Incarto n. 52.2008.351
Lugano 16 luglio 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Gabriele Fossati, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 22 settembre 2008 di
RI 1 patrocinata da: PA 1 1
contro
la decisione 16 settembre 2008 del Consiglio di Stato (n. 4683), che scioglie con effetto al 31 marzo 2009 il rapporto di impiego dell'insorgente quale consulente del personale presso l'Ufficio regionale di collocamento di __________
vista la risposta 24 ottobre 2008 del Consiglio di Stato;
preso atto della replica 14 novembre 2008 della ricorrente e della duplica 2 dicembre 2008 dello Stato;
acquisiti all'incarto gli scritti 26 marzo 2009 e 25 maggio 2009 della ricorrente, unitamente ai documenti ivi allegati;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La ricorrente RI 1 (1957) ha incominciato a lavorare per lo Stato il 16 settembre 1996, sulla base di un contratto di lavoro per personale avventizio che la incaricava quale funzionaria amministrativa a tempo pieno presso l'Ufficio regionale di collocamento (URC) di __________. Il contratto, la cui scadenza era stata inizialmente fissata al 31 dicembre 1996, è stato rinnovato fino al 30 giugno 1997.
Il 4 marzo 1997 RI 1 ha ricevuto un incarico della durata di un anno quale collocatrice a tempo pieno, sempre presso l'URC di __________. L'incarico, iniziato effettivamente il 1° aprile 1997, è stato rinnovato ogni anno, fino al 31 dicembre 2001. Il 1° gennaio 2002 il rapporto di impiego è stato trasformato in nomina e successivamente, il 1° maggio 2004, la funzione della dipendente è stata ridefinita in quella di consulente del personale URC (senza brevetto).
B. Il 18 novembre 2004, a seguito della sua prolungata assenza dal lavoro dovuta a malattia (inabilità lavorativa totale dal 25 agosto al 26 settembre 2004 e parziale - 50% - dal 27 settembre 2004), RI 1 è stata visitata dal medico cantonale aggiunto dr. __________, il quale ha rilevato che:
L'assenza è motivata da malattia, almeno in parte dovuta a un ambiente di lavoro conflittuale. Lo stato di salute appare tuttora parzialmente compromesso, per cui una ripresa dell'attività lavorativa in percentuale maggiore a breve termine non sembra ipotizzabile. La prognosi lavorativa a medio termine non è attualmente determinabile e dipenderà dall'ulteriore decorso: è comunque chiaro che un intervento volto a chiarire la problematica conflittuale lavorativa, potrebbe contribuire in maniera determinante al pieno recupero delle capacità lavorative della dipendente.
A partire dal mese di ottobre del 2005, RI 1 ha ripreso l'attività lavorativa al 100%, pur continuando a registrare con una certa frequenza assenze di 1 o 2 giorni. Per questo motivo, il 21 ottobre 2005 il capo dell'Ufficio di collocamento __________ ha chiesto alla dipendente la presentazione del certificato medico ufficiale già a partire dal primo giorno di assenza, invece che dal quarto giorno normalmente prescritto dall'art. 20 cpv. 1 lett. d del regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDip; RL 2.5.4.1.1).
C. Il 13 settembre 2006, RI 1 ha ricevuto dall'Ufficio di collocamento un richiamo scritto (art. 27 cpv. 1 RDip) a firma di __________, __________ (caposede dell'URC di __________) e __________ (collocatore professionale capogruppo). Il richiamo faceva riferimento a problemi sorti nei mesi precedenti tra l'utenza e la dipendente (menzionando i "casi __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, avv. __________ per __________ ") e concludeva invitando quest'ultima a riflettere sulla questione e ad elaborare una proposta su come migliorare il suo modo di interagire con gli altri.
Il successivo 26 settembre 2006, RI 1 ha risposto per il tramite del suo legale, il quale dopo avere eccepito la nullità del richiamo (giacché, a suo dire, immotivato, infondato, arbitrario e lesivo del diritto di essere sentiti) e averne chiesto la revoca, ha evidenziato l'insano clima di lavoro con cui la sua assistita si trovava confrontata.
D. Il 4 dicembre 2007 __________, aggiunto e sostituto caposede dell'URC di __________, si è rivolto per iscritto alla dipendente per ottenere dei chiarimenti in merito ad un episodio che sarebbe avvenuto il 23 novembre precedente. In quell'occasione, RI 1 si sarebbe rivolta ad un utente affermando a proposito dei suoi superiori:
… non riconosco il mio capogruppo…
e
… non mi interessa quello che dice, tanto sia lui che il caposede sono già stati diffidati dal mio avvocato…
Benché sollecitata a più riprese, la dipendente non ha voluto fornire alcuna presa di posizione al riguardo. Il suo patrocinatore si è in effetti limitato a domandare ad __________ quale fosse la base legale della sua richiesta (21 dicembre 2007) e a rifiutarsi di trasmettere la procura chiestagli dall'URC di __________ e dalla Sezione del lavoro, in quanto, a suo dire, già esibita (28 gennaio 2008).
Questo atteggiamento ha portato la Sezione del lavoro a ritenere che il rapporto di fiducia con RI 1 fosse oramai irrimediabilmente compromesso e, per il tramite di __________ (Capo della Sezione), __________, __________ e __________, a domandare alla Sezione delle risorse umane l'avvio della procedura di disdetta del rapporto di impiego della dipendente (22 febbraio 2008).
E. Il 13 maggio 2008, il Consiglio di Stato ha prospettato a RI 1 la disdetta del rapporto di lavoro per giustificati motivi ai sensi dell'art. 60 cpv. 1 e 3 lett. c della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1). In particolare, il Governo ha imputato alla dipendente di avere assunto un comportamento ostile, tale da rendere impossibile, per i diretti superiori, la direzione efficace e ordinata dell'attività lavorativa e di aver ripetutamente assunto un atteggiamento di insubordinazione nei confronti dei superiori. In definitiva, di aver fatto perdere con la propria condotta la fiducia riposta nei suoi confronti dai funzionari dirigenti, necessaria affinché il buon funzionamento del servizio fosse garantito.
F. Il 28 agosto 2008, la Commissione conciliativa per il personale dello Stato, adita in applicazione dell'art. 53 cpv. 1 LORD da RI 1 (che nel frattempo aveva querelato __________, __________, __________ e __________ per i contenuti della richiesta 22 febbraio 2008), ha preso atto dell'impossibilità di giungere ad un accomodamento tra le parti. Il successivo 16 settembre 2008 il Consiglio di Stato ha dunque disdetto il rapporto di impiego della dipendente con effetto al 31 marzo 2009, esonerandola immediatamente dai suoi obblighi lavorativi.
G. Contro la predetta decisione governativa, RI 1 si è aggravata davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata, che sia accertato il carattere ingiustificato della disdetta e che le venga riconosciuta un'indennità, di importo imprecisato, per ingiusto licenziamento (art. 67 cpv. 2 LORD e 69 cpv. 2 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL 3.3.1.1).
La ricorrente ha contestato in sostanza i comportamenti e gli atteggiamenti negativi che le vengono addebitati, la sussistenza di circostanze oggettive e soggettive tali da rendere inesigibile la continuazione del rapporto di lavoro e, quindi, la rottura del rapporto di fiducia. La decisione impugnata sarebbe inoltre lesiva del diritto di essere sentiti (poiché, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, prima dell'avvio della procedura di disdetta __________ non avrebbe ascoltato la dipendente), contraria al principio della buona fede (in quanto avrebbe fatto seguito a legittime rimostranze della dipendente in merito alla situazione lavorativa) e contraria al principio della proporzionalità.
H. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, il quale ha ribadito in particolare la rottura del rapporto di fiducia ed evidenziato come l'attitudine negativa della dipendente, nonostante i diversi richiami nei suoi confronti, si sia protratta sull'arco di più anni.
I. In sede di replica e duplica la ricorrente (che ha ritirato la richiesta di conferire effetto sospensivo al gravame) e il Governo hanno ribadito e approfondito le rispettive posizioni.
Con scritto 26 marzo 2009, RI 1 ha prodotto ulteriori documenti. Parimenti il 25 maggio 2009, comunicando nel contempo al Tribunale di rinunciare all'esperimento di un pubblico dibattimento ex art. 6 cifra 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101).
L. Mediante petizione 10 aprile 2009 RI 1 ha convenuto in giudizio lo Stato innanzi a questo Tribunale, onde ottenere la fissazione delle indennità dovutele in conseguenza dello scioglimento del rapporto d'impiego (art. 18 legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; LStip, RL 2.5.4.4)
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. 1 lett. f LORD. Certa è la legittimazione attiva della dipendente RI 1, toccata direttamente e personalmente dal provvedimento impugnato (art. 43 LPamm).
Laddove chiede l'accertamento del carattere ingiustificato della disdetta, la ricorrente formula una domanda senz'altro propo-nibile (art. 69 cpv. 1 e 2 LPamm). Inammissibile si avvera per contro la domanda di annullamento della disdetta. In effetti, secondo l'art. 69 cpv. 1 LPamm, dichiarato applicabile dall'art. 67 cpv. 2 LORD, se il Tribunale cantonale amministrativo giudica il licenziamento ingiustificato, esso deve limitarsi ad accertarlo nella propria sentenza. Non può invece annullare il provvedimento, ordinando la riassunzione o la reintegrazione del dipendente licenziato nella funzione precedentemente occupata (STA 52.2004.284 del 24 gennaio 2007; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 e 6 ad art. 69 LPamm).
1.2. Nei limiti appena descritti il ricorso, tempestivo (art. 67 cpv. 1 LORD), è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm). Non occorre assumere le prove genericamente richiamate da entrambe le parti, insuscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Manifestamente infondata è la censura della ricorrente riferita alla presunta violazione del suo diritto di essere sentita (art. 29 cpv. 2 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost., RS 101). Questa garanzia, che assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che venga emessa una decisione nei suoi confronti (DTF 129 V 73, consid. 4.1; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. ed., Bern 1999, pag. 493 segg.), è stata in effetti rispettata, dal momento che prima dell'adozione della controversa disdetta RI 1 ha avuto modo di spiegarsi, sia in forma orale (udienza 28 agosto 2008 davanti alla Commissione conciliativa per il personale dello Stato), sia in forma scritta (presa di posizione 27 giugno 2008 all'indirizzo della medesima Commissione; doc. 56).
Non necessita dunque di essere approfondita la censura secondo cui la dipendente non sarebbe stata ascoltata prima della richiesta di avvio della procedura di disdetta presentata dalla Sezione del lavoro. Una tale formalità non è comunque imposta né dall'art. 29 cpv. 2 Cost., né dalla LORD. L'eventuale, mancata audizione della ricorrente in quel frangente non integrerebbe in ogni modo una violazione del suo diritto di essere sentita. Dimostrerebbe soltanto ulteriormente come nell'ultimo periodo del rapporto di lavoro il dialogo tra RI 1 e i suoi superiori fosse oramai divenuto inesistente (cfr. consid. 3.2).
3. 3.1. Secondo l'art. 60 cpv. 1 LORD, l'autorità di nomina può sciogliere il rapporto di impiego per la fine di un mese con il preavviso di tre, rispettivamente di sei mesi (nel caso di dipendenti con almeno 15 anni di servizio o 45 anni di età), prevalendosi di giustificati motivi. È considerato giustificato motivo, precisa l'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD, qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto di impiego nella stessa funzione o in un'altra funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti.
La disdetta amministrativa, a differenza della destituzione (art. 63 LORD), non ha alcuna valenza afflittiva. Non è una sanzione disciplinare (art. 32 cpv. 1 LORD), ma un semplice provvedimento di natura amministrativa che pone termine al rapporto di impiego. Essa non presuppone in particolare un comportamento colpevole da parte del dipendente. Non dipende dalla violazione di doveri di servizio; può essere giustificata anche da motivi imputabili allo stesso datore di lavoro. È sufficiente che subentrino circostanze tali da fare apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto di impiego da parte di quest'ultimo.
La norma riserva all'autorità di nomina un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso d'apprezzamento (art. 61 LPamm). Ipotesi, questa, che si verifica quando l'apprezzamento è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, l'interesse pubblico, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (Borghi/Corti, op. cit., n. 2d ad art. 61 LPamm; Adelio Scolari, Diritto amministrativo - parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 413). Censurabili, in particolare, sono decisioni di licenziamento che procedono da considerazioni estranee alla materia, che si fondano su argomenti contrari alla logica o che appaiono altrimenti insostenibili.
La protezione contro il licenziamento assicurata dalla LORD ai dipendenti nominati, è quindi limitata all'arbitrio. Essa è inoltre relativa, poiché - come detto - l'autorità di ricorso non può in ogni caso annullare la disdetta, ma può soltanto dichiararla ingiustificata, riconoscendo un'indennità al dipendente licenziato a torto (art. 67 cpv. 2 LORD e 69 cpv. 2 LPamm).
Decidere secondo apprezzamento non significa comunque decidere a piacimento. L'autorità di nomina è vincolata ai criteri che scaturiscono dal senso e dagli scopi della norma applicabile, così come è legata ai principi generali del diritto. Essa deve accertare tutti gli elementi di fatto suscettibili di determinare o di influenzare la decisione che è chiamata a rendere. Deve comparare accuratamente gli interessi contrapposti ed attenersi, nell'esercizio di tale potere, ai principi fondamentali del diritto. Nel controllo dell'apprezzamento, l'autorità di ricorso deve dal canto suo limitarsi a rilevare l'eventuale esistenza di un abuso, evitando in particolare di sostituire il suo apprezzamento a quello dell'istanza inferiore (STA 52.2006.150 del 12 giugno 2006).
3.2. In concreto, l'esistenza di un profondo e insanabile dissidio venutosi a creare tra RI 1 e i suoi superiori è evidente. Questa incompatibilità ambientale è sufficiente per concludere che il Consiglio di Stato abbia agito senza arbitrio, dal momento che i giustificati motivi di una disdetta (art. 60 cpv. 1 LORD) possono fondarsi anche solo sull'interesse al buon funzionamento del servizio, senza che al dipendente debba essere rimproverato un determinato comportamento (RDAT II-2000, n. 11). Un tale interesse è dato, in modo particolare, quando si presentano conflitti di personalità in seno al medesimo ufficio (Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, volume II, Basel 1993, n. 3163).
La ricorrente tenta di relativizzare i suoi dissapori all'interno dell'ambiente di lavoro definendoli occasionali e, in un certo senso, fisiologici, nel contesto di un'attività che mette il personale a contatto con utenti di non sempre facile gestione. Gli atti testimoniano tuttavia il contrario, ovvero che la conflittualità tra RI 1 ed i suoi superiori è stata costante e si è protratta per anni, ha raggiunto un'intensità tale da non poter essere certamente considerata normale (nemmeno per un lavoro impegnativo come quello svolto da un URC) e non ha avuto nulla a che vedere con l'atteggiamento di critica costruttiva che la dipendente sostiene di avere assunto.
I dissidi fra le parti risalgono perlomeno al mese di agosto del 2004 e si sono protratti senza vere interruzioni fino, in pratica, alla conclusione del rapporto di lavoro (16 settembre 2008). A partire dal 25 agosto 2004 (e per la durata di oltre un anno) RI 1 è infatti rimasta assente dal lavoro, perlopiù a tempo parziale, per "malattia, almeno in parte dovuta a un ambiente di lavoro conflittuale" (doc. 23), mentre ancora il 4 giugno 2008 la dipendente ha presentato alla Camera dei ricorsi penali del Tribunale d'appello un'istanza di promozione dell'accusa (art. 186 codice di procedura penale del 19 dicembre 1994; CPP, RL 3.3.3.1) nei confronti dei superiori __________, __________, __________ e __________, in relazione ai reati di diffamazione e ingiuria (doc. 46).
Esaminando questo lungo lasso di tempo, emergono soprattutto le circostanze di cui si riferirà in appresso, chiari segnali di gravi problemi interpersonali fra dipendente e superiori che nulla hanno a che vedere con una normale dialettica, talvolta anche legittimamente critica, sul posto di lavoro.
- L'ambiente conflittuale ha portato RI 1 ad assentarsi dal lavoro, soprattutto a tempo parziale, per oltre un anno (cfr. il certificato medico del dr. __________).
- La ricorrente ha da subito e costantemente avvertito la necessità di farsi assistere, nei rapporti con i suoi superiori, da legali: dall'avv. dr. __________ (il cui intervento va ricondotto "ad un'atmosfera lavorativa pesante presso l'Ufficio regionale di collocamento di __________ "; doc. K) e, in seguito, dall'avv. PA 1. Tale fatto, da solo, illustra quantomeno la profonda difficoltà di comunicazione insorta fra gli interessati negli ultimi anni del rapporto di impiego (cfr. infra) e mostra come la perdita di fiducia tra la dipendente e i suoi superiori (che ha infine indotto il Consiglio di Stato a pronunciare la disdetta) sia stata assolutamente reciproca.
- La capacità di dipendente e superiori di avere tra loro un normale dialogo si è progressivamente deteriorata, fino a diventare praticamente nulla. Sintomatico, al riguardo, è come nessuna delle situazioni che avrebbero normalmente portato ad un colloquio o ad una presa di posizione chiarificatori sia stata sfruttata. Al richiamo 13 settembre 2006 (che invitava fra l'altro RI 1 a presentare "una proposta su come intendesse lavorare su sé stessa per migliorare il suo modo di interagire con gli altri") il legale dell'insorgente ha risposto postulando la revoca dello stesso giusta l'art. 27 cpv. 2 RDip. Alla richiesta di informazioni formulata - e ribadita a più riprese - da __________ il 4 dicembre 2007, la dipendente ha invece reagito limitandosi a chiedere, di nuovo attraverso il suo avvocato, la base legale delle domande postele (anche se ora pretende invero di avervi dato risposta con la vaga frase "spiace constatare che preferite travisare i fatti piuttosto che giudicare correttamente" riportata nel doc. 37).
- I dissapori con RI 1 hanno in sostanza riguardato tutti i suoi superiori (la richiesta di disdetta è stata presentata congiuntamente dal capo della Sezione del lavoro, dal caposede dell'URC di __________, dall'aggiunto e sostituto caposede dell'URC di __________ e dal collocatore professionale capogruppo; doc. 40bis), compresi quelli precedentemente in servizio (__________, a suo tempo capo dell'Ufficio di collocamento; doc. 31 e 33) e quelli che nemmeno lavoravano a contatto diretto con la ricorrente (__________, capo della Sezione del lavoro con sede a Bellinzona).
- A seguito dei giudizi negativi sul suo operato contenuti nella richiesta di avvio della procedura di disdetta, la ricorrente ha dapprima sporto querela per i reati di diffamazione e ingiuria (20 maggio 2008) e quindi, dopo il relativo decreto di non luogo a procedere, presentato istanza di promozione dell'accusa (4 giugno 2008) nei confronti di __________, __________, __________ e __________. Indipendentemente dal fondamento o meno dei rimproveri mossi a RI 1, la sua reazione a critiche comunque circoscritte all'ambito professionale non è certamente propria di un rapporto lavorativo contraddistinto da relazioni interpersonali normali (in casu tra subordinata e superiori) che possano durare nel tempo. Con tali iniziative, intraprese quando la disdetta non era ancora stata pronunciata (ma soltanto prospettata), la ricorrente ha peraltro verosimilmente precluso le residue possibilità che ancora sussistevano di giungere ad una conciliazione.
Alla luce di quanto precede, l'esistenza di una profonda e oramai insanabile conflittualità fra l'insorgente e il suo ambiente lavorativo appare sufficientemente comprovata. Il logoramento dei rapporti interpersonali e la perdita della reciproca fiducia tra dipendente e superiori sono elementi tali da escludere che lo scioglimento del rapporto di lavoro sia scaturito da un esercizio scorretto del potere di apprezzamento che l'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD riserva al Consiglio di Stato in punto alla valutazione della rilevanza dei motivi addotti per giustificare il licenziamento. Benché severo, il provvedimento non lede in particolare il principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.). Considerata la portata dei dissidi, non limitati ad una singola persona ma estesi, come visto, ai diversi superiori dell'insorgente (cfr. Guido Corti, Costituzione e cessazione del rapporto di pubblico impiego, in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi per il suo 60° compleanno, Basel 2006, pag. 3539), non si può esigere che l'autorità continuasse il rapporto di impiego, reperendo un'altra collocazione adeguata per RI 1. I tentativi effettuati in questo senso da __________, capo dell'Area della consulenza e dello sviluppo della Sezione delle risorse umane, nei mesi precedenti la disdetta, hanno peraltro dato esito negativo per mancanza di posti disponibili (doc. 41 e 42), mentre la stessa ricorrente, in sede di udienza conciliativa, ha espressamente escluso a priori la possibilità di un suo trasferimento (doc. 56).
4. Sulla scorta delle considerazioni esposte, il ricorso va dunque respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 6 CEDU; 5, 29 Cost.; 32, 53, 60, 63, 67 LORD; 20, 27 RDip; 186 CPP; 18 LStip; 3, 18, 28, 43, 60-61, 69 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico di RI 1
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).
4. Intimazione a:
CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario