Incarto n. 52.2010.125
Lugano 15 marzo 2011
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 marzo 2010 di
RI 1
contro
la decisione 9 marzo 2010 (n. 1151) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la licenza edilizia 24 settembre 2009 rilasciata dal municipio di Lugano ai condomini CO 2 per il risanamento della canna fumaria del loro appartamento, ubicato nello stabile sito sulla part. 520 di Lugano, sezione di Pregassona;
viste le risposte:
- 7 aprile 2010 di CO 2;
- 14 aprile 2010 del Consiglio di Stato;
- 26 aprile 2010 del municipio di Lugano;
- 3 maggio 2010 dei Servizi generali del Dipartimento del territorio;
vista la replica 20 maggio 2010 della ricorrente e le dupliche:
- 1° giugno 2010 del Consiglio di Stato;
- 2 giugno 2010 di CO 2;
- 2 giugno 2010 del municipio di Lugano;
considerata la presa di posizione 18 giugno 2010 della ricorrente e le risposte:
- 20 luglio 2010 di CO 2;
- 23 luglio 2010 del municipio di Lugano;
- 17 agosto 2010 del Consiglio di Stato;
considerata l'ulteriore presa di posizione 10 settembre 2010 della ricorrente;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. La part. 520 di Lugano, sezione Pregassona, è un fondo intavolato come proprietà per piani (PPP). La casa d'abitazione (Residenza __________) è costituita da sei blocchi, ognuno composto da 5 appartamenti disposti su cinque piani (PT incluso). Il 15 giugno 2009 CO 2, proprietari della PPP 13333 sita al 3° piano e qui resistenti, hanno inoltrato domanda di costruzione per il risanamento della canna fumaria del loro appartamento. Il 18 giugno 2009 il municipio di Lugano ha chiesto l'avviso del Dipartimento del territorio, Sezione per la protezione dell'acqua, dell'aria e del suolo (SPAAS), ed il 19 giugno 2009 ha proceduto alla pubblicazione della domanda con procedura della notifica. In data 23 giugno 2009 la SPAAS ha comunicato al comune di Lugano le proprie condizioni di approvazione. In sostanza, quest'ultima ha preteso il rispetto dei valori limite previsti dall'ordinanza federale contro l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985 (OIAt; RS 814.318.142.1) e delle Raccomandazioni concernenti l'altezza minima dei camini dell'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM).
b. L'8 luglio 2008 (recte: 2009), RI 1, proprietaria di un appartamento sito al 4° piano (PPP 13339) e qui ricorrente, ha interposto opposizione, chiedendo di respingere la domanda. In particolare, la ricorrente sosteneva che non era rispettata la corretta procedura e che faceva difetto un progetto nonché un attestato di conformità. L'insorgente faceva pure valere che, in quanto concerneva delle parti comuni, l'intervento necessitava del consenso dell'assemblea dei condomini.
c. Il 24 settembre 2009 il municipio di Lugano ha rilasciato ai resistenti il permesso per il risanamento della canna fumaria, precisando che lo stesso era subordinato alle condizioni contenute nel preavviso della SPAAS nonché alla presentazione, prima dell'inizio dei lavori, del dettaglio esecutivo dell'intervento, sottoscritto ed approvato da un tecnico antincendio riconosciuto. Inoltre, al termine dei lavori, e prima dell'uso del caminetto, avrebbe dovuto essere presentato un certificato di collaudo relativo alle misure antincendio, rilasciato da un tecnico riconosciuto nel campo della polizia del fuoco.
B. a. Contro il rilascio della licenza edilizia RI 1 ha interposto ricorso dinanzi al Consiglio di Stato, riproponendo sostanzialmente le medesime censure e rimproverando al municipio di aver concesso il permesso prima di disporre del dettaglio esecutivo dell'intervento. L'interessata evidenziava altresì la necessità di verificare se i proprietari degli appartamenti sottostanti a quello dei resistenti avessero effettivamente demolito i loro camini e le relative canne fumarie. Con risposta 19 ottobre 2009 CO 2 ribadivano che il risanamento del loro caminetto era stato affidato a persone competenti e producevano le dichiarazioni dei proprietari delle PPP sottostanti, attestanti l'avvenuta demolizione di caminetti e delle relative canne fumarie. Dal canto suo, in data 28 ottobre 2009, l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC), a nome dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, si limitava ad osservare che, visto che la domanda di costruzione era stata trattata con la procedura della notifica e che le obiezioni erano di carattere ambientale, si era provveduto a consultare la SPAAS, la quale ribadiva il contenuto del suo avviso favorevole.
b. Con risoluzione del 9 marzo 2010 (n. 1151), il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Dopo aver rievocato il fatto che in passato la canna fumaria oggetto dell'intervento disperdeva fumi nell'appartamento della ricorrente, il Governo ha innanzitutto rilevato, richiamando le proposte di risanamento contenute in uno scritto 12 giugno 2007 della ditta C__________ (C__________) allegato alla domanda di costruzione, che quest'ultima era regolare e completa. Dopo aver evidenziato che, contrariamente all'avviso della ricorrente, non era necessario un attestato di conformità, non essendo applicabile l'art. 44d del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1) bensì piuttosto l'art. 44e RLE, secondo cui, dopo l'esecuzione dei lavori e prima della messa in esercizio dell'impianto, è necessario un certificato di collaudo sottoscritto da un tecnico riconosciuto nel campo della polizia del fuoco, il Governo ha inoltre considerato che nel caso concreto vi era agli atti un tale attestato di conformità e che il progetto, rispettoso delle norme sulla polizia del fuoco, ottemperava anche alle prescrizioni della SPAAS. Per finire, il Governo ha respinto, siccome di valenza civilistica, le censure sollevate dall'interessata concernenti i rapporti tra i condomini.
C. Con impugnativa 29 marzo 2010, RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro il predetto giudizio governativo, chiedendo che il prospettato intervento rispetti la legge edilizia, il regolamento condominiale nonché le norme sulla prevenzione degli incendi e la protezione dell'ambiente e dell'aria. Implicitamente chiede l'annullamento del giudizio governativo e della licenza edilizia municipale. L'insorgente contesta dapprima, sotto il profilo formale, la procedura di semplice notifica adottata dal municipio. A suo avviso il progettato intervento non può essere considerato di secondaria importanza ed implica l'esame di aspetti di competenza cantonale, relativi alla protezione dell'ambiente ed alla prevenzione degli incendi, che presuppongono l'adozione della procedura ordinaria. Sotto quello sostanziale, la ricorrente sostiene che nella fattispecie, stante la grande mole dell'edificio (30 appartamenti), sarebbe applicabile l'art. 44d RLE, che esige un attestato di conformità. Quest'ultimo non è tuttavia stato prodotto, il documento citato dal Governo (scritto 12 giugno 2007 della C__________, a firma dell'ing. __________) non potendo essere considerato tale. Infine, l'insorgente censura l'assenza di una decisione condominiale ed il fatto che la domanda è firmata dalla sola amministrazione.
D. All'accoglimento del gravame si oppongono CO 2, i quali rilevano che il risanamento dei camini deriva da un ordine dell'amministrazione e che tutti i comproprietari erano consenzienti; producono altresì l'accordo della ricorrente. Ad identica conclusione perviene il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Dal canto suo, il municipio difende la decisione di adottare la pro-cedura della notifica. Sostiene che, anche qualora ciò non fosse stato corretto, non sarebbero in concreto dati gli estremi della nullità. L'autorità cantonale, segnatamente l'UDC, avrebbe infatti visionato l'incarto, giungendo a conclusioni opposte a quelle della ricorrente. Nega poi, rinviando al giudizio governativo, la necessità di un attestato di conformità e ritiene che le norme di polizia del fuoco siano rispettate grazie alle condizioni poste (obbligo di presentare i dettagli tecnici dell'intervento prima dell'esecu-zione del risanamento, rispettivamente il rapporto di collaudo a lavori eseguiti). Vista la natura amministrativa della licenza edilizia, il municipio ritiene infine inammissibile la censura concernente la pretesa non validità della domanda per mancato assenso di tutti i condomini.
I Servizi generali del Dipartimento del territorio, dal canto loro, si esprimono unicamente sugli aspetti di polizia del fuoco, riportanto l'avviso del Delegato cantonale, secondo cui da un lato sarebbe obbligatoria la presentazione di un attestato di conformità ai sensi dell'art. 44d RLE e dall'altro farebbe difetto un piano di progetto che indichi i dettagli/disegni costruttivi alla base dell'in-tervento di risanamento. Non sarebbe pertanto possibile verificare la conformità della domanda con le prescrizioni antincendio.
E. Con la replica 20 maggio 2010, la ricorrente ribadisce sostanzialmente le proprie contestazioni e produce un'ulteriore documentazione, con la quale intende comprovare le problematiche esistenti in relazione al prospettato risanamento.
In sede di duplica, il Governo non presenta particolari osservazioni, mentre il municipio nonché CO 2 si riconfermano nelle proprie posizioni.
F. Con scritto 18 giugno 2010, la ricorrente ripropone alcune considerazioni sulle problematiche esistenti e passate. Dichiara di attendere dal 2004 i dettagli dell'intervento di risanamento, da lei autorizzato. In sede di controsservazioni CO 2 ribadiscono che i dettagli dell'intervento verranno presentati al dicastero del territorio prima di iniziare i lavori, mentre il municipio ed il Consiglio di Stato rinunciano a presentare particolari osservazioni.
G. Con ulteriori osservazioni 10 settembre 2010, l'insorgente descrive alcuni episodi riguardanti il conflitto che la oppone ai resistenti in relazione all'utilizzo del camino ubicato nell'appartamen-to di questi ultimi, rispettivamente al risanamento dello stesso. Propone, se necessario, di raccogliere la testimonianza di alcune sue conoscenti e produce copia di taluni scritti del poprio avvocato relativi alla vicenda.
Al riguardo non sono state richieste ulteriori eventuali controsservazioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 21 legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 7.1.2.1). Il ricorso è tempestivo (art. 46 legge di procedura per le cause amministrative; LPamm; RL 3.3.1.1) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 43 LPamm).
Il ricorso è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza assumere ulteriori prove (art. 18 cpv. 1 LPamm). L'oggetto della contestazione emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali e le testimonianze indicate dall'insorgen-te non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2.Il Consiglio di Stato ha succintamente respinto le censure concernenti i rapporti tra i condomini, evidenziandone il carattere civile, estraneo alla procedura amministrativa tesa al rilascio della licenza edilizia. Con il ricorso in esame l'insorgente censura l'as-senza di una decisione condominiale che autorizzi i lavori di risanamento in discussione ed il fatto che la domanda è firmata dalla sola amministrazione del condominio. A torto.
2.1. Secondo la giurisprudenza di questo Tribunale, l'istante in licenza deve di principio dimostrare di poter disporre del fondo dedotto in edificazione. La domanda di costruzione deve quindi essere sottoscritta dal proprietario (art. 4 LE). L'autorità può, dal canto suo, rifiutarsi di esaminare la domanda di costruzione inoltrata da un richiedente che non rende quantomeno verosimile di essere abilitato a disporre del fondo a fini edilizi. La norma è essenzialmente volta ad evitare che l'autorità amministrativa sia chiamata ad esaminare domande di costruzione insuscettibili di tradursi in realizzazioni concrete perché all'istante fa difetto il diritto di disporre del fondo da edificare (Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 4 LE, n. 737 seg.).
Se l'autorità accoglie la domanda, rinunciando ad esigere questa dimostrazione, il permesso che rilascia non è comunque viziato. Per definizione, la licenza edilizia si limita infatti ad accertare che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti (art. 1 cpv. 1 RLE). Non accerta anche che l'istante ha effettivamente il potere di disporre del fondo dal profilo del diritto civile. Tanto meno gli conferisce un simile potere. Incontestabile, da questo profilo, è dunque anche la licenza che l'autorità rilascia reputando, a torto, che il richiedente sia effettivamente legittimato a disporre del fondo da edificare. Eventuali impedimenti di diritto privato alla realizzazione dell'opera, qual è il difetto del diritto di disporre del fondo da parte dell'istante in licenza, sono sostanzialmente irrilevanti dal profilo dell'accerta-mento della conformità dell'opera con le disposizioni di diritto pubblico concretamente applicabili.
Contestazioni riguardanti il potere di disporre del fondo vanno fatte valere, semmai, davanti al giudice civile.
Queste regole valgono anche qualora il fondo dedotto in edificazione appartenga a più proprietari. Il comproprietario istante in licenza deve di principio dimostrare di avere il diritto di disporne. L'autorità, dal canto suo, può respingere in limine domande inoltrata da un richiedente che non porta questa dimostrazione. Se tuttavia l'autorità dà seguito alla domanda di costruzione, il permesso accordato rimane comunque valido, sia che prescinda dall'esigere questa dimostrazione, sia che - a torto - la ritenga data. Il comproprietario che intende contestare il diritto di un altro comproprietario di utilizzare il fondo o anche soltanto la sua quota di comproprietà a fini edilizi deve agire in sede civile (cfr. STA 52.2007.102 dell'8 agosto 2007 consid. 2.2.1., 52.2007.76 del 28 agosto 2007 consid. 3.2.).
2.2. In concreto, il municipio ha dato seguito alla domanda di costruzione inoltrata dai resistenti, ritenendoli in sostanza legittima-ti a richiedere il rilascio del permesso edilizio. Così facendo, l'au-torità comunale ha rinunciato a prevalersi della facoltà di respingere in limine la domanda di costruzione per difetto del diritto di disporre dell'istante. Determinazione quest'ultima che sfugge a qualsiasi critica da parte della ricorrente. Infatti, anche se le eccezioni sollevate in merito al diritto di disporre degli istanti in licenza risultassero fondate, la licenza in contestazione non andrebbe comunque annullata. La licenza edilizia rilasciata non si pronuncia con effetti di diritto privato sulla facoltà dei resistenti, quali istanti in licenza, di disporre delle parti dello stabile oggetto dell'intervento. Tantomeno riconosce loro un simile diritto. Anzi, stabilisce esplicitamente che i diritti di terzi rimangono impregiudicati. Le contestazioni sollevate vanno quindi, semmai, sottoposte al giudice civile, sempreché ve ne sia ragione, posto che la ricorrente medesima afferma di aver dato l'autorizzazione di procedere al risanamento, salvo chiedere di conoscerne previamente i dettagli. Nella misura in cui ricevibile, la censura si appalesa dunque infondata.
3. L'insorgente ritiene inoltre che la procedura della notifica adottata dall'esecutivo comunale ed avallata dal Governo non era adeguata al caso concreto, se rapportata all'importanza degli interventi effettuati, considerati a torto marginali, ed agli aspetti ambientali e di polizia del fuoco in gioco.
3.1.
3.1.1. La licenza edilizia è rilasciata dal municipio dietro domanda di costruzione (art. 4 cpv. 1 LE), debitamente pubblicata e notificata ai confinanti (art. 6 LE), di regola previo avviso del Dipartimento del territorio, che si pronuncia sulla conformità dell'inter-vento con il diritto federale e cantonale, la cui applicazione è rimessa al suo giudizio (art. 7 LE). Per lavori di secondaria importanza ai sensi dell'art. 11 cpv. 1 LE è invece prevista una proce-dura semplificata, che prescinde dal coinvolgimento dell'autorità cantonale. La suddivisione delle competenze tra municipio e Dipartimento del territorio si basa essenzialmente sul rango delle norme che queste due autorità sono chiamate ad applicare: al dipartimento compete l'applicazione del diritto federale e cantonale, al municipio spetta per contro quella del diritto comunale. Per contro, la distinzione tra le due procedure si fonda sull'importanza dell'opera edilizia e si manifesta nel coinvolgimento o meno del Dipartimento: le opere edilizie sono di principio autorizzate secondo la procedura ordinaria (art. 4 LE), che costituisce la regola, mentre i lavori di secondaria importanza sono autorizzati secondo la procedura di notifica (art. 11 LE), che rappresenta l'eccezione. Ne consegue che i criteri applicati per suddividere le competenze tra comune e Cantone non coincidono con quelli impiegati per distinguere le procedure. È dunque possibile che la scelta del rito applicabile, rimessa per legge al municipio, possa determinare una disattenzione delle competenze del Dipartimento del territorio nei casi in cui opere che richiamano l'applicazione di norme del diritto federale o cantonale vengono assoggettate alla procedura di notifica anziché a quella ordinaria. Ipotesi, questa, che si verifica sia nel caso di opere ritenute a torto di secondaria importanza, sia nel caso di opere che sono effettivamente di secondaria importanza, ma che per le loro caratteristiche richiamano l'ap-plicazione di disposizioni del diritto federale o cantonale (cfr. STA 52.2009.488 del 7 maggio 2010 consid. 2.1.).
3.1.2. Gli interventi soggetti alla procedura ordinaria sono definiti per clausola generale (art. 4 e 5 RLE). Quelli sottoposti alla procedura della notifica sono invece elencati secondo il sistema enumerativo (art. 6 cpv. 1 RLE). L'enumerazione delle opere soggette alla procedura di notifica operata dall'art. 6 cpv. 1 RLE non è comunque atta a superare l'incongruenza riscontrabile tra i criteri che distinguono le competenze e quelli che determinano le procedure. Lo si deduce dal cpv. 2 della stessa norma, che impedisce al municipio di autorizzare lavori che comportano l'applicazione di leggi rimesse al giudizio dell'autorità cantonale (allegato 1) senza raccogliere il benestare di quest'ultima (cfr. STA 52.2009.488 del 7 maggio 2010 consid. 2.2., 52.2009.215 del 7 gennaio 2010 consid. 2.1., 52.2009.73 del 30 aprile 2009 consid. 4.1.).
3.1.3. Fatta astrazione della documentazione che l'istante deve produrre, nella fase iniziale, la procedura ordinaria coincide con quella di notifica. In entrambe le procedure, la domanda di costruzione viene di regola pubblicata, mediante avviso all'albo ed ai confinanti (cfr. art. 12 RLE). La differenza è data soprattutto dal coinvolgimento o meno dell'autorità cantonale.
Di solito, le contestazioni riguardanti la procedura applicabile, che vengono sollevate dagli opponenti in sede di ricorso contro il rilascio della licenza edilizia, hanno dunque per oggetto il mancato conseguimento dell'avviso cantonale, determinato dall'assoggettamento della domanda di costruzione alla procedura di notifica anziché a quella ordinaria da parte del municipio. Scelta, questa, che - di regola - è determinata dalla classificazione dell'intervento fra quelli elencati dall'art. 6 cpv. 1 RLE, con contemporanea esclusione dell'applicabilità del diritto federale o cantonale ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 RLE. In questi casi, la ripetizione ab initio dell'intera procedura di rilascio del permesso di costruzione appare per principio ingiustificata, poiché la pubblicazione della domanda ha comunque offerto a tutti gli interessati la possibilità di opporvisi. La violazione del diritto non è invero riconducibile alla pubblicazione difettosa, ma al mancato conseguimento dell'avviso cantonale, necessario perché l'opera non rientra nel novero dei lavori soggetti a sem-plice notifica elencati dall'art. 6 cpv. 1 RLE o perché, quand'an-che vi rientri, necessita l'applicazione di norme del diritto federale o cantonale e comporta almeno l'emanazione dell'avviso dell'uf-ficio competente ad applicare tali norme (art. 6 cpv. 2 RLE). Pertanto, ove ritenga che l'opera non potesse essere autorizzata secondo la procedura di notifica, il Consiglio di Stato può alterna-tivamente (art. 59 cpv. 2 LPamm): (1) statuire nel merito del ricorso, dopo aver sanato il difetto, raccogliendo direttamente tale avviso ed offerto alle parti la possibilità di determinarsi in proposito, oppure (2) annullare la licenza, rinviando gli atti al municipio affinché statuisca nuovamente sulla domanda di costruzione pre-via acquisizione dell'avviso dipartimentale mancante (STA 52.2009.488 del 7 maggio 2010 consid. 2.3.). Quest'ultima soluzione appare segnatamente appropriata allorché i difetti riscontrati vadano oltre alla mancata raccolta dell'avviso cantonale, ad esempio quando gli atti debbano essere completati prima di essere di nuovo sottoposti all'avviso dell'autorità cantonale (STA 52.2007.76 del 28 agosto 2007 consid. 4.5.).
3.2.
3.2.1. Nella fattispecie, il municipio ha adottato la procedura semplificata della notifica, senza specificarne il motivo. Implicitamente ha verosimilmente ritenuto, come sembra considerare pure il Consiglio di Stato (cfr. risoluzione impugnata, consid. B), che il contestato risanamento della canna fumaria configurasse un lavoro di rinnovazione senza modifica sostanziale dell'aspetto e della destinazione dell'impianto (art. 6 cpv. 1 n. 1 RLE). Il municipio non ha invece negletto il fatto che tale intervento implicava l'applicazione di norme del diritto federale, comportanti la necessità di raccogliere il benestare dell'autorità cantonale ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 RLE. Anziché far capo alla procedura ordinaria, il municipio ha semplicemente trasmesso gli atti alla SPAAS per un avviso.
Parimenti il Consiglio di Stato non si è espresso sulla natura dei lavori in contestazione, né si è soffermato sulla correttezza o me-no della procedura prescelta dall'autorità comunale. Rilevato che l'opera in discussione, configurante un impianto stazionario ai sensi degli art. 7 cpv. 7 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) e 2 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza contro l'inquinamento atmosferico del 16 dicembre 1985 (OIAt; RS 814.318.142.1), comportava l'applica-zione della legislazione federale contro l'inquinamento atmosferico, il Governo ha considerato che la SPAAS, quale autorità competente per la protezione dell'ambiente all'interno dell'ammi-nistrazione cantonale, aveva dato il proprio benestare al progetto, comunicando le condizioni di approvazione. Non ha quindi ravvisato irregolarità.
3.2.2. A prescindere dal fatto che i lavori in questione potessero o meno essere considerati soggetti alla procedura della notifica giusta l'art. 6 cpv. 1 n. 1 RLE, la domanda di costruzione, ancorché presentata sotto forma di notifica, andava trattata, implicando l'applicazione del diritto federale, secondo la procedura ordinaria in forza dell'art. 6 cpv. 2 RLE. Di per sé, l'erronea scelta della procedura da parte del municipio costituisce dunque un difetto, non rilevato dal Governo. Nel caso di specie occorre allora considerare che, pur adottando la procedura della notifica, il municipio ha chiesto l'avviso della SPAAS, che lo ha rilasciato il 23 giugno 2009. A prima vista, il vizio procedurale potrebbe così apparire sanato. Sennonché, in concreto, va constatato che la SPAAS si è in pratica limitata a pretendere genericamente il rispetto dei valori limite della OIAt e a richiamare le Raccomandazioni concernenti l'altezza minima dei camini sui tetti emesse dall'UFAM, senza confrontarsi con un progetto di risanamento concreto e completo, invero inesistente. In tali circostanze, la sua presa di posizione non appare sufficiente, essendo del tutto astratta e quindi irrispettosa delle esigenze di accertamento che incombono a tale autorità.
3.3.
3.3.1. Secondo l'art. 11 cpv. 1 RLE, i progetti devono fornire tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere oggetto della domanda. L'autorità, soggiunge la norma (cpv. 3), può all'occorrenza chiedere informazioni o completamenti. L'esigenza di completezza della documentazione da allegare alla domanda di costruzione è volta, da un lato, a permettere all'autorità di esperire un esame approfondito ed esauriente della conformità dell'intervento per rapporto alle disposizioni concretamente applicabili, e dall'altro, a definire esattamente i limiti della licenza che viene semmai accordata al richiedente.
La licenza edilizia è per definizione un atto amministrativo mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti (art. 1 RLE). Domande di costruzione carenti dal profilo della documentazione necessaria per verificarne la conformità con le norme di diritto sostanziale concretamente applicabili e per definire esattamente i limiti dell'intervento vanno di conseguenza completate prima del rilascio della licenza anziché, soltanto, prima dell'inizio dei lavori. In tal senso, la prassi invalsa in molti comuni di rilasciare una licenza subordinata alla condizione di presentare - prima dell'inizio dei lavori - i piani o i documenti mancanti non può essere condivisa. Criticabile è anche l'atteggiamento del beneficiario di una licenza assortita ad una condizione di questo genere, che - confrontato ad un ricorso - persiste a non produrre la documentazione richiestagli come condizione per iniziare i lavori, allorché la produzione dei documenti mancanti potrebbe forse togliere il motivo della contestazione (STA 52.2010.171 del 22 giugno 2010 consid. 2.1. e 2.2.).
3.3.2. Nel caso che ci occupa, i difetti riscontrati vanno oltre alla raccolta formale dell'avviso cantonale. In particolare, occorre rilevare che, come evidenziato dalla ricorrente in sede di ricorso (cfr. doc. 6: scritto 29 marzo 2010 della C__________) e dai Servizi generali del Dipartimento del territorio con la risposta 3 maggio 2010, la domanda di costruzione è orfana di un vero progetto, che indichi i dettagli/disegni costruttivi ed i dati tecnici in base ai quali gli istanti in licenza intendono procedere al risanamento. Elementi, questi, che erano necessari all'autorità comunale e cantonale per pronunciarsi con cognizione di causa sulla conformità del progetto con il diritto materiale e all'opponente, qui ricorrente, per formulare eventuali precise contestazioni.
Contrariamente a quanto pretende il Governo, un tale progetto non è configurato dallo scritto 12 giugno 2007 della ditta C__________ annesso alla domanda di costruzione, cui il Consiglio di Stato attribuisce a torto pure il carattere di attestato di conformità ai sensi degli art. 41d cpv. 3 LE e 44d RLE (cfr. giudizio impugnato, consid. G). A prescindere dal fatto che è stato allestito per conto della ricorrente e non degli istanti in licenza, tale documento si limita in realtà a constatare la difformità della situazione attuale rispetto alle norme applicabili e a suggerire le necessarie misure di risanamento. Non costituisce ancora un piano di intervento, né tantomeno un attestato di conformità.
Non sopperisce a questo stato di cose neppure il principio di proporzionalità, che vieta di respingere una domanda di costruzione carente quando il difetto può essere facilmente corretto, rilasciando una licenza subordinata ad opportune condizioni. L'ap-plicazione di tale principio presuppone infatti che la domanda sia corredata di tutte le indicazioni, di norma contenute in un progetto, idonee a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere previste. Inoltre, gli emendamenti apportati dall'autorità non devono esplicare effetti preclusivi nei confronti degli opponenti, impedendo loro di formulare delle eventuali contestazioni (STA 52.2010.171 del 22 giugno 2010 consid. 2.3.2.). Evenienza, questa, che si verifica nel caso concreto, nella misura in cui l'autorità ha accettato una domanda manifestamente priva di un progetto ed ha subordinato la licenza alla generica condizione di inoltrare i dettagli dell'intervento (in realtà: i termini stessi dell'intervento) prima dell'inizio dei lavori.
3.3.3. Le carenze formali sin qui esaminate avrebbero potuto e dovuto essere rimosse già dal municipio in sede di esame della domanda di costruzione, prima del rilascio della licenza. Non avendolo fatto l'autorità comunale, spettava al Consiglio di Stato ravvisarne la necessità e rinviare gli atti all'autorità inferiore affinché chiedesse la presentazione di una nuova domanda di costruzione corredata della necessaria documentazione e la trattasse poi secondo la procedura ordinaria. Il Governo ha invece avallato a torto una licenza che il municipio aveva rilasciato sulla base di una documentazione lacunosa.
Per questo motivo, oltre che per le ragioni esposte nel considerando seguente (cfr. sub 3.4.), il ricorso va dunque accolto, annullando il giudizio governativo e quello municipale, fermo restando la possibilità per gli istanti in licenza di ripresentare una domanda di costruzione completa.
3.4. Il Governo ha rilevato che l'opera in discussione comportava, oltre all'applicazione della legislazione federale contro l'in-quinamento atmosferico, anche quella della normativa sulla polizia del fuoco. Anche sotto questo profilo il Governo non ha ravvisato motivi per negare o annullare la licenza.
3.4.1. Oltre alle prescrizioni sulla limitazione delle emissioni e sulle altezze, i camini e le relative canne fumarie devono rispettare le normative sulla polizia del fuoco, la cui applicazione è affidata al comune con il concorso del cantone (art. 41a cpv. 2 LE). Secondo l'art. 41d cpv. 1 LE, per la prevenzione e la sicurezza contro gli incendi devono essere applicate le norme tecniche fissate dal Consiglio di Stato. I progetti per la costruzione, ricostruzione e riattazione di edifici di uso collettivo, quali istituti di cura, scuole, alberghi, fabbriche, empori e sale di svago, come pure quelli concernenti edifici di grande mole, costruzioni sotterranee e impianti per il deposito di carburanti e gas, devono inoltre essere corredati da un attestato che certifichi la conformità del progetto con le norme tecniche applicabili, allestito da un tecnico riconosciuto nel campo specifico della polizia del fuoco (art. 41d cpv. 3 LE e art. 44d RLE).
Le domande di costruzione per le altre opere edilizie non devono invece essere accompagnate da un simile attestato. Il progettista è tuttavia tenuto a presentare un certificato di collaudo prima dell'uso dell'edificio o dell'impianto (art. 41d cpv. 4 LE e art. 44e RLE). Dall'art. 41d cpv. 2 e 3 LE, si evince che in sede di rilascio del permesso di costruzione l'autorità di polizia edilizia è tenuta a verificare il rispetto delle prescrizioni antincendio soltanto nei casi elencati dal cpv. 3. Negli altri casi (cpv. 4), l'ossequio di tali prescrizioni non è esaminato preventivamente, ma è lasciato alla responsabilità del progettista, che è tenuto a presentare un certificato di collaudo prima dell'uso dell'opera o della messa in esercizio dell'impianto.
3.4.2. Per edifici di grande mole sono da intendere gli edifici con un rilevante numero di appartamenti (cfr. Messaggio n. 4385 dell'8 marzo 1995 concernente la modifica della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991, la modifica della legge sulla polizia del fuoco del 13 dicembre 1976 e la modifica della Legge sull' eliminazione dei veicoli inservibili dell' 11 novembre 1968, pubblicato in: RVGC, vol. II.2, sessione ordinaria autunnale 1995, pag. 1069). Per prassi la qualifica di edificio di grande mole è conferita agli stabili con oltre 20 appartamenti o 22 m di altezza (cfr. STA 52.2004.174 del 7 settembre 2004; Marco Lucchini, Compendio giuridico per l'edilizia, Lugano 1999, pag. 173-74).
3.4.3. Giusta l'art. 41g cpv. 1 LE, gli edifici ed impianti esistenti prima dell'entrata in vigore delle norme succitate (1.1.1997: cfr. BU 96 735) sono soggetti al diritto precedente e devono essere adeguati alle nuove disposizioni solo in caso di riattazione, di trasformazione o di ricostruzioni ed ampliamenti (cpv. 2). Il municipio può eccezionalmente concedere l'esenzione, quando si tratta di interventi di modestà entità che non incidono sulla sicurezza dell'edificio o dell'impianto (cpv. 3).
3.4.4. La Residenza __________ è composta, complessivamente, da 30 appartamenti. Come rettamente evidenziato nella presa di posizione del Delegato cantonale della polizia del fuoco, contenuta nella risposta 3 maggio 2010 dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, costituisce quindi senz'altro un edificio di grande mole ai sensi degli art. 41d cpv. 3 LE e 44d RLE.
Nella misura in cui il risanamento in contestazione concerne un tale edificio, alla relativa domanda deve dunque essere allegato anche un attestato di conformità. Questo indipendentemente dal fatto che lo stabile in questione sia stato edificato prima del 1997, visto che le nuove norme sono applicabili in caso di interventi edilizi, quali riattazione, trasformazione, ricostruzione o di ampliamenti (art. 41g cpv. 2 LE).
Non può pertanto essere seguita la tesi del Governo laddove, facendo riferimento al solo appartamento dei resistenti sostiene che non configura un edificio di grande mole, di modo che non sarebbe necessario l'attestato di conformità, ma basterebbe la presentazione a posteriori del certificato di collaudo giusta l'art. 44e RLE. L'intervento progettato non può infatti essere considerato avulso dal contesto in cui si realizza. Scopo delle speciali norme di cui agli art. 41d cpv. 3 LE e 44d RLE è quello di sottoporre ad un controllo preventivo, circa il rispetto delle prescrizioni antincendio, i lavori di costruzione, ricostruzione e riattazione concernenti edifici che presentano rischi accresciuti in caso di incendio, segnatamente per la presenza di numerose persone.
Affinché sia garantita la loro efficacia, l'applicazione di queste norme non può essere limitata a quei soli lavori che riguardano lo stabile nella sua integralità, bensì deve avvenire anche in relazione a lavori parziali di rinnovamento, limitati a singole parti di un edificio, ma che hanno un'incidenza sotto il profilo della prevenzione/protezione antincendio dell'edificio in quanto tale. Ciò è il caso del risanamento in contestazione, che concerne sì la canna fumaria destinata a servire il camino sito nell'appartamen-to dei resistenti, ma che evidentemente riguarda, sotto il profilo della normativa della polizia del fuoco, lo stabile nella sua interezza. Questo, a maggior ragione se si considera che l'intervento non tocca unicamente gli spazi di proprietà degli istanti in licenza, ma soprattutto le parti comuni ove è inserita e sfocia la canna fumaria.
Neppure può essere condivisa l'asserzione del Governo secondo cui, in concreto, alla domanda era comunque allegato, ancorché non richiesto, un attestato di conformità. In effetti, nello scritto 12 giugno 2007 della ditta C__________ annesso alla domanda di costruzione non è manifestamente ravvisabile un tale attestato (cfr. sub 3.2.3.).
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando la decisione governativa e quella municipale.
5. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) di entrambe le istanze è a carico dei resistenti.
Per questi motivi,
visti gli art. 7 LPAmb; 2 OIAt; 4, 6, 7, 11, 21, 41a, 41d, 41g LE; 1, 4, 5, 6, 12, 44d, 44e RLE; 1, 3, 18, 43, 46, 59, 60, 65 cpv. 2 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione del 9 marzo 2010 (n. 1151) del Consiglio di Stato;
1.2. la licenza edilizia 24 settembre 2009 rilasciata dal municipio di Lugano a CO 2.
2. La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-, è posta a carico dei resistenti CO 2, in solido.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario