli ospiti della struttura è di primaria importanza. I contrapposti interessi dei ricorrenti - siano essi di natura economica, organizzativa o finanche ideale - devono cedere il passo di fronte a questa evidenza. La decisione del presidente appare dunque sostenibile sotto il profilo del potere d'apprezzamento che gli compete; non è ravvisabile un eccesso o abuso nel suo esercizio. Essa non è, pertanto, lesiva del diritto.
3.4.4. Nella decisione impugnata non è nemmeno ravvisabile una violazione della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.). Questo principio esige che le restrizioni delle libertà fondamentali siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del soggetto gravato (regola della necessità) e, infine, che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; cfr. DTF 115 Ia 31; STA 52.2006.18 del 31 ottobre 2006 consid. 3.2.3.; Max Imboden/ René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Va ed., Basilea 1976, n. 58 B I seg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 595 seg.). Infatti, essa adempie ai citati criteri. L'interesse pubblico perseguito, ossia l'incolumità fisica di persone, è di grande, basilare importanza. Il rifiuto di concedere l'effetto sospensivo all'obbligo di cessare l'utilizzazione controversa appare senz'altro idoneo ai fini del suo conseguimento. Quanto alla necessità e alla proporzionalità in senso stretto, per quanto severo l'esito possa apparire, deve nuovamente essere valutato nell'ambito della procedura che interessa questa istanza. Sotto questo profilo, le alternative poste dai ricorrenti - ulteriori provvedimenti da adottare, rispettivamente chiusure parziali o termini per adempiere a obblighi - non sono sufficientemente liquide. Pertanto, la decisione impugnata rappresenta, da un lato, l'unica adottabile a questo stadio, da un altro lato risulta proporzionata con l'interesse privato perseguito. Nulla muta al riguardo il fatto che il municipio non abbia ancora fatto eseguire la sua decisione.
3.4.5. Nemmeno i documenti prodotti per la prima volta in questa sede possono sovvertire il presente giudizio. Da rilevare, sempre richiamandosi ai principi che reggono la presente procedura, è che essi non hanno fatto mutare parere all'Ufficio delle domande di costruzione che ha ribadito di non poter ritenere il rischio residuo come accettabile. Nemmeno alla luce di questi nuovi riscontri la decisione impugnata risulta dunque menomata.
3.5. Da ultimo, i ricorrenti __________ vedono un ulteriore motivo di annullamento della decisione impugnata nel fatto di non poter eseguire l'ordine impartito. Ritengono infatti che solo la conduttrice, che gestisce autonomamente la struttura, potrebbe farlo. La censura non è tuttavia pertinente, perché non è atta a mettere in discussione il buon fondamento della decisione, ma attiene esclusivamente alla sua sola esecuzione.
3.6. Nemmeno le domande poste in via subordinata possono trovare migliore sorte. Esse si configurano come delle varianti "riduttive" al provvedimento, alle quali si oppongono i medesimi motivi che ostano all'accoglimento della domanda principale (cfr. supra, 3.4.4. i.f.).
4. Per i motivi che precedono, i ricorsi devono essere respinti. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, in ragione della metà alla RI 1, mentre la rimanenza è dovuta dai proprietari dei mapp. 80 e 261 (art. 28 LPamm). Non si giustifica invece l'assegnazione di ripetibili al comune, che non è stato assistito da un patrocinatore (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia, di fr. 800.-, è posta a carico dei ricorrenti in ragione di un mezzo alla RI 1 e un mezzo di __________, in solido. Non si assegnano ripetibili.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario