Incarto n. 52.2008.303
Lugano 7 gennaio 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretaria:
Claudia Malaguerra Bernasconi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 22 agosto 2008 della
RI 1, 6648 __________,
contro
la decisione 9 luglio 2008 del Consiglio di Stato (n. __________), che respinge l’impugnativa presentata dall’insorgente avverso la risoluzione 19 febbraio 2008 con cui il municipio di CO 1 le ha negato il permesso di posare due carrelli pubblicitari su due terreni (part. __________ e part. __________) situati fuori della zona edificabile;
viste le risposte:
- 2 settembre 2008 del Consiglio di Stato;
- 9 settembre 2008 del municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 dicembre 2007, la ricorrente RI 1 ha chiesto al municipio di CO 1 la licenza edilizia in sanatoria per due parcheggi, destinati allo stazionamento di altrettanti carrelli pubblicitari, su due terreni (part. __________ e part. __________) situati fuori della zona edificabile, a lato della strada cantonale che conduce verso __________. Gli impianti pubblicitari già esposti da tempo senza autorizzazione sono costituiti da un telaio verticale di circa m4xm 3, destinato a sorreggere dei teli intercambiabili in tessuto stampato con il testo del messaggio pubblicitario, montato su un carrello mobile, munito di targhe di polizia.
Alla domanda si è opposto il Dipartimento del territorio, ritenendo insoddisfatti i presupposti dell’art. 24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) per il rilascio di un’autorizzazione eccezionale a costruire fuori della zona edificabile.
Adeguandosi al preavviso vincolante dell’autorità cantonale, il 19 febbraio 2008 il municipio ha negato la licenza edilizia.
B. Con giudizio 9 luglio 2008, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l’impugnativa contro di esso inoltrata dalla RI 1. Il Governo, premesso che i carrelli pubblicitari sottostanno all'obbligo del permesso ai sensi della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1), ha in sostanza ritenuto che il diniego del permesso per i due impianti non prestasse il fianco a critiche. Non essendo ad ubicazione vincolata, gli impianti pubblicitari non potrebbero beneficiare di un'autorizzazione retta dall’art. 24 LPT.
C. Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla decisione di diniego della licenza. L’insorgente ritiene in sostanza che un rifiuto basato soltanto sull'art. 24 LPT renderebbe di fatto impossibile la posa di impianti pubblicitari fuori dalle zone edificabili, malgrado che la legge sugli impianti pubblicitari del 26 febbraio 2007 (LImp; RL 7.4.2.5) preveda tale possibilità. Il divieto disattenderebbe la garanzia della proprietà, la liberta economica e la parità di trattamento. D'altra parte, l'ubicazione vincolata per i due impianti sarebbe data proprio dalla posizione strategica, appositamente scelta in considerazione del passaggio continuo di autoveicoli. Alla fattispecie sarebbe inoltre applicabile l’art. 24c cpv. 1 LPT, ritenuto che i due carrelli sono stati posati prima dell'entrata in vigore della LImp (20 aprile 2007) che a differenza della legge sugli impianti abrogata parifica i rimorchi agli impianti pubblicitari. L’opposizione cantonale, conclude, sarebbe infine riferita unicamente all’impianto stazionato sul mapp. __________ e non a quello installato sul mapp. __________.
D. All’accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio che non formulano osservazioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva dell’insorgente è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell’oggetto della contestazione emerge con sufficiente chiarezza dall’incarto. Il sopralluogo sollecitato da RI 1 non appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. La LImp ha per scopo di regolamentare la posa e l'esposizione di impianti pubblicitari, al fine di garantire la sicurezza del traffico motorizzato e pedonale, il rispetto delle bellezze naturali, dei beni culturali e del paesaggio, l'ordine pubblico, la moralità e l'uso della lingua italiana (art. 1 LImp).
Giusta l’art. 2 cpv. 1 LImp, soggiacciono alla legge tutti gli impianti pubblicitari percettibili dall'area pubblica, situati su fondi pubblici o privati. La legge, soggiunge la norma, non si applica alla pubblicità su veicoli a motore, rimorchi natanti, aeromobili e altri mezzi di trasporto (cpv. 2 lett. b), a meno che stanzino su fondi pubblici o privati a scopi pubblicitari (cpv. 3). Quest'ultimo capoverso sancisce espressamente la regola, in vigore già sotto il vecchio diritto, secondo cui i veicoli, i rimorchi o altri mezzi di per sé mobili lasciati su suolo pubblico o privato con funzione pubblicitaria allo scopo di eludere la legge, sono assoggettati alla LImp (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato del 5 luglio 2005 n. 5675, pag. 127). Per l'art. 3 cpv. 1 LImp, l’apposizione, l’installazione, l’utilizzo o la modifica di un impianto pubblicitario è soggetta ad autorizzazione. L'autorizzazione è rilasciata dal municipio se l'impianto è situato all'interno delle zone edificabili. Per impianti situati fuori delle zone edificabili, l'autorizzazione è invece accordata dal Consiglio di Stato (art. 3 cpv. 1 LImp), il quale l'ha recentemente delegata all'Area del supporto e del coordinamento della Divisione delle costruzioni (ASCo; cfr. art. 2 regolamento d'esecuzione della legge sugli impianti pubblicitari del 24 settembre 2008; RLImp; 7.4.2.5.1).
2.2. La realizzazione di impianti pubblicitari non soggiace soltanto all'obbligo del permesso ai sensi della LImp. Per l’art. 22 cpv. 1 LPT edifici e impianti possono infatti essere costruiti o trasformati solo con l’autorizzazione (edilizia) dell’autorità. Il diritto federale non definisce ulteriormente la nozione di edifici e impianti. Per costante giurisprudenza, sono considerati tali tutti i manufatti in relazione stabile e duratura con il suolo, suscettibili di influenzare localmente l’ordinamento delle utilizzazioni, in particolare modificando in maniera rilevante la percezione dello spazio, intensificando l’uso delle opere di urbanizzazione oppure ripercuotendosi in modo apprezzabile sull’ambiente circostante (DTF 113 Ib 314, consid. 2b; 119 Ib 222 consid. 3a e rif. ivi citati; Bern-hard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungs-gesetz, Berna 2006, ad art. 22, n. 10). Fuori della zona edificabile, soggiace in particolare all'obbligo dell'autorizzazione secondo l’art. 24 LPT l'uso non conforme alla zona di situazione del terreno per scopi commerciali, quale ad esempio il deposito di materiale o anche il semplice cambiamento di destinazione senza misure costruttive che provoca effetti percettibili sull'ambiente o sulla pianificazione (cfr. DTF 119 Ib 222 consid. 3a e rinvii). In sintonia con il diritto federale, il diritto cantonale precisa a sua volta che la licenza è in particolare necessaria per la costruzione, la ricostruzione, la trasformazione rilevante, ivi compreso il cambiamento di destinazione di edifici e altre opere, così come per la modificazione importante della configurazione del suolo (art. 1 cpv. 2 LE). Per l'art. 4 cpv. 1 lett. c del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1) soggiace al permesso di costruzione anche l'uso del terreno a scopo di posteggio. Quando la posa di un impianto pubblicitario ricade nella sfera di applicazione della LImp e del diritto edilizio, le procedure per il rilascio dei due permessi vanno coordinate, fermo restante che di principio il ruolo di procedura direttrice sarà assunto da quella dell'autorizzazione a costruire (cfr. art. 7 cpv. 3 legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005; Lcoord; RL 7.1.2.3). La licenza edilizia così ottenuta vale anche quale autorizzazione ai sensi della LImp (cfr. art. 13a LE).
2.3. Nel caso concreto, la ricorrente ha chiesto al municipio di CO 1 il permesso di lasciar ulteriormente stazionare due carrelli, adibiti ad impianti pubblicitari mobili, che aveva collocato senza autorizzazione su due appezzamenti di terreno situati fuori del perimetro della zona edificabile. Considerata l'ubicazione (fuori della zona edificabile), le dimensioni e l'entità degli impianti nonché il conseguente uso del terreno a fini prettamente commerciali, è evidente che i carrelli in questione sono atti ad influire sull'ordinamento delle utilizzazioni del territorio e che sottostanno all'obbligo del permesso, tanto secondo la LImp, quanto secondo la LPT e la LE (cfr. in tal senso STA 52.2006.299 del 4 luglio 2007 consid. 4 e rinvii). L'intervento è peraltro soggetto al permesso già solo perché paragonabile all'uso di un fondo a scopo di posteggio (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. c RLE). A giusta ragione gli insorgenti non contestano più in questa sede la conclusione a cui è pervenuto il Consiglio di Stato.
3. 3.1. Di principio, il permesso di costruire o trasformare edifici o impianti può essere rilasciato soltanto se essi sono conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità di zona, art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
3.2. I rimorchi pubblicitari in questione sono situati fuori della zona edificabile, nella zona agricola SAC. Non rispondendo alla funzione della zona di situazione, non possono beneficiare di un permesso ordinario ai sensi dell’art. 22 LPT. Nemmeno la ricorrente sostiene il contrario.
4. 4.1. In deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e che non vi si oppongano interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256 consid. 5; DTF 119 Ib 442 consid. 4a; DTF 118 Ib 17 consid. 2b).
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe (Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, n. 530 seg.). Occorre infatti che risulti necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno (DTF 119 Ib 442, consid. 4a). Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 124 II 252 consid. 4; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 24 n. 8 segg.). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere realizzato all’interno delle zone edificabili (Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 24 n. 8 segg.).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT presuppone l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi in gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 consid. 3; DTF 114 Ib 268 consid. 3b).
4.2. Nell’evenienza concreta, i due carrelli pubblicitari non soddisfano il requisito dell’ubicazione vincolata. Il loro stazionamento nel posto prescelto non è dettato dagli scopi che perseguono. Non servono in effetti a pubblicizzare oggetti presenti in quel luogo. Servono soltanto a pubblicizzare imprese commerciali o prodotti che non hanno alcuna relazione con il luogo di stazionamento. Le loro finalità, avulse da qualsiasi relazione con l'ubicazione, sono esclusivamente d'ordine commerciale ed economico. La posizione strategica, addotta dalla ricorrente, che intende attirare l'attenzione di tutti coloro che transitano sulla cosiddetta __________, non basta a giustificarne l'ubicazione fuori della zona edificabile. Gli impianti non possono dunque beneficiare di un’autorizzazione eccezionale giusta l’art. 24 LPT. Non occorre stabilire se vi si oppongano anche interessi preponderanti.
In assenza di elementi contrari, infondata è pure la censura sollevata genericamente dalla ricorrente, con riferimento alla parità di trattamento.
Parimenti da respingere è l'obiezione secondo cui l'applicazione dell'art. 24 LPT vanificherebbe qualsiasi possibilità di realizzare impianti pubblicitari fuori della zona edificabile. L’art. 24 LPT limita soltanto la realizzazione di impianti pubblicitari che per le ripercussioni che esercitano sull'ordinamento delle utilizzazioni assumono rilevanza anche dal profilo della legislazione edilizia. Non vieta anche gli impianti pubblicitari che ricadono esclusivamente sotto la LImp.
4.3. Alla fattispecie non torna neppure applicabile l’art. 24c LPT. Tale norma concerne soltanto edifici o impianti, costruiti o trasformati a suo tempo in conformità al diritto materiale, ma che per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o piani sono divenuti non conformi alla destinazione della zona (art. 41 dell’or-dinanza federale sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000; OPT; RS 700.1). Dopo che i rimorchi sono stati lasciati stazionare senza permesso su fondi in discussione, la situazione pianificatoria è rimasta immutata. Il fatto che l’art. 2 cpv. 3 LImp 2007 abbia (esplicitamente) assoggettato all'obbligo del permesso anche gli impianti pubblicitari montanti su veicoli che stanziano su fondi pubblici o privati con scopi prettamente pubblicitari non è atto a fondare l'applicazione dell'art. 24c LPT. La licenza edilizia per lo stazionamento durevole dei due carrelli pubblicitari fuori della zona edificabile era comunque necessaria anche prima dell’entrata in vigore della LImp 2007 e ciò in applicazione della LPT e della LE. Il contrasto con la zona di utilizzazione non è pertanto da ricondurre ad una modifica legislativa.
4.4. Privo di rilievo è il fatto che la Sezione dell’agricoltura non abbia sollevato obiezioni per la posa del carrello pubblicitario sul mapp. __________, limitandosi ad escludere il permesso per il mapp. __________ (cfr. opposizione 8 febbraio 2008, p. 2). Entrambi i fondi si trovano fuori della zona edificabile ed ogni manufatto ivi costruito, come rettamente osserva il Consiglio di Stato, deve sottostare ai disposti della LPT.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 2, 3 LImp 2007, 2 RLImp, 1, 7, 13a, 21 LE, 4 RLE, 7 Lcoord, 22, 24 LPT, 41 OPT, 3, 18, 28, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
1. Municipio di Sant'Antonino, 6592 S. Antonino, 2. Dipartimento del territorio, Servizi generali, UDC, 6500 Bellinzona, 3. Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria