Incarto n. 52.2009.29
Lugano 11 febbraio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 gennaio 2009 della
RI 1
contro
la decisione 13 gennaio 2009 del Consiglio di Stato (n. 65) che respinge l’impugnativa inoltrata dalla ricorrente avverso la risoluzione 3 ottobre 2008 con cui il municipio di Stabio le ha negato la licenza edilizia per la sistemazione del terreno (mapp. 792 e 793), in località Rognago, in zona agricola;
viste le risposte:
- 3 febbraio 2009 del municipio di Stabio;
- 16 febbraio 2009 dell'Ufficio delle domande di costruzione;
- 10 marzo 2009 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La ricorrente RI 1 è proprietaria di due terreni prativi (mapp. 792 e 793, di ca. 8500 mq) di forma trapezoidale, situati nella zona agricola del comune di Stabio (definita area agricola SAC dal piano direttore), in località Rognago, tra via Croce Campagna e la strada di collegamento principale A394. I due terreni, direttamente confinanti, hanno una superficie complessiva di ca. 8'500 mq e si trovano ad una quota inferiore (di ca. 1.35-1.70 m) rispetto ai terreni adiacenti (mapp. 791 e 794) e alla via Croce Campagna. Con domanda di costruzione 30 aprile 2007, l’arch__________ ha richiesto al municipio il rilascio del permesso edilizio per la bonifica/miglioria dei due fondi, mediante colmata della depressione. Secondo la relazione di progetto, l’intervento prevede in sostanza la rimozione dello strato coltivo (humus) esistente (ca. 0.5 m) con successivo riempimento con altro materiale (prima grossolano e poi fine) e un ultimo strato di terra vegetale (1.2 m; cfr. pag. 9). La sistemazione del terreno, soggiunge la relazione che cita lo studio di un agronomo, ha per obbiettivo di permettere la coltivazione di barbabietole e patate da foraggio, attualmente impossibile a causa del ristagno idrico dovuto alla depressione del terreno.
B. Alla domanda si sono opposti la vicina CO 2 (mapp. 791) e, dopo un iter procedurale che non occorre rievocare, i Servizi generali del Dipartimento del territorio, che, richiamate le motivazioni della Sezione dell'agricoltura, hanno in particolare ritenuto l'intervento non conforme alla zona di situazione. Fatto proprio l'avviso vincolante dell'autorità cantonale, con decisione 3 ottobre 2008 il municipio ha negato l’autorizzazione per la sistemazione dei terreni.
C. Il 13 gennaio 2009 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l’impugnativa presentata dalla ricorrente contro il suddetto provvedimento. Disattese le censure riferite all’esperimento di conciliazione e all’obbligo di motivazione, il Governo ha in sostanza tutelato la decisione di diniego della licenza, ritenendo che il livellamento del terreno con materiali di scavo e demolizione, privi di humus e materiali organici e chimici, non fosse conforme alla zona agricola, né potesse beneficiare di un’autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Siccome sono già piuttosto pianeggianti, ha aggiunto il Governo, la colmata proposta non potrebbe in ogni caso migliorare le potenzialità di sfruttamento dei due terreni, già molto idonei alla coltivazione secondo il catasto delle idoneità agricole; l’intervento proposto, ha concluso, sarebbe piuttosto dettato da motivi speculativi (deposito estraneo ad attività agricole). L’Esecutivo cantonale ha per contro accolto le obiezioni riferite alla tassa municipale per l’esame della domanda di costruzione, annullando il relativo dispositivo.
D. Avverso tale decisione la ricorrente insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e che le venga rilasciata la postulata licenza edilizia. In via subordinata, domanda il rinvio degli atti al Governo per nuova decisione. Riproposte le tesi esposte in prima istanza, la ricorrente sostiene con forza che l’intervento sarebbe perfettamente conforme alla zona di situazione, poiché il livellamento servirebbe a ovviare i problemi esistenti dei due terreni (eccesso di umidità), migliorandone le qualità e le possibilità di lavorazione (coltivazione di barbabietole e patate e possibilità di utilizzare mezzi meccanici). La sistemazione del terreno non prevederebbe l'impiego dei materiali inerti indicati dal Governo, ma un materiale di riempimento grossolano e fine. La licenza edilizia, soggiunge la ricorrente, potrebbe semmai essere subordinata alla condizione di affidare i lavori esecutivi ad un pedologo riconosciuto, che garantisca la ricostruzione del suolo (scelta dei materiali e della terra vegetale, dei macchinari ecc.), sulla base delle indicazioni delle autorità cantonali preposte. La decisione impugnata (al pari di quella municipale), conclude, sarebbe carente nella motivazione e traviserebbe ingiustamente lo scopo dell’opera.
E. All'accoglimento dell’impugnativa si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e l'Ufficio delle domande di costruzione. Il municipio si rimette al giudizio di questo Tribunale. La vicina __________, già opponente, è rimasta silente.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva dell’insorgente, proprietaria del fondo e destinataria della decisione impugnata, è certa (art. 43 LPamm).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 legge di procedura sulle cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm). Dalla documentazione agli atti emerge con sufficiente chiarezza lo stato dei luoghi e dell’oggetto della contestazione.
2. 2.1. L'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto se gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità funzionale, art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Per l’art. 16a LPT sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all’orticoltura. L’art. 34 cpv. 4 dell’ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) precisa questa condizione: l’autorizzazione va rilasciata soltanto se l’edificio o l’impianto è necessario per l’utilizzazione in questione (lett. a), all’edificio o all’impianto non si oppongono interessi preponderanti nell’ubicazione prevista (lett. b) e l’esistenza dell’impresa è prevedibile a lungo termine (lett. c). Per giurisprudenza, il quesito della necessità di costruire o modificare un edificio o un impianto va valutato secondo criteri obbiettivi. Dipende segnatamente dalla superficie coltivata, dal tipo di coltura e di produzione come pure dalla struttura, grandezza e necessità dell’azienda (STF 1C.226/2008 del 21 gennaio 2009, consid. 4.2).
2.2. Di principio una modifica del terreno naturale è conforme alla zona agricola solo se persegue fini agricoli, e meglio se è necessaria per migliorare la qualità del terreno, aumentandone la fertilità (cfr. STF 1A.71/1994 parz. pubbl. in ZBl 1996 pag. 89, consid. 4a; Niklaus Spoerri, Remise en état de modifications de terrains illégales, in: INFORUM, VLP-ASPAN, n. 5/08, pag. 6). I motivi posti a fondamento della modifica del suolo (mediante scavo o colmata) devono prevalere sull'interesse pubblico al mantenimento del suo andamento naturale (cfr. STF 1C.226/2008 del 21 gennaio 2009, consid. 4.4). Di regola, il mero obbiettivo di ottimizzare la coltivazione di un fondo mediante macchinari non è sufficiente (cfr. STF 1C.226/2008 del 21 gennaio 2009, consid. 4.4; Niklaus Spoerri, op. cit., pag. 6).
2.3. Nel caso concreto, la ricorrente intende livellare i suoi terreni a quelli circostanti, mediante rimozione e messa in deposito dello strato di humus esistente, riempimento con materiale grossolano prima e fine poi e successiva completazione del terreno sino al livello dei fondi confinanti con la posa della terra vegetale per la misura di ben 1.2 metri (cfr. relazione di progetto pag. 8 nota 9 e pag. 9). L'intervento permetterebbe di adibire i due terreni, attualmente affittati e gestititi dai fratelli __________, alla coltivazione di barbabietole o patate e di far uso anche di mezzi meccanici. Secondo la relazione annessa alla domanda di costruzione, che riporta in dettaglio il contenuto di una perizia allestita dal dott. agronomo __________, la colmata sarebbe indispensabile. In sostanza, la situazione pedologica attuale dei fondi, che sovente risultano essere invasi dall’acqua di scolo delle strade e dei terreni circostanti è tale per cui la coltivazione di foraggio, barbabietole o patate, risulta essere impossibile (cfr. relazione di progetto pag. 6). In sede di avviso, la Sezione dell'agricoltura non si è confrontata con queste argomentazioni, ma ha in sostanza rilevato che l’intervento non sarebbe necessario poiché la superficie agricola esistente, in base anche al catasto delle idoneità agricole, è già oggettivamente ritenuta molto idonea alla coltivazione. Anche in base ad una precedente domanda di bonifica presentata la stessa Sezione delle bonifiche e catasto con scritto del 21 novembre 1995, dopo aver esperito un sopralluogo ha espresso una serie di considerazioni ed ha concluso di non ritenere necessario procedere ad un innalzamento dei fondi in oggetto ma che addirittura l'intervento proposto arrischia di peggiorare la qualità agricola dei terreni interessati. Dal canto suo, il Governo ha sposato tale argomentazione senza ulteriori verifiche. Ritenuto che una sistemazione del terreno non appare a priori incompatibile con la funzione di zona, per valutarne la conformità non basta esprimersi genericamente sull’idoneità del terreno o formulare una serie di considerazioni – peraltro non note – riconducibili ad accertamenti risalenti ad oltre dieci anni addietro (cfr. avviso cantonale, pag. 2). L'autorità cantonale avrebbe dovuto confrontarsi con i problemi sostanziati addotti dall'istante in licenza, analizzando, se del caso previa richiesta di ulteriori accertamenti (relativi al terreno, alle modalità di intervento, alla possibilità di eseguire una bonifica classica mediante canali di drenaggio, ecc.), se la colmata del terreno sia effettivamente necessaria per migliorare la fertilità del suolo, tenuto conto dell'utilizzazione agricola attuale e di quella che si intende realizzare (coltivazione di barbabietole e patate), come pure delle esigenze dell’azienda agricola di riferimento. Dagli atti non emergono invero elementi sulle strutture, grandezza e necessità di quest'ultima. La domanda di costruzione – presentata dal progettista e sottoscritta dalla proprietaria dei terreni – si limita a indicare che i due fondi sono affittati e gestiti da agricoltori riconosciuti (fratelli __________). Anche da questo profilo, non è dunque possibile esprimersi sulla conformità di zona ai sensi dell'art. 16a LPT e 34 OPT. Ritenuto che non spetta a questo Tribunale porre rimedio alle carenze istruttorie delle istanze inferiori, gli atti vanno dunque rinviati ai Servizi generali del Dipartimento del territorio affinché, raccolti gli elementi mancanti, rilasci un nuovo avviso motivato all’attenzione del municipio.
3. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso dev’essere parzialmente accolto. Dato l’esito non si preleva una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21; 16a, 22, 24 segg. LPT; 34 OPT; 3, 18, 28, 46, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 13 gennaio 2009 (n. 65) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati ai Servizi generali del Dipartimento del territorio affinché, raccolti gli elementi mancanti, rilasci all’attenzione del municipio un nuovo avviso motivato ai sensi del consid. 2.3.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario