Incarto n. 52.2009.165
Lugano 5 luglio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 11 maggio 2009 del
Comune di Bellinzona, rappr. dal municipio, 6501 Bellinzona,
contro
la decisione 22 aprile 2009 del Consiglio di Stato (n. 1875) che riforma la decisione 15 maggio 2008 con cui il municipio di Bellinzona ha inflitto ad CO 1, CO 2 e CO 3 una sanzione pecuniaria di fr. 19'500.- per aver abusivamente trasformato un manufatto adibito a deposito in un grottino (part. __________);
viste le risposte:
- 19 maggio 2009 del Consiglio di Stato;
- 28 maggio 2009 di CO 1, CO 2 e CO 3;
preso atto della replica 16 giugno 2009 del comune di Bellinzona e delle dupliche:
- 24 giugno 2009 del Consiglio di Stato;
- 3 luglio 2009 di CO 1, CO 2 e CO 3;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. CO 1, CO 2 e CO 3, qui resistenti, sono comproprietari in proprietà per piani di uno stabile di tre unità condominiali, ricavate dalla ristrutturazione di una vecchia villa e di una casa unifamiliare, situata sullo stesso fondo (part. __________), nella zona residenziale D di Bellinzona, in località Semine di cima.
Il 13 marzo 2006 il municipio ha rilasciato loro il permesso di ristrutturare un piccolo manufatto (ca. m 6 x 6), un tempo utilizzato come pollaio ed in seguito come deposito attrezzi, che sorgeva in un angolo del giardino del condominio, a confine con le part. __________. Il progetto approvato prevedeva in sostanza di realizzare un fabbricato di uguali dimensioni, suddiviso internamente in quattro locali, tutti destinati a deposito attrezzi. Nella parete esterna rivolta verso il giardino, costituita per metà da una finestra vetrata, era prevista la formazione di una nicchia ad uso grill, dotata di un camino.
I beneficiari della licenza si sono scostati dai piani approvati, realizzando un fabbricato suddiviso in due locali, di diverse dimensioni. Quello più piccolo è stato adibito a deposito, mentre in quello più grande, di 18.5 mq, sono stati installati un frigorifero, una lavastoviglie ed una cucina elettrica.
B. Con decisione 7 settembre 2007 il municipio ha respinto una domanda di costruzione in sanatoria inoltrata dai resistenti per l'opera realizzata abusivamente. L'esecutivo comunale ha in sostanza ritenuto che con l'installazione degli apparecchi di cucina il manufatto avesse parzialmente perso la sua qualità di costruzione accessoria e fosse venuto a trovarsi in contrasto con le norme sulle distanze da confine. Disattesa sarebbe pure stata l'altezza minima (m 2.60) prescritta per i locali abitabili.
La decisione è cresciuta in giudicato a seguito del ritiro del ricorso contro di essa interposto dai qui resistenti.
C. Ritenendo sproporzionato un ordine di ripristino, il 15 maggio 2008 il municipio ha inflitto ai proprietari della costruzione abusiva una sanzione pecuniaria di fr. 19'500.- così calcolata:
- volume della costruzione: 52.22 mc
- valore al mc del deposito: 200.fr./mc
- valore al mc del grottino: 500.fr./mc
- vantaggio al mc: 300.fr./mc
- vantaggio economico: 52.22 x 300.- = fr. 15'666.-
- aumento di ¼ fr. 15'666 x 1.25 = fr. 19'582.50
D. Con giudizio 22 aprile 2009, il Consiglio di Stato ha ridotto la sanzione pecuniaria a fr. 5'000.-, accogliendo in parte il ricorso contro di essa inoltrato dai qui resistenti.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che il municipio avesse confuso il maggior valore della costruzione con il vantaggio economico. Messa in evidenza la difficoltà di quantificarlo, l'Esecutivo cantonale l'ha in seguito valutato in fr. 4'000.-.
E. Contro il predetto giudizio, il comune di Bellinzona si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 11 maggio 2009, chiedendone l'annullamento.
L'insorgente contesta la riduzione, proponendo un nuovo calcolo della sanzione pecuniaria basato su un reddito di fr. 60.- al mese per il locale deposito e di fr. 10.- al mq per mese per locali abitabili, che quantifica il vantaggio economico in fr. 37'950.-.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i proprietari dell'opera abusiva, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che attribuiscono al fabbricato un valore di reddito negativo (- fr. 55'651.26).
G. Con la replica e le dupliche, le parti hanno puntualizzato le rispettive tesi, confermandosi nelle domande di giudizio formulate in precedenza.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 45 e 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva del comune insorgente è certa (art. 21 cpv. 2 LE).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dalle tavole processuali. La ripetizione del sopralluogo e l'audizione testimoniale dei funzionari comunali che hanno trattato il caso, chiesta dai resistenti, non appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Giusta l'art. 43 cpv. 1 LE, il municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con il diritto edilizio materialmente applicabile, tranne in casi in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico o per quello dei vicini. In questi casi, nei quali la misura del ripristino risulta sproporzionata o impossibile, il municipio irroga una sanzione pecuniaria, il cui ammontare sia superiore di almeno un quarto al vantaggio di natura economica che può derivare al proprietario dell'opera dall'abuso commesso (art. 44 cpv. 1 LE).
2.2. La sanzione pecuniaria mira unicamente a vanificare il vantaggio di natura economica ritratto dal proprietario di un'opera realizzata in contrasto con il diritto materiale, che per motivi di proporzionalità o di praticabilità non può essere demolita o rettificata. La sanzione di cui all'art. 44 LE non ha quindi valore affettivo. Non è una pena. È una misura di carattere confiscatorio, che persegue unicamente la soppressione del beneficio derivante al proprietario dal mantenimento dell'opera abusiva, in modo da evitare che l'abuso finisca per diventare pagante. Contrariamente a quanto sembra indicare il testo di legge, la sanzione pecuniaria non costituisce una misura alternativa ad un provvedimento di ripristino. Non sostituisce, né surroga un simile provvedimento. La sua adozione postula infatti che il ripristino di una situazione conforme al diritto mediante demolizione o rettifica non possa essere ordinato, perché contrario al principio di proporzionalità o perché impossibile.
2.3. L’irrogazione di una sanzione pecuniaria presuppone inoltre che l'opera illegittima procuri un vantaggio di natura economica al suo proprietario. Se questi non ritrae alcun beneficio di natura economica dall’abuso commesso, non v’è spazio per l’adozione di un provvedimento fondato sull’art. 44 LE. Determinante ai fini della commisurazione della sanzione pecuniaria è unicamente il vantaggio economico che ridonda al proprietario dell’opera illecita. Vantaggio, che va accertato secondo criteri oggettivi, ponendo a confronto la situazione economica del proprietario che può disporre dell'opera abusiva e quella in cui verserebbe se non avesse commesso l'abuso che gli viene rimproverato. Tale vantaggio non va confuso con il maggior valore dell'opera. Tanto meno va ricondotto al risparmio che il proprietario consegue a dipendenza dell’inesigibilità di un ripristino. La sanzione non costituisce infatti un'alternativa ad un simile provvedimento (STA 52.1998.83/52.1999.195 dell'8 novembre 1999 consid. 2; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 44 LE n. 1316 seg).
3. 3.1. Nel caso concreto, l'illegittimità della costruzione realizzata in contrasto con il permesso ricevuto è stata accertata dalla decisione 7 settembre 2007, con la quale il municipio ha respinto la domanda di costruzione inoltrata in sanatoria dai resistenti, ritenendo che il fabbricato si ponesse in contrasto con l'ordinamento delle distanze in quanto diventato costruzione principale a seguito dell'installazione di una cucina, di una lavastoviglie e di un frigorifero. La decisione, cresciuta in giudicato e comunque in linea con la giurisprudenza di questo Tribunale (STA 52.2009.119 del 12 gennaio 2010; 52.2001.329 dell'17 luglio 2002), non può essere rimessa in discussione in questa sede.
3.2. Parimenti incontestabile è la deduzione, di cui non si comprendono pienamente le ragioni, secondo cui un provvedimento di rettifica sarebbe sproporzionato. In ossequio al divieto della reformatio in peius sancito dall'art. 65 cpv. 4 LPamm, questo Tribunale non può sostituire la sanzione pecuniaria con un ordine di rimozione della cucina, del frigorifero e della lavastoviglie. Può soltanto ricordare ai resistenti che potrebbero sottrarsi alla sanzione pecuniaria allontanando gli apparecchi che rendono abitabile il locale. Controversa, in sostanza, rimane in questa sede unicamente la misura della sanzione pecuniaria, che - come giustamente rilevato dal Consiglio di Stato - non si identifica con il maggior valore della costruzione abusiva. Deduzione, questa, che lo stesso ricorrente non contesta.
3.3. Il vantaggio economico derivante dall'opera abusiva può essere determinato in diversi modi. Considerate le particolari caratteristiche dell'oggetto, tutti i metodi presentano inevitabilmente un alto grado di approssimazione. Il metodo che, a mente di questo Tribunale, maggiormente si avvicina ad un risultato plausibile è quello che si fonda sulla differenza tra il valore di reddito (netto) della costruzione utilizzata conformemente alla licenza accordata, ovvero come semplice deposito, ed il valore di reddito che può essere ritratto dalla stessa utilizzata come cucina esterna comune dai residenti nelle unità abitative presenti sul fondo per mangiare in giardino, sotto la pergola antistante, durante la bella stagione. Un calcolo fondato sulla differenza tra i costi d'investimento occorrenti per la realizzazione del deposito e quelli sostenuti per adibirlo a cucina porta a risultati meno attendibili, poiché non tiene adeguatamente conto del fatto che il valore aggiunto è dato soprattutto dall'uso essenzialmente voluttuario del manufatto abusivo, messo a disposizione dei residenti. Appare invero evidente che il vantaggio non può essere accertato prendendo in considerazione soltanto il valore degli apparecchi installati per trasformare il locale in una cucina.
3.4. Per calcolare il vantaggio economico ritratto dall'opera abusiva in base al reddito il comune ricorrente propone di considerare, da un lato, il valore locativo del locale utilizzato come deposito (fr. 60.- al mese) e dall'altro il valore locativo di vani abitabili (fr. 10.al mq per mese). Il metodo proposto dal comune in questa sede costituisce un approccio sostanzialmente corretto e conforme ai principi fissati da questo Tribunale nella sentenza sopra citata. Esso non tiene tuttavia debitamente conto del fatto che l'abitabilità del locale è soltanto parziale, in quanto limitata alla bella stagione, per cui non si può fare senz'altro riferimento ai valori usuali. I valori di reddito presi in considerazione non sono inoltre al netto dei costi d'investimento.
Il Consiglio di Stato, dal canto suo, ha stimato il vantaggio economico in fr. 4'000.- senza fornire particolari giustificazioni. Questo importo, corrispondente ad un maggior reddito annuo di fr. 200.- all'anno, capitalizzato in base ad un tasso del 5%, appare eccessivamente basso per rapporto al valore aggiunto, espresso in termini di valore locativo, che la messa a disposizione di un'infrastruttura di questo genere rappresenta per le unità abitative al cui servizio è posta.
Tenuto conto di tutte le circostanze, non appare fuori luogo ammettere che la messa a disposizione di una cucina esterna, dotata di lavastoviglie e frigorifero, al posto di un semplice locale deposito, possa tradursi in un maggior valore locativo di almeno 40.- fr. al mese per l'insieme delle unità abitative che possono fruirne. Il vantaggio economico complessivo (fr. 480.- all'anno) può essere dunque stimato in fr. 9'600.-. Importo, questo, che per l'art. 44 cpv. 1 LE giustifica l'irrogazione di una sanzione pecuniaria di fr. 12'000.-.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente accolto, fissando la sanzione pecuniaria in fr. 12'000.- e riservando comunque ai resistenti la facoltà di sottrarsi ad essa alla condizione di rimuovere dal locale in oggetto gli apparecchi (cucina elettrica, lavastoviglie e frigorifero) che lo rendono utilizzabile per cucinare all'esterno.
La resistenza parzialmente ingiustificata all'accoglimento dell'impugnativa giustifica l'applicazione di una tassa di giustizia ridotta a carico dei resistenti.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 43, 44, 45 LE; 3, 18, 28, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 22 aprile 2009 del Consiglio di Stato (n. 1875) e la decisione 15 maggio 2008 con cui il municipio di Bellinzona ha inflitto ai resistenti una sanzione pecuniaria di fr. 19'500.per aver abusivamente trasformato un manufatto adibito a deposito in un grottino (part. __________) sono riformate nel senso che la sanzione pecuniaria è ridotta a fr. 12'000;
1.2. resta riservata ai resistenti la facoltà di sottrarsi al pagamento della sanzione pecuniaria rimuovendo dal locale la cucina elettrica, la lavastoviglie ed il frigorifero.
2. La tassa di giustizia è posta a carico dei resistenti CO 1, CO 2 e CO 3 nella misura di fr. 600.-.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria