Incarto n. 52.2010.414
Lugano 25 maggio 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 ottobre 2010 di
RI 1 patrocinata da:,
contro
la decisione 5 ottobre 2010 del Consiglio di Stato (n. 5055) che: stralcia dai ruoli due ricorsi presentati da CO 2 contro le decisioni 26 e 27 ottobre 2004 con cui il municipio di Bellinzona ha respinto una domanda di costruzione preliminare inoltrata dagli stessi insorgenti per ristrutturare un edificio situato nel centro storico (part. 996) e ha chiesto loro di presentare una domanda di costruzione in sanatoria per lavori già eseguiti; respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la licenza edilizia 7 aprile 2010 rilasciata dal municipio di Bellinzona a CO 2 per riattare ed ampliare il medesimo edificio;
viste le risposte:
- 11 novembre 2010 di CO 2;
- 16 novembre 2010 del Consiglio di Stato;
- 19 novembre 2010 del municipio di Bellinzona;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. CO 2, qui resistenti, sono comproprietari di un piccolo edificio in disuso, situato lungo il percorso pedonale che collega il centro storico di Bellinzona al castello di Montebello (part. 996), in un comparto del centro storico dichiarato inedificabile dal relativo piano particolareggiato.
L'edificio, in origine, era costituito da due locali sovrapposti uno di 10 mq al piano terreno ed uno di ca. 15 mq al primo piano.
Sul lato est v'era inoltre un minuscolo cortile, di circa 15 mq, che si incuneava tra la parete rocciosa a monte ed un muro alto oltre 2 m, dotato di una porta, che lo separava dal percorso pedonale.
b. Il 2 aprile 2004, CO 2 hanno inoltrato al municipio una domanda di costruzione preliminare, sottoponendo all'autorità due ipotesi d'intervento, entrambe volte a riattare ed ampliare il fabbricato.
Nel termine di pubblicazione RI 1, proprietari del terreno confinante (part. 4124) e qui ricorrenti, si sono opposti alla domanda, rilevando fra l'altro che l'edificio da trasformare sarebbe già stato oggetto di interventi non autorizzati. In particolare, sarebbe stato sopraelevato, mentre sarebbe stato coperto il cortile interno, ricavandone un locale ed una terrazza.
c. Con decisione 26 ottobre 2004, il municipio ha respinto la domanda preliminare, rilevando che il piano regolatore inseriva l'edificio in un comparto nel quale non sono di principio ammessi né ampliamenti, né trasformazioni, rispettivamente che non erano dati gli estremi per concedere una deroga.
Con risoluzione del giorno seguente l'esecutivo comunale ha inoltre posto in contravvenzione CO 2 per aver coperto la corte interna con un tetto, eseguito aperture nel muro di cinta e parzialmente sopraelevato l'edificio esistente.
d. Contro queste decisioni CO 2 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
Esperito un sopralluogo, il 15 settembre 2005 il Servizio dei ricorsi ha sospeso l'esame dei ricorsi in attesa che gli insorgenti presentassero al municipio una nuova domanda di costruzione per un intervento di minori dimensioni.
B. a. Il 18 maggio 2009, CO 2 ha chiesto al municipio di Bellinzona il permesso di trasformare l'edificio in residenza secondaria, ampliandolo e rendendo abitabile anche il vano ricavato dalla copertura del cortile.
b. Alla domanda si sono opposti i vicini qui ricorrenti, riproponendo e sviluppando ulteriormente le censure che avevano già sollevato nei confronti della domanda preliminare respinta dal municipio nel 2005.
c. Raccolto l'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, che ha subordinato il rilascio della licenza all'allestimento di una perizia idrogeologica attestante la possibilità di smaltire le acque luride mediante infiltrazione nel suolo, il 7 aprile 2010 il municipio ha accolto la domanda di costruzione, respingendo l'opposizione dei vicini.
C. Con giudizio 5 ottobre 2010, il Consiglio di Stato ha confermato la licenza, disattendendo il ricorso contro di essa inoltrato dai vicini opponenti e stralciando dai ruoli le impugnative che erano rimaste in sospeso.
Respinte le censure formali sollevate dai ricorrenti, il Governo ha ritenuto che il municipio, accogliendo la domanda di costruzione, non avesse abusato della latitudine di giudizio conferitagli dalla facoltà di deroga prevista dall'art. 23 delle norme di attuazione del piano particolareggiato del centro storico (NAPPCS); norma, che - pur vietando nuove costruzioni, ampliamenti e trasformazioni - gli permette di concedere eccezioni nel caso in cui l'intervento è necessario per un più razionale uso della proprietà. L'entità dell'ampliamento ed il fatto che sani in pratica abusi edilizi commessi in precedenza non sarebbe di rilievo. Irrilevante sarebbe pure la questione di sapere se l'edificio in passato fosse abitato o meno. Conforme al diritto sarebbe infine il metodo di smaltimento delle acque luride previsto dalla licenza.
D. Contro il predetto giudizio, i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa licenza e sollecitando il rinvio degli atti al municipio affinché ordini la demolizione delle opere abusive.
Narrati i fatti salienti, i ricorrenti mettono anzitutto in evidenza la contraddizione in cui sarebbe caduto il municipio, riconoscendo che lo stabile era utilizzato in passato come abitazione, allorché nel 2004 aveva respinto la domanda preliminare inoltrata dai resistenti perché l'edificio non sarebbe mai stato abitato. Inammissibile, proseguono gli insorgenti, sarebbe pure il rilascio di un permesso eccezionale fondato su una situazione di fatto creata abusivamente.
Ammettendo la trasformazione in residenza secondaria di un edificio che non è mai stato effettivamente abitato e che è stato ampliato in misura massiccia senza permesso, sostengono i ricorrenti, il municipio avrebbe abusato del potere discrezionale conferitogli dall'art. 23 NAPPCS, vanificando in sostanza il divieto di edificazione sancito da tale disposizione.
Lesivo del diritto sarebbe infine anche il metodo adottato per smaltire le acque luride, che nemmeno definisce la posizione del pozzo perdente.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il municipio ed i resistenti CO 2, contestando le tesi degli insorgenti con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, proprietari di un fondo contermine (part. 4124) e già opponenti (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1; 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della lite risulta in modo sufficientemente chiaro dalle planimetrie e dalle fotografie agli atti. Non è dato di vedere quali elementi utili potrebbe apportare la ripetizione del sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato nel 2005 nel quadro dei due ricorsi che ha stralciato dai ruoli.
2. 2.1. Giusta l'art. 23 NAPPCS di Bellinzona, i fondi inedificabili e le aree le cui possibilità edificatorie sono esaurite sono segnate in grigio puntinato sul PPCS (cpv. 1). Gli edifici e i corpi di fabbrica ivi ubicati, prosegue la norma, non possono essere ampliati o trasformati (cpv. 2). Il municipio può concedere eccezioni nel caso in cui l'intervento edilizio è necessario per un uso più razionale della proprietà (cpv. 3).
La norma, recante il titolo marginale aree precluse all'edifica-zione, vieta di principio qualsiasi intervento edilizio sui fondi che ne sono gravati. Le costruzioni esistenti non possono in particolare essere modificate né dal profilo delle loro dimensioni, né dal profilo della loro utilizzazione. Possono soltanto essere conservate e riparate. Interventi eccedenti l'ordinaria manutenzione e le riparazioni sono in linea di massima esclusi. Resta riservata al municipio la facoltà di concedere autorizzazioni in deroga per interventi su fondi inedificabili e su aree le cui possibilità edificatorie sono esaurite qualora risultino necessari per un più razionale uso della proprietà.
La nozione di uso più razionale della proprietà è di natura indeterminata ed appartiene al diritto comunale autonomo.
Conferisce pertanto al municipio una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo. Le istanze di ricorso sono tenute a rispettare il margine d'interpretazione che la norma riserva al municipio, dando prova del necessario riserbo nell'ambito del controllo di legittimità che sono chiamate ad esprimere in caso di contestazione.
L'art. 23 cpv. 3 NAPPCS non precisa se per “proprietà” è da intendere soltanto la sostanza edilizia esistente o se invece può essere preso in considerazione anche il semplice fondo privo di costruzioni. Viste le finalità della norma, va privilegiata la prima ipotesi interpretativa. Considerato che all'interno del perimetro edificabile la maggior parte degli interventi risponde in definitiva ad una più razionale utilizzazione del suolo, la seconda interpretazione finirebbe in effetti per rendere edificabili in via di deroga anche fondi privi di costruzioni e dichiarati non edificabili.
Se ne deve dunque dedurre che autorizzabili in via deroga sono soltanto ampliamenti e trasformazioni, ovvero cambiamenti di destinazione, di costruzioni esistenti e non anche nuove opere edilizie. In ogni caso deve trattarsi di interventi indispensabili per potere utilizzare in modo più razionale le preesistenze. Esclusi rimangono gli interventi che eccedono i limiti di un ampliamento o di una trasformazione parziale, sovvertendo l'identità della costruzione originaria per tradursi nella realizzazione di un'opera edilizia sostanzialmente diversa.
Parimenti inammissibili sono gli interventi che rispondono ad esigenze meramente voluttuarie. La valutazione della necessità dell'intervento per una migliore utilizzazione della costruzione preesistente deve fondarsi su criteri oggettivi. Non deve dipendere dalle esigenze personali del proprietario pro tempore. L'inter-vento deve in sostanza rispondere ad un bisogno oggettivamente fondato.
2.2. Nel caso concreto, il controverso intervento edilizio ha per oggetto un vecchio edificio in disuso, di minuscole dimensioni ed in cattivo stato di manutenzione, che sorge su un piccolo fondo (part. 996 di 113 mq), situato in un comparto dichiarato inedificabile dall'art. 23 cpv. 1 NAPPCS. L'intervento può dunque essere autorizzato soltanto se risultano soddisfatti i presupposti per la concessione di una deroga fondata sul cpv. 3 di tale norma, ovvero soltanto nella misura in cui non eccede i limiti di una trasformazione parziale ed appare necessario per un uso più razionale dell'edificio esistente.
Dal profilo quantitativo, l'intervento in oggetto consiste in sostanza nell'ampliamento del vecchio edificio dei resistenti, che verrebbe sopraelevato con la posa di un tetto a due falde, aggregandovi il vano realizzato senza permesso in epoca imprecisata sul lato est, mediante copertura del cortiletto esistente dietro il muro che chiude il fondo verso il percorso pedonale. Dal profilo qualitativo, l'intervento si configura invece come un cambiamento della destinazione d'uso, attuato rendendo abitabile come residenza secondaria un fabbricato, completamente privo di servizi igienici e di allacciamenti all'acqua potabile, alle canalizzazioni ed all'elettricità, da tempo caduto in totale disuso.
Tanto l'aumento della volumetria, quanto la modifica della destinazione d'uso sono d'importanza tale da eccedere manifestamente i limiti di una trasformazione parziale.
Stando al piano L 141 P11 della domanda di costruzione, l'ampli-amento determina infatti un aumento del 50% (+ 19 mq) la superficie utile lorda. Consistente è pure l'aumento del volume del primo piano conseguente alla posa di un tetto a due falde al posto dell'attuale spiovente ad una sola falda. Sostanziale è infine il cambiamento della destinazione d'uso dell'edificio. Poco importa che in un passato ormai remoto la presenza di un focolare possa aver permesso di utilizzarlo saltuariamente per il soggiorno di persone. La totale mancanza di servizi igienici e di allacciamenti alle reti di distribuzione dell'energia elettrica e dell'acqua potabile sta comunque a dimostrare che l'uso abitativo poteva essere soltanto occasionale e quindi sostanzialmente diverso da quello previsto dalla trasformazione dell'edificio in una residenza secondaria.
Considerato nel suo insieme, l'intervento in discussione deve necessariamente essere configurato alla stregua di una nuova costruzione. L'identità del fabbricato originario verrebbe in effetti radicalmente stravolta dalla sopraelevazione, dall'aggiunta di una nuova ala e dalla trasformazione dell'edificio così ristrutturato in una casetta di vacanza. Integrando gli estremi di una nuova costruzione, l'intervento travalica i limiti delle trasformazioni che possono essere autorizzate in via di deroga secondo l'art. 23 cpv. 3 NAPPCS.
Già per questo motivo, il permesso di costruzione va dunque negato.
Insoddisfatto appare di riflesso anche il requisito relativo alla necessità dell'intervento ai fini di un uso più razionale della proprietà. Non è invero dato di vedere come si possa ragionevolmente sostenere che il massiccio ampliamento di un vecchio e cadente edificio, privo di servizi e da tempo in disuso, nonché la sua trasformazione in residenza secondaria costituiscano un intervento indispensabile per un suo uso più razionale. A questa stregua, tenuto conto delle dimensioni e dell'avanzato stato di deperimento della costruzione originaria, qualsiasi intervento volto ad ampliarla ed a risanarla dandole nuovi contenuti potrebbe essere considerato necessario per un uso più razionale. Lo scopo della facoltà di deroga prevista dall'art. 23 cpv. 3 NAPPCS è tuttavia soltanto quello di permettere interventi di recupero e di restauro della sostanza edilizia originaria senza stravolgerne l'identità.
3. Canalizzazioni
3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se il fondo è urbanizzato. Un fondo è urbanizzato, precisa l'art. 19 cpv. 1 LPT, se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte d'acqua, d'energia e d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante (DTF 127 I 111 consid. 7e; RDAT 1991 I pag. 177; 1987 pag. 184; Peter Hänni, Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2002, pag. 256; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 77 LALPT, n. 567).
A norma dell'art. 17 lett. a della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20), nel perimetro delle canalizzazioni pubbliche, il permesso di costruzione o di trasformazione di un edificio può essere concesso soltanto se è garantito che le acque di scarico inquinate sono immesse nella canalizzazione conformemente all'obbligo di allacciamento sancito dall'art. 11 cpv. 1 LPAc. Per gli edifici e gli impianti minori ubicati all'interno del perimetro delle canalizzazioni pubbliche e che, per ragioni perentorie, non possono essere ancora allacciati alla canalizzazione, soggiunge l'art. 18 cpv. 1 LPAc, il permesso di costruzione può essere eccezionalmente concesso se l'allacciamento è possibile a breve termine e, nel frattempo, l'eliminazione delle acque di scarico è assicurata in altro modo soddisfacente. Anche in questi casi prima di accordare il permesso, l'autorità sente l'ufficio cantonale preposto alla protezione delle acque (STA 52.2005.103 del 5 maggio 2005 consid. 4).
3.2. Il fondo dedotto in edificazione (part. 996) è situato all'inter-no del perimetro delle canalizzazioni pubbliche definito dal piano generale di smaltimento delle acque (PCS) di Bellinzona (cfr. foglio di trasmissione della domanda di costruzione del 20 maggio 2009). Per principio, il permesso di costruzione può dunque essere concesso soltanto se è garantito che le acque di scarico inquinate sono immesse nella canalizzazione conformemente all'obbligo di allacciamento sancito dall'art. 11 cpv. 1 LPAc. Un'eccezione a tale obbligo entra in considerazione soltanto per impianti minori a condizione che l'allacciamento sia possibile a breve termine e nel frattempo l'eliminazione delle acque di scarico sia assicurata in altro modo soddisfacente (STF 1C.165/2010 del 18 novembre 2010 consid. 3 = URP 2011, pag. 10 seg.).
3.3. In concreto, la Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) ha preavvisato favorevolmente la domanda di costruzione alla condizione che il trattamento delle acque di rifiuto avvenisse tramite la posa di una fossa di chiarificazione per almeno 10 abitanti equivalenti (AE) nel rispetto della direttiva VSA “Impianti di depurazione di piccole dimensioni”, edizione 1995. Lo smaltimento delle acque luride pretrattate dovrebbe avvenire tramite pozzo perdente provvisorio e l'allacciamento alla fognatura comunale realizzato non appena possibile secondo i contenuti del PGS. In risposta all'opposizione dei vicini qui ricorrenti, la SPAAS ha stabilito che l'impianto avrebbe dovuto essere definito sulla base di una perizia idrogeologica, da sottoporre al municipio prima del rilascio dell'eventuale licenza edilizia, che ne determinasse il dimensionamento e l'ubicazione in modo da non recare alcun danno alle proprietà circostanti.
La SPAAS ha in sostanza ritenuto che l'edificio costituisse un impianto minore e potesse pertanto beneficiare di un'eccezione fondata sull'art. 18 cpv. 1 LPAc a condizione che l'eliminazione delle acque di scarico fosse assicurata mediante una fossa di chiarificazione e lo smaltimento delle acque luride pretrattate avvenisse tramite pozzo perdente provvisorio fintanto che non fosse stato possibile l'allacciamento alla fognatura comunale.
Fatta astrazione del fatto, censurabile, che l'avviso cantonale non esige che la perizia idrogeologica avrebbe dovuto essere sottoposta sia alla SPAAS, sia agli opponenti prima del rilascio della licenza, affinché potessero prendere posizione prima della decisione sulla domanda di costruzione, l'eccezione non può essere condivisa, poiché non è minimamente dimostrato che l'allacciamento alla rete delle canalizzazioni sarà possibile a breve termine. Nulla permette invero di ritenere che il comune si appresti ad allacciare la zona in esame alla rete delle canalizzazioni entro termini ragionevoli. Il divieto di edificazione che grava il comparto lascia anzi presagire il contrario.
Non appare pertanto soddisfatta la condizione dell'art. 18 cpv. 1 LPAc, che subordina il rilascio di permessi di costruzione per piccoli impianti alla condizione che l'allacciamento alla canalizzazione avvenga a breve termine.
4. 4.1. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente accolto, annullando la controversa licenza edilizia ed il giudizio governativo che la conferma, stralciando dai ruoli i ricorsi 15 novembre 2004 inoltrati da CO 2 contro le decisioni 26 e 27 ottobre 2004 del municipio di Bellinzona.
Gli atti non sono rinviati al municipio affinché ordini la demolizione delle opere abusive, ma al Consiglio di Stato affinché statuisca su queste impugnative.
4.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico dei resistenti secondo soccombenza, che rifonderanno ai ricorrenti RI 1 un adeguato importo a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm) di entrambe le istanze.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 5 ottobre 2010 del Consiglio di Stato (n. 5055) e la licenza edilizia 7 aprile 2010 rilasciata parzialmente in sanatoria dal municipio di Bellinzona a CO 2 sono annullate;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché si pronunci sui ricorsi 15 novembre 2004 inoltrati da CO 2 contro le decisioni 26 e 27 ottobre 2004 del municipio di Bellinzona.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei resistenti CO 2, che rifonderanno ai ricorrenti RI 1 un'indennità di fr. 2'000.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario