Incarto n. 52.2008.430
Lugano 13 gennaio 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 24 novembre 2008 del
RI 1, ,
contro
la decisione 5 novembre 2008 del Consiglio di Stato (n. 5632) che annulla la decisione con la quale il municipio di __________ ha sospeso a titolo di sanzione disciplinare dall'impiego e dallo stipendio il cpl di polizia __________, rinviando gli atti all'autorità comunale per completare l'inchiesta;
viste le risposte:
- 9 dicembre 2008 del Consiglio di Stato;
- 9 dicembre 2008 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
che nella notte tra l’11 e il 12 febbraio 2007, alle 3.55, il caporale della polizia comunale CO 1, qui resistente, mentre era di pattuglia con il collega sergente __________, stava rientrando alla centrale alla guida del veicolo di servizio BMW TI __________, quando, giunto all'intersezione tra via __________ e via __________, provenendo da nord, ha notato transitare a forte velocità un'auto di colore nero in direzione di via __________;
che, intrapreso l'inseguimento, all'incrocio fra via __________ e via __________, affrontato a velocità sostenuta, il cpl CO 1 ha perso il controllo del veicolo, che ha demolito, finendo contro i pali e la barriera di protezione dell'argine del fiume __________;
che il 10 maggio 2007 un funzionario del servizio del personale del comune ha notificato al cpl CO 1 l’apertura di un’inchiesta amministrativa, addebitandogli in sostanza di aver violato le istruzioni dell'ordine di servizio (ODS) n. 47 del 30 marzo 2004 concernenti la circolazione in situazioni d’emergenza, per aver intrapreso l’inseguimento dell’auto nera senza che fosse data una situazione di pericolo, per aver omesso di inserire gli avvisatori ottici ed acustici e per aver affrontato una curva a velocità eccessiva, demolendo completamente il veicolo di cui aveva perso il controllo;
che con risoluzione 17 marzo 2008 il municipio ha sospeso il cpl CO 1 dall'impiego e dallo stipendio per tre giorni, a titolo di sanzione disciplinare, ritenendo il suo comportamento non conforme alle direttive dell'ODS n. 47;
che con giudizio 5 novembre 2008, il Consiglio di Stato ha accolto l’impugnativa interposta dal caporale CO 1 contro la predetta sanzione disciplinare, che ha annullato rinviando gli atti all'autorità comunale affinché accertasse con chiarezza ed in modo inequivocabile, se al momento dell'incidente della circolazione, il veicolo della polizia stava o meno effettuando l'inseguimento di un veicolo non meglio identificato;
che contro questa decisione il comune si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e che sia confermato il controverso provvedimento disciplinare;
che l’insorgente contesta in sostanza la rilevanza della circostanza che dovrebbe meglio accertare, sottolineando come il resistente avrebbe in ogni caso violato le norme di condotta;
che all'accoglimento del gravame si oppongono tanto il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, quanto il cpl CO 1, che contesta le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi;
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 134 cpv. 6 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2); certe sono pure la legittimazione attiva del ricorrente nonché la tempestività dell’impugnativa (art. 46 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1);
che giusta l’art. 59 cpv. 1 LPamm, se il Consiglio di Stato annulla la decisione impugnata, esso decide nel merito o rinvia gli atti all’istanza inferiore per nuova decisione;
che le decisioni con cui l’autorità di ricorso rinvia la causa all’i-stanza inferiore per nuovo giudizio sono di natura incidentale o definitiva a seconda del loro contenuto concreto;
che tali decisioni sono incidentali - e pertanto impugnabili solo se provocano al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art. 44 LPamm) - quando lasciano all'istanza inferiore perlomeno una certa libertà d'azione o di apprezzamento e non esplicano effetti di cosa giudicata; sono invece definitive - e quindi normalmente impugnabili - se statuiscono in modo vincolante su determinate questioni, soprattutto di merito (STA n. 52.2005.82/83/84 del 29 aprile 2005 e rif. ivi citati);
che il rinvio deve limitarsi alle ipotesi in cui sussiste un'esigenza effettiva; in caso di accertamento incompleto della fattispecie una decisione di rinvio appare opportuna quando l'autorità di ricorso non dispone di tutti gli elementi che le consentano di pronunciarsi nel merito con piena conoscenza di causa e sarebbe quindi costretta ad assumere essa stessa un numero imprecisato di mezzi di prova, che l'istanza inferiore potrebbe raccogliere con maggiore facilità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Agno 1997, ad art. 59 n. 1a);
che i doveri di servizio dei pubblici dipendenti sono definiti soltanto in termini generali dagli ordinamenti del personale, che lasciano all’autorità il compito di precisarne i contenuti concreti mediante direttive, istruzioni e prescrizioni di servizio emanate in base alle particolarità delle singole funzioni (cfr. in tal senso art. 25 cpv. 1 regolamento organico dei dipendenti di __________ e delle sue aziende municipalizzate; ROD);
che, analogamente, anche gli estremi materiali delle violazioni dei doveri di servizio, a differenza dei reati penali, non sono definiti in termini generali ed astratti dalla legge ma devono essere concretamente precisati di volta in volta dall’autorità (cfr. Walter Hinterberger, Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, tesi, San Gallo 1986, pag. 101 segg.);
che al momento dell’apertura dell’inchiesta disciplinare, l’autorità deve contestare al dipendente gli estremi materiali dell’infrazione per la quale procede nei suoi confronti (cfr. in tal senso art. 36 cpv. 2 legge sull’ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995; LORD; RL 2.5.4.1);
che, qualora le risultanze degli accertamenti esperiti lo confermino, la sanzione disciplinare deve a sua volta fondarsi sull’infrazione dei doveri di servizio imputata al dipendente;
che, per principio, nel caso in cui il dipendente punito in via disciplinare impugni la sanzione inflittagli, l’autorità di ricorso deve a sua volta attenersi all’accusa mossa nei confronti dell’insorgen-te, limitandosi a verificare se i fatti accertati dall’istanza inferiore integrano gli estremi materiali dell’infrazione dei doveri di servizio in contestazione, assumendo semmai eventuali prove suppletorie, in particolare a discolpa;
che se i fatti accertati dall’istanza inferiore giustificano il provvedimento censurato, l’autorità di ricorso lo conferma; se le risultanze dell’istruttoria esperita dall’istanza inferiore non bastano invece a fondare un giudizio di condanna, l’autorità di ricorso accoglie in tutto o in parte l’impugnativa, annullando o riformando la sanzione disciplinare avversata;
che un rinvio all’istanza inferiore affinché assuma le prove mancanti per suffragare infrazioni di doveri di servizio che esulano dal quadro accusatorio su cui si fonda la sanzione disciplinare censurata è in linea di massima escluso;
che, nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha annullato la decisione del municipio, rinviandogli gli atti affinché determini con chiarezza ed in modo inequivocabile, se al momento dell'incidente della circolazione, il veicolo della polizia stava o meno effettuando l'inseguimento di un veicolo non meglio identificato;
che tale circostanza, stando al Governo, sarebbe essenziale ai fini della valutazione delle reali responsabilità del cpl CO 1;
che nell’ambito del procedimento disciplinare promosso a carico del resistente il municipio di __________ ha imputato in sostanza al cpl CO 1 di aver violato le istruzioni dell’ordine di servizio n. 47 sulla circolazione in situazioni d’emergenza;
che, sebbene le violazioni dei doveri di servizio concretamente addebitate al resistente non risultino specificate in modo chiaro e preciso, è comunque certo che il municipio si è limitato a rimproverare al cpl CO 1 di essersi lanciato a velocità inadeguata all'inseguimento di un veicolo non identificato senza che fossero dati i presupposti di un’urgenza effettiva, in quanto riferiti all'inevitabilità ed alla gravità della minaccia incombente sulla sicurezza della circolazione;
che al di là delle insufficienze formali della promozione d’accusa è parimenti certo che l’autorità comunale, quantomeno in sede di inchiesta, non ha mai messo in dubbio l’attendibilità della causa addotta dal cpl CO 1 per giustificare l’inseguimento;
che gli unici rimproveri che emergono dai verbali degli interrogatori, ai quali il qui resistente è stato sottoposto da parte di un non meglio identificabile funzionario inquirente, riguardano l’inosser-vanza delle prescrizioni di servizio sulle corse d’emergenza (erroneo apprezzamento della situazione, mancata attivazione dei dispositivi ottici ed acustici, velocità eccessiva ed inadeguata);
che la decisione 17 marzo 2008 con cui il municipio ha punito il resistente in via disciplinare si fonda a sua volta unicamente sull'addebito di aver valutato in modo erroneo la situazione, intraprendendo un inseguimento a velocità eccessiva ed ingiustificata dalle circostanze, senza adottare le precauzioni necessarie (avvisatori acustici ed ottici);
che, al di là dell’invero poco lineare motivazione del provvedimento disciplinare, l’autorità comunale non ha comunque rimproverato al cpl CO 1 di aver sottaciuto i veri motivi della disastrosa corsa d’emergenza; tanto meno gli ha addebitato di aver mentito a proposito dell’auto nera, intraprendendo una manovra spericolata senza alcuna valida ragione: addebito, questo, che avrebbe peraltro giustificato ben altra sanzione;
che pur mettendo in discussione la versione addotta dal resistente, ancora in quella sede l’autorità comunale si è limitata invero a chiedere il rigetto dell’impugnativa negando che la situazione da questi descritta fosse atta a giustificare la spericolata e maldestra corsa d’emergenza dal profilo delle direttive applicabili;
che, in tali circostanze, il giudizio con cui il Consiglio di Stato ha annullato la sanzione in oggetto, rinviando gli atti al municipio affinché accerti se il cpl CO 1 stesse effettivamente inseguendo un veicolo, prefigura una decisione impugnabile, poiché estende a torto, in modo definitivo e vincolante per l’istanza inferiore, il quadro dei fatti suscettibili di risultare rilevanti, travalicando così i limiti degli addebiti mossi al resistente dall’autorità comunale, dapprima in occasione dell’apertura del procedimento disciplinare ed in seguito nel quadro della motivazione del provvedimento disciplinare censurato;
che, stando così le cose, a prescindere dalle oggettive difficoltà di esperire l’accertamento richiesto, nell’interesse dello stesso resistente, il ricorso va dunque accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e rinviando la causa al Consiglio di Stato affinché si pronunci nel merito del ricorso inoltratogli dal cpl CO 1, senza mettere in discussione la versione da questi fornita in merito alle cause effettive della catastrofica corsa d’emergenza;
che, visto l'esito, non si preleva tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 208 LOC; 32 ROD; 3, 18, 28, 46, 61, 65 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 5 novembre 2008 del Consiglio di Stato (n. 5632) è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché si pronunci nel merito del ricorso del resistente.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria