Incarto n. 52.2010.293
Lugano 7 dicembre 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Flavia Verzasconi
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 26 luglio 2010 di
RI 1
contro
la decisione 13 luglio 2010 (no. 3973) del Consiglio di Stato, che respinge il ricorso dell'insorgente avverso la decisione 9 aprile 2010 del DECS, Ufficio delle borse di studio e dei sussidi, in materia di borse di studio;
viste le risposte:
- 17 agosto 2010 del Consiglio di Stato;
- 30 agosto 2010 del DECS, Ufficio delle borse di studio e dei sussidi (UBSS);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 1° ottobre 1990 RI 1, all'epoca studente presso l'Università di __________, ha presentato all'ufficio cantonale borse di studio e sussidi (di seguito: UBSS) una richiesta di sussidio per l'anno scolastico 1990/1991. Sottoscrivendo il relativo formulario, ha dichiarato di riconoscere, in caso di concessione di un prestito di studio, il debito contratto con lo Stato e si è impegnata per la sua restituzione entro 10 anni dalla fine degli studi, secondo le modalità da convenire entro un anno dalla fine degli stessi. Con decisione 5 dicembre 1990 l'UBSS ha accolto la domanda e concesso all'interessata un prestito di studio dell'importo di fr. 7'000.-.
B. RI 1 ha portato a termine i propri studi ottenendo la licenza in diritto il 29 giugno 1991. Il 10 settembre seguente l'UBSS, cui era stata trasmessa copia del certificato finale conseguito, ha ricordato alla beneficiaria del prestito che lo stesso andava rimborsato entro 10 anni dalla fine degli studi. Sollecitata a voler formulare una proposta per il rimborso, RI 1 ha postulato, con lettera del 28 dicembre 1991, la conversione del suddetto prestito in assegno di studio. Il 22 febbraio 1992 ha rinnovato la propria domanda e chiesto, a titolo alternativo, che la pratica di rimborso venisse sospesa.
C. Con riferimento alla suddetta istanza di sospensione e ritenuto che il termine di 10 anni dalla conclusione degli studi era oramai decorso, il 7 giugno 2002 l'UBSS, al fine di evadere la domanda tendente alla trasformazione del prestito di studio in assegno, ha interpellato RI 1 pregandola di voler documentare la propria situazione economica. Richiesta a cui quest'ultima non ha tuttavia dato seguito, essendosi limitata ad annotare, con risposta del 12 giugno 2002, che la sua istanza di conversione aveva già trovato accoglimento.
D. Assunte le necessarie informazioni presso le competenti autorità fiscali, mediante decisione formale del 31 marzo 2008 l'UBSS ha preteso la restituzione del prestito di studio e respinto nel contempo la richiesta di trasformazione dello stesso in assegno. Il 19 giugno 2008 l'autorità cantonale, constatata la crescita in giudicato della predetta decisione, ha invitato la debitrice a voler proporre delle modalità per il rimborso dello scoperto. Non ottenendo alcun riscontro, il 17 dicembre 2009 le ha trasmesso un formulario di proposta da ritornare entro il 15 gennaio 2010, con l'avvertenza che, trascorso infruttuoso tale termine, avrebbe proceduto per via esecutiva.
E. Ricevuta una diffida di pagamento, il 7 aprile 2010 RI 1 si è rivolta alla Sezione delle finanze osservando che il prestito era stato tramutato in borsa di studio e che la pretesa di restituzione avanzata nei suoi confronti era in ogni caso manifestamente prescritta.
F. Con decisione formale del 9 aprile 2010 l'UBSS ha sollecitato a RI 1 il pagamento dell'importo scoperto di fr. 7'000.- negando, da un lato, l'avvenuta conversione e confermando, dall'altro, che il credito in questione era ancora perfettamente esigibile.
G. Con giudizio 13 luglio 2010, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
Dalla documentazione agli atti - ha annotato l'Esecutivo cantonale - non emerge alcuna formale decisione attestante l'avvenuta trasformazione del prestito in assegno di studio. Al contrario, si evince che l'autorità cantonale, con decisione 31 marzo 2008 cresciuta in giudicato incontestata, aveva formalmente respinto l'istanza formulata in tal senso da RI 1. Quest'ultima - ha concluso il Consiglio di Stato - è pertanto tenuta alla restituzione del prestito di cui ha beneficiato, tale pretesa non essendo in alcun modo prescritta.
H. Contro la predetta pronunzia governativa RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. La ricorrente ha ribadito in buona sostanza le medesime argomentazioni già addotte dinanzi all'autorità di prime cure. Anche in questa sede ha indicato che il prestito concessole nel 1990 era stato trasformato in borsa di studio e che tale circostanza le era stata confermata telefonicamente a più riprese dallo stesso UBSS. La decisione 31 marzo 2008 ha soggiunto - non le è invero mai stata notificata, al pari di tutte le comunicazioni che l'autorità cantonale sostiene di averle trasmesso tra il mese di giugno 2002 e l'aprile 2010. A mente dell'insorgente, le odierne pretese sarebbero peraltro senz'altro prescritte.
I. All'accoglimento del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, il quale ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni e il DECS (UBSS), con argomenti che saranno discussi - per quanto necessario - in appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e discende dall'art. 95 cpv. 1 della legge della scuola del 1° febbraio 1990 (LSc; RL 5.1.1.1). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavoli processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. In concreto, la ricorrente non contesta l'ammontare del prestito di cui ora il DECS (e per esso l'UBSS) chiede la restituzione. Essa si limita a rilevare che lo stesso sarebbe stato tramutato in assegno di studio e che nulla sarebbe più dovuto, la pretesa di restituzione essendo peraltro manifestamente prescritta. Per cominciare, si esaminerà dunque la questione della presunta conversione del prestito. Solo in seguito, qualora le censure ricorsuali su questo tema dovessero rivelarsi infondate, si esamineranno le obiezioni attinenti alla prescrizione del relativo credito.
3. 3.1. Gli assegni e i prestiti di studio sono regolati dagli art. 19-22 LSc. L'art. 21 cpv. 4 LSc, in particolare, dà al beneficiario di un prestito di studio la facoltà di domandarne la conversione in assegno, di chiederne cioè il condono del rimborso. La norma non conferisce al beneficiario una pretesa alla conversione; gli garantisce però il diritto a che la sua richiesta sia vagliata e apprezzata dall'autorità senza arbitrio né disparità di trattamento, in ossequio alle regole della buona fede e della proporzionalità (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., Bâle 1991, pag. 112 segg.). Pendente un'istanza di conversione, è possibile rinviarne l'esame ad una data ulteriore se sussistono motivi oggettivi. In altre parole, se non è da escludere con tutta evidenza che la situazione socio-economica dell'istante possa ancora subire dei mutamenti, non è contrario al diritto sospendere l'esame di merito della richiesta di trasformazione del prestito di studio in assegno. In quest'ottica non risulta inopportuno attendere la scadenza del termine di rimborso prima di emettere una decisione definitiva (RDAT II-1993, n. 21, pag. 55).
3.2. La ricorrente sostiene che l'istanza di conversione 28 dicembre 1991/22 febbraio 1992 avrebbe trovato accoglimento qualche anno dopo da parte dell'UBSS e che una conferma telefonica in tal senso le sarebbe stata data dalla stessa autorità cantonale, a più riprese. Se risulta da un lato impossibile comprovare le assicurazioni telefoniche ricevute, ha precisato l'insorgente, appare dall'altro assolutamente manifesto che il silenzio dell'autorità, che mai si è determinata in merito - neppure reagendo allo scritto 12 giugno 2002 con cui le veniva confermata l'avvenuta conversione - sia da considerare come una decisione implicita di accettazione della richiesta di trasformazione inoltrata. La tesi si avvera priva di fondamento.
3.3. Il principio inquisitorio, che caratterizza il procedimento amministrativo, sancisce l'obbligo per l'autorità di accertare d'ufficio i
fatti determinanti per la decisione, assumendo all'occorrenza le necessarie prove ed avvalendosi cioè di documenti, informazioni delle parti, informazioni o testimonianze di terzi, sopralluoghi o perizie (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18, n. 1/b).
Tra le conseguenze del principio citato vige la particolarità che le regole sulla ripartizione dell'onere probatorio non sono, in principio, applicabili. Le parti sono tenute a cooperare all'accertamen-to dei fatti in un procedimento da esse proposto (art. 13 cpv. 1 lett. a legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968; PA; RS 172.021), ma ciò non ha alcuna influenza sull'onere della prova. Tuttavia, quando manca una prova, oppure quando non si può ragionevolmente esigerne l'apporto da parte dell'autorità, la regola dell'art. 8 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) è applicabile per analogia (STA 52.2003.195 del 18 dicembre 2003 consid. 3.2).
3.4. In virtù dell'art. 8 CC, ove la legge non disponga altrimenti, chi vuol dedurre il suo diritto da una circostanza di fatto da lui asserita, deve fornirne la prova. Spettava dunque all'insorgente il compito di apportare la prova della, se così fosse, avvenuta conversione del sussidio oggetto dell'odierno contendere. A nulla giovano quindi le circostanze da essa evocate nel tentativo di scongiurare il rischio di una sua restituzione, non solo poiché la documentazione prodotta non consente di concludere che già diversi anni or sono la sua istanza fosse stata accolta, ma anche in ragione del fatto che neppure la diretta interessata è stata in grado di addurre elementi concreti atti a corroborare le proprie affermazioni.
A questo Tribunale risulta al contrario e con assoluta chiarezza che con decisione 31 marzo 2008, regolarmente cresciuta in giudicato, l'autorità cantonale ha respinto la richiesta inoltrata da RI 1. Anche se tale decisione non le fosse stata notificata, al pari dei successivi scritti del 19 giugno 2008 e 17 dicembre 2009 che ne richiamavano il contenuto, l'insorgente, di professione avvocato, avrebbe potuto e dovuto fare prova di maggiore diligenza contestandola immediatamente dopo averne appreso gli estremi (in particolare, a seguito della visione dell'intero incarto; cfr. sua richiesta del 14 aprile 2010). Ne discende che, in assenza di impugnazione, essa è regolarmente cresciuta in giudicato con tutto ciò che ne consegue. Il fatto che l'autorità cantonale abbia mantenuto il silenzio per molti anni (avendo potuto evadere la richiesta della ricorrente già a far tempo dal 30 giugno 2001; cfr. RDAT II-1993, n. 21, pag. 55) non è tale da sovvertire la conclusione di cui sopra. Ferme queste premesse, occorre dunque stabilire in quale momento il credito è diventato esigibile, poiché è da tale istante che inizia a decorrere il termine di prescrizione.
4. 4.1. L'art. 7 cpv. 5 dell'allora vigente Decreto esecutivo concernente gli assegni e i prestiti di studio, gli assegni di tirocinio e i sussidi per il perfezionamento e la riqualificazione professionale del 13 novembre 1984 (DEAPS; BU 38/1984 pag. 267 segg.), ripreso nel formulario di richiesta 1° ottobre 1990 sottoscritto dalla ricorrente, prevedeva che il prestito ricevuto avrebbe dovuto essere restituito al più tardi entro 10 anni dalla conclusione degli studi secondo le modalità da convenire entro un anno dalla fine degli stessi. È dunque alla fine del termine decennale, entro il quale la beneficiaria deve restituire la somma ricevuta in prestito, che il credito diventa esigibile.
Nel caso in esame, la ricorrente ha portato a termine gli studi di diritto intrapresi presso l'Università di __________ il 29 giugno 1991. Ne segue che, in applicazione della suddetta normativa, il termine di 10 anni previsto per la restituzione è scaduto al più tardi il 29 giugno 2001. Ed è, dunque, a contare da tale momento (30 giugno 2001, dies a quo) che il credito è diventato esigibile e che, di conseguenza, il termine di prescrizione ha iniziato a decorrere. Con riferimento alla fattispecie che qui ci occupa, occorre quindi determinare se il diritto alla restituzione del sussidio sussista ancora o meno.
4.2. Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che anche in difetto di un esplicito disposto di legge i crediti e le pretese fondate sul diritto pubblico possono di principio estinguersi per prescrizione (Max Imboden/rené Rhinow, Verwaltungsrechtsprechung, n. 34 B I; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, pag. 660 segg.; Knapp, op. cit., n. 745 segg.), tanto che si tratti di pretese dell'ente pubblico verso i privati, quanto nel caso inverso (DTF 109 IV 64 consid. 1; 105Ib 11). Se la legge non prevede né il termine di decorrenza della prescrizione, né la durata della stessa, questi devono essere stabiliti, in via analogica, applicando la disciplina che regola casi simili. In mancanza di tali norme, o in presenza di soluzioni contraddittorie o casuali, il giudice amministrativo deve stabilire il termine come se fosse legislatore (RDAT II-1991, n. 19, pag. 56; Adelio Scolari, Diritto amministrativo parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 690 e giurisprudenza ivi citata; Imboden/ Rhinow, op. cit., n. 34 B III; Grisel, op. cit., pag. 663 segg.; Knapp, op. cit., n. 749). I termini che il Tribunale federale ha avuto modo di stabilire in via giurisprudenziale sono generalmente di 5 anni o 10 anni, alla stregua di quelli applicabili per legge nel diritto civile (art. 127 e 128 codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220); in mancanza di norme espresse, una durata inferiore risulterebbe infatti troppo pregiudizievole per il creditore e comprometterebbe la sicurezza del diritto (cfr. Grisel, op. cit., pag. 664; Knapp, op. cit., n. 749). Quanto all'interruzione della prescrizione, in campo pubblicistico non domina il rigore invalso in diritto civile (cfr. art. 135 CO). I termini di prescrizione del diritto pubblico vengono infatti interrotti da ogni atto mediante il quale la pretesa è rivendicata dal debitore in modo idoneo (cfr., sull'argomento, Imboden/Rhinow, op. cit., n. 34 B IV c; Grisel, op. cit., pag. 666; Attilio R. Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in: AJP 1/95 pag. 54; RDAT 1982 n. 117). L'atto di rivendicazione può avere nondimeno valenza interruttiva della prescrizione unicamente a beneficio della specifica pretesa per la quale viene esercitato e fino a concorrenza della somma reclamata (STA 53.2002.1 del 27 novembre 2003 consid. 2.1).
A livello cantonale, nessuna disposizione di legge indica specificamente la prescrizione delle pretese di diritto pubblico. In particolare, né il decreto esecutivo del 1984 (DEAPS), né i regolamenti successivi (Regolamento concernente gli assegni e i prestiti di studio, gli assegni di tirocinio e i sussidi per il perfezionamento e la riqualificazione professionale dell'8 ottobre 1991; BU 38/117 del 15 ottobre 1991, pag. 337 segg., rispettivamente, Regolamento delle borse di studio dell'8 marzo 1995; RL 5.1.3.1) prevedono un termine di prescrizione. Ben si può, a titolo sussidiario, far capo alla disciplina stabilita dal CO (cfr. Imboden/ Rhinow, op. cit., n. 34 III, pag. 202), secondo il quale si prescrivono col decorso di 10 anni tutte le azioni per le quali il diritto federale non dispone diversamente (art. 127 CO). Così è, in particolare, per i mutui (cfr. RDAT II-1991, n. 19, pag. 56).
4.3. Nel caso di specie, il termine decennale di prescrizione, cominciato a decorrere, come detto, il 30 giugno 2001, non è - attualmente - ancora trascorso. Esso è stato infatti interrotto a più riprese mediante esplicite richieste di rimborso: una prima volta il 31 marzo 2008 con la decisione con cui l'UBSS, oltre a respingere la richiesta di trasformazione del prestito in assegno di studio, chiedeva formalmente alla ricorrente di formulare una proposta per la restituzione dell'importo scoperto, poi successivamente attraverso gli scritti 19 giugno 2008 (con cui invitava nuovamente l'interessata a voler indicare delle modalità di pagamento) e 17 dicembre 2009 (con cui la medesima autorità chiedeva alla ricorrente di dare seguito al precedente scritto del 19 giugno 2008), sia con la notifica della diffida di pagamento (ricevuta, per stessa ammissione dell'insorgente, il 6 aprile 2010) e ancora con l'intimazione della decisione 9 aprile 2010, qui contestata.
Quand'anche la ricorrente non avesse ricevuto, come assevera, alcuna comunicazione tra il mese di giugno 2002 e il mese di aprile 2010, il termine di prescrizione non sarebbe tuttavia ancora trascorso, essendo stato validamente interrotto con la notifica della diffida di pagamento, rispettivamente, della decisione oggetto di impugnativa. Ne discende che la pretesa di restituzione dell'importo di fr. 7'000.- appare perfettamente lecita. Il fatto che non siano mai state concordate modalità di restituzione non giustifica in alcun modo l'annullamento della decisione dedotta in giudizio. D'altronde, se le modalità di pagamento non sono state concordate è a causa dell'atteggiamento defatigatorio della qui ricorrente, la quale non ha mai dato seguito agli inviti del competente Dipartimento a voler formulare concrete proposte di restituzione del prestito (cfr. scritti 31 marzo 2008, 19 giugno 2008, 17 dicembre 2009), avanzando le tesi, rimaste tuttavia incomprovate, secondo cui, non solo l'istanza di conversione sarebbe stata accolta, ma alcuna comunicazione le sarebbe mai più pervenuta dall'autorità cantonale competente tra il giugno del 2002 e l'aprile del 2010.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La tassa di giustizia è a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La segretaria