Incarto n. 52.2008.208
Lugano 26 settembre 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Raffaello Balerna
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 maggio 2008 di
RI 1 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 30 aprile 2008 del CO 1, che ha approvato il progetto stradale comunale concernente l'introduzione di una zona di incontro in città vecchia;
vista la risposta 26 giugno 2008 del CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel 2003 la Sezione Ticino del Touring Club Svizzero ha affidato allo studio d'ingegneria __________ di __________ il mandato di sondare l'opportunità di introdurre misure di moderazione del traffico in tutto il comparto della città vecchia di __________. L'esito positivo di questa prima valutazione ha indotto il CO 1 a commissionare allo stesso studio d'ingegneria l'allestimento di un progetto completo volto ad istituire nel centro storico una zona d'incontro giusta l'art. 22b dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.21), accompagnato dalla perizia imposta dalla legge e dal dettaglio di tutte le misure necessarie (segnaletica, arredo, ecc.) per la corretta realizzazione dell'intervento prospettato.
Ricevuta tutta la documentazione, il 14 dicembre 2005 il municipio ha chiesto al consiglio comunale lo stanziamento di un credito di fr. 250'000.- per l'introduzione di una zona d'incontro in città vecchia (messaggio municipale n. 35). Il legislativo ha accolto la richiesta in occasione della sua seduta del 18 dicembre 2006. La decisione è regolarmente passata in giudicato.
B. Il 14 febbraio 2008 il municipio ha adottato tutte le prescrizioni locali concernenti il traffico (segnaletica) necessarie per porre in esecuzione il progetto __________, corretto ed aggiornato in funzione delle suggestioni formulate da alcuni consiglieri comunali in occasione del dibattito svoltosi il 18 dicembre 2006. La nuova segnaletica, apparsa sul FU n. 17/2008 del 26 febbraio 2008, non è stata impugnata ed ha acquisito forza di cosa giudicata.
C. In applicazione delle nuove norme della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2) entrate in vigore il 1° gennaio 2007, l'11 febbraio 2008 il municipio ha inoltre pubblicato per la durata di 30 giorni il progetto stradale concernente l'introduzione della zona d'incontro in città vecchia, segnatamente il piano relativo agli interventi costruttivi previsti.
Al progetto si sono opposti RI 1, proprietari della part. __________ di __________ e titolari della pasticceria __________, i quali hanno contestato in particolare la chiusura dell'accesso da via __________ su piazza __________ e l'eliminazione dei posteggi ivi esistenti, adducendo che tali misure sono prive di base legale e pregiudizievoli per l'attività economica da loro svolta.
Con risoluzione 30 aprile 2008 il municipio ha approvato senza modifiche l'intero progetto stradale, respingendo nel contempo le censure sollevate dagli opponenti.
D. Avverso la predetta determinazione, RI 1 sono insorti innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, sollecitandone l'annullamento e postulando il rinvio degli atti all'esecutivo comunale per l'emanazione di una nuova decisione conforme alle risoluzioni adottate dal legislativo.
Eccepita la nullità della decisione con la quale il municipio ha rilasciato a sé stesso l'autorizzazione di creare la zona di incontro, i ricorrenti hanno criticato la procedura applicata ed il progetto pubblicato, che laddove contempla la chiusura al traffico di piazza __________ stravolge completamente gli intendimenti iniziali esposti nel messaggio municipale n. 35 e le proposte passate al vaglio del consiglio comunale. Le decisioni di pedonalizzare totalmente determinate aree - hanno soggiunto gli insorgenti non possono essere adottate prima dell'adozione di un piano viario comunale, completo e preciso. La chiusura della piazza significa d'altronde distruggere tutte le attività commerciali che vi ruotano attorno e provocare un risultato opposto a quello divisato, ovvero concentrare il traffico sulle arterie ancora libere che la raggiungono, in particolare via __________.
E. All'accoglimento del ricorso si è opposto il municipio, il quale ha avversato le tesi degli insorgenti con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.1.1. Le zone di incontro giusta gli art. 32 cpv. 2 della legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01), nonché 2a e 22b OSStr, sono misure di moderazione del traffico e di limitazione della velocità (USTRA, Moderazione del traffico all'interno delle località, Berna 2003, pag. 18-19). Quella che il CO 1 intende introdurre in città vecchia comporta diversi interventi, che vanno dalla modifica della segnaletica e delle demarcazioni esistenti alla posa di elementi fissi o mobili (paracarri, paletti, alberi e panchine).
La lista delle nuove prescrizioni locali concernenti il traffico, ovvero l'elenco dei segnali che verranno collocati o soppressi per attuare la zona di incontro, è già stata pubblicata secondo la procedura esatta dall'art. 107 OSStr e non essendo stata oggetto di alcun atto di impugnazione è pacificamente cresciuta in giudicato.
Le demarcazioni, in particolare quelle per i veicoli fermi (posteggi; art. 79 OSStr), non necessitano invece di decisione e pubblicazione, essendo sufficiente che ne venga ordinata l'apposizione, rispettivamente la cancellazione, da parte dell'autorità (cfr. André Bussy/Baptiste Rusconi, Code suisse de la circulation routière, 3. ed., Lausanne 1996, n. 1.3 ad art. 107 OSR).
La posa degli elementi fissi o mobili andava invece pubblicata ed approvata secondo la procedura sancita dalla Lstr, atteso che nel campo di applicazione di questa legge non ricade solo il permesso per la costruzione delle strade vere e proprie, ma anche la realizzazione di tutte le strutture che insistono sul campo stradale e interferiscono con la circolazione dei veicoli e dei pedoni (art. 3 Lstr; RDAT I-2003 n. 42, II-1993 n. 39). La procedura avviata in febbraio dal municipio e sfociata nella risoluzione 30 aprile 2008 qui impugnata dai coniugi __________ va inquadrata in questo ben preciso contesto. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire con piena cognizione in merito al gravame 31 maggio 2008 presentato dai ricorrenti si fonda quindi sull'art. 35 cpv. 1 Lstr, limitatamente agli elementi strutturali ostanti al traffico (paracarri, paletti) previsti dal progetto stradale concernente l'introduzione della zona d'incontro in città vecchia.
1.2. RI 1, proprietari della part. __________ di __________ e titolari di un'attività commerciale situata nel centro storico, risultano con ogni evidenza direttamente lesi nei loro legittimi interessi dalla decisione di approvazione del progetto stradale. La legittimazione attiva degli insorgenti va pertanto senz'altro ammessa in base all'art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), atteso che la Lstr regolamenta esplicitamente il diritto di opposizione (limitandolo ai titolari di un interesse legittimo; art. 20 cpv. 1 e 31 cpv. 1 Lstr), ma non contiene norme specifiche circa la qualità per agire in via di ricorso davanti al Tribunale cantonale amministrativo (vedi peraltro il rinvio alla LPamm per quanto non disposto contenuto nell'art. 25 Lstr, applicabile alla fattispecie per il rinvio dato dall'art. 31 cpv. 1 della stessa legge).
1.3. Il ricorso, tempestivo ex art. 35 cpv. 1 Lstr, è pertanto ricevibile in ordine nei limiti indicati al consid. 1.1. e può essere deciso sulla scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm). Nemmeno gli insorgenti sollecitano d'altronde l'assunzione di particolari prove.
2. 2.1. Secondo la procedura di approvazione dei progetti stradali comunali ancorata nella Lstr, una volta ottenuti i crediti necessari il municipio pubblica gli atti presso la cancelleria per 30 giorni, durante i quali chiunque sia titolare di un interesse può opporsi al progetto in quanto tale ed agli interventi espropriativi eventualmente previsti, notificando all'occorrenza pretese d'indennità, domande di ampliamento dell'esproprio e richieste di modifica dei piani (art. 18-21 e 30-33 Lstr). Il municipio approva il progetto stradale e si pronuncia simultaneamente sulle opposizioni e le domande di modifiche dei piani (art. 34 Lstr).
2.2. Nel caso di specie, la procedura è stata seguita in modo del tutto corretto. Gli atti sono stati pubblicati indicando chiaramente che si trattava di un progetto stradale soggetto alla Lstr. La decisione che ne è scaturita non è invero perfetta a livello di dispositivo nella misura in cui il municipio ha affermato di rilasciare al comune l'autorizzazione d'introdurre la zona di incontro invece di approvare il progetto stradale pubblicato. Non per questo la risoluzione è nulla o da annullare. In effetti, a prescindere dal fatto che l'autorizzazione contemplata dalla Lstr corrisponde per natura ed effetti alla licenza edilizia rilasciata in base alla legge edilizia, non vi è dubbio che con la sua determinazione il municipio intendesse approvare integralmente il progetto giusta l'art. 34 Lstr, esercitando compiutamente le competenze all'uopo attribuitegli dalla legge e non - come asseverano gli insorgenti - rilasciare a sé stesso un inammissibile titolo autorizzativo per realizzare la zona di incontro. Nell'atto con il quale il municipio ha autorizzato il comune a porre in esecuzione il progetto di moderazione del traffico di cui trattasi non è insomma ravvisabile alcun vizio di una gravità tale giustificarne l'annullamento.
3. In sostanza, gli insorgenti si dolgono del fatto che il progetto approvato non corrisponde perfettamente a quello visionato dal consiglio comunale al momento in cui ha stanziato a larga maggioranza il credito di fr. 250'000.- per l'introduzione della zona di incontro.
3.1. Giusta gli art. 42 cpv. 2 e 13 cpv. 1 lett. g della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2) il consiglio comunale decide l'esecuzione delle opere pubbliche sulla base di preventivi e di progetti definitivi. Affinché un determinato progetto possa essere concretamente posto in esecuzione occorre dunque che il legislativo lo approvi formalmente e nel contempo conceda i crediti necessari (cfr., sul tema, Eros Ratti, Il comune, vol. 1, Losone 1987, p. 146). Scopo della norma, laddove impone la presentazione di progetti definitivi, è essenzialmente quello di permettere al consiglio comunale di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulle modalità di realizzazione e sui costi di una determinata opera pubblica (RDAT 1989 n. 2).
In ambito edilizio, può essere qualificato come definitivo il progetto elaborato nei particolari e pronto per la realizzazione, ovvero il progetto che risponde ai requisiti minimi indicati dalle norme SIA, con piante, sezioni e facciate, complete di quote e misure principali, generalmente in scala 1:100. Per opere di minima importanza o di natura non propriamente edilizia è sufficiente che il progetto sia suscettibile di essere posto in esecuzione senza ulteriori studi di dettaglio.
La Lstr costituisce tuttavia una lex specialis per rapporto alla LOC. Essa non impone al legislativo di avallare un progetto stradale unitamente allo stanziamento dei crediti per la sua realizzazione. È unicamente volta ad accertare che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone alla realizzazione dell'opera stradale ed a permettere ai titolari di legittimi interessi di contestare i piani pubblicati, nonché di ottenerne la modifica ad opera del municipio, previo accoglimento delle censure sollevate, nel contesto della decisione di approvazione del progetto. Ne segue che il progetto definitivo approvato dal municipio può anche divergere dai piani sottoposti all'esame del legislativo.
3.2. In concreto, con il messaggio municipale n. 35 del 14 dicembre 2005 l'esecutivo di __________ si è limitato a chiedere al consiglio comunale un credito di fr. 250'000.- per l'introduzione di una zona d'incontro in città vecchia. Il documento forniva ampie spiegazioni in punto agli interventi previsti ed allo stesso era allegata una planimetria del progetto in formato ridotto. Il messaggio (pag. 6) avvertiva peraltro che una volta ottenuto il credito dal legislativo, il municipio avrebbe affidato allo studio __________ il mandato per l'allestimento degli incarti necessari alla pubblicazione della segnaletica e del progetto vero e proprio secondo la Lstr. Dopo ampia discussione, nel corso della quale sono state formulate diverse suggestioni di modifica del progetto, il consiglio comunale ha stanziato il credito richiesto. In seguito, il municipio ha incaricato l'ing. __________ di stilare gli atti definitivi in vista della loro pubblicazione, tenendo conto sia delle osservazioni formulate da taluni consiglieri comunali, sia di eventi occorsi nel frattempo, segnatamente del rilascio del permesso di costruire l'autosilo in piazza __________ a condizione di sopprimere 364 posteggi pubblici. Ne è risultato il progetto stradale pubblicato, che presenta alcune divergenze con quello sottoposto all'esame del legislativo, in particolare in corrispondenza di piazza __________ (soppressione di 19 posteggi, creazione di 3 nuovi stalli in via __________, posa di paracarri fissi e mobili intesi a valorizzare e caratterizzare la piazza antistante la chiesa, destinata a luogo di sosta e di incontro pedonale).
Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, queste modifiche non stravolgono radicalmente l'impostazione della zona di incontro e non si pongono in urto né con la legge, né con la volontà del legislativo, che nei limiti delle proprie competenze ha approvato soltanto il credito necessario per la realizzazione dell'intervento di moderazione del traffico, senza esprimersi formalmente sul progetto indicativo esistente a quel momento.
In quanto volta ad eccepire una disattenzione delle decisioni prese dal legislativo comunale l'impugnativa dei ricorrenti si avvera infondata. Sotto questo aspetto, dalla fattispecie non emerge alcuna violazione del diritto suscettibile di imporre l'annullamento della querelata risoluzione adottata dal municipio.
4. I ricorrenti, a giusto titolo, non revocano in dubbio l'interesse pubblico e la proporzionalità di una misura che per un anno ha valenza sperimentale (cfr. art. 6 dell'ordinanza concernente le zone con limite di velocità massimo di 30 km/h e le zone di incontro; RS 741.213.3), ma ritengono che essa non potesse essere adottata prima dell'entrata in vigore di un piano viario comunale, completo e preciso. Identica censura era stata invero sollevata da coloro che si erano opposti alla pedonalizzazione di __________. Argomentazioni analoghe a quelle svolte nella sentenza 9 giugno 2008 (n. 52.2008.43) di questo Tribunale saranno pertanto esposte qui di seguito per confutarla.
4.1. L’art. 2 LPT obbliga Confederazione, cantoni e comuni ad elaborare e coordinare le pianificazioni necessarie ai loro compiti d’incidenza territoriale (cpv. 1), tenendo altresì conto delle incidenze territoriali della loro altra attività (cpv. 2).
L'obbligo di pianificare è una nozione di diritto federale, direttamente applicabile (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Écabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, pag. 63 n. 144). Tale obbligo si estende a tutte le attività di incidenza territoriale. Sono considerate tali le attività che modificano l’utilizzazione del suolo o l’insediamento o che sono volte a conservare l’utilizzazione del suolo o l’insediamento in questione (art. 1 cpv. 1 OPT). Le attività che modificano l'utilizzazione del suolo sono quelle che influiscono sull'organizzazione del territorio, indipendentemente dal fatto che tale influsso sia voluto o che sia la conseguenza che secondo l'esperienza l'intervento determina. Le attività che invece conservano una determinata utilizzazione del suolo o un determinato insediamento sono considerate d'incidenza territoriale soltanto se sono finalizzate al conseguimento di questo risultato (Pierre Tschannen, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, ad art. 2 n. 9). Le attività che non ricadono nella nozione di attività di incidenza territoriale fanno parte delle altre attività, che l’art. 2 cpv. 2 LPT impone soltanto di prendere in considerazione per le ripercussioni che esplicano sul territorio.
Confederazione, cantoni e comuni sono tenute ad elaborare e coordinare soltanto le pianificazioni necessarie. L'obbligo di pianificare non si estende oltre quanto occorre per una corretta sistemazione del territorio. Soggiace dunque al principio di proporzionalità. Non occorre pianificare se e nella misura in cui l'adempimento corretto dei compiti di rilevanza territoriale può essere comunque assicurato. È invece necessario pianificare quando l'adempimento di tali compiti travalica la capacità di risolvere i problemi offerta da un semplice procedimento d'autorizzazione (Tschannen, loc. cit., n. 11 seg.).
Il Tribunale federale si è pronunciato sull'obbligo di pianificare soprattutto in relazione a costruzioni ubicate fuori della zona edificabile, che per estensione e necessità di regolamentazione (effetti sull'ordinamento delle utilizzazioni, coordinamento con altre attività d'incidenza territoriale, urbanizzazione) non possono beneficiare di un'autorizzazione eccezionale (art. 24 LPT), ma esigono un preventivo adeguamento della vigente pianificazione direttrice o dell'utilizzazione (DTF 126 II 36 seg.; 124 II 254 seg., Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2002, pag. 105 seg.). Tali principi giurisprudenziali sono comunque di rilievo anche nel caso di interventi all'interno delle zone edificabili, che per l’importanza delle loro ripercussioni travalicano il quadro delle eccezioni che l’art. 23 LPT riserva al diritto cantonale (Arnold Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der Bauzone, wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 2005, pag. 367, nota 70).
4.2. Il piano regolatore del comune di __________ è costituito da un insieme di piani delle utilizzazioni, adottati in epoche diverse, comparto per comparto, al di fuori di un disegno predefinito in modo unitario per tutto il territorio giurisdizionale. In questo disordinato contesto pianificatorio, la città risulta tuttora sprovvista di un piano del traffico, concepito in modo organico e coerente, funzionale alla pianificazione dell'utilizzazione e conforme alla pianificazione di rango superiore. Gli studi in corso da tempo non si sono per il momento ancora concretizzati in un messaggio municipale da sottoporre al consiglio comunale per l'adozione.
La mancanza di un simile strumento pianificatorio non preclude comunque al municipio la facoltà di intervenire con singoli provvedimenti, di natura puntuale e di portata locale, volti a disciplinare la circolazione in modo conforme alla vigente pianificazione delle utilizzazioni, nell'attesa che venga adottato ed approvato un piano del traffico degno di questo nome, da integrare nel piano regolatore. Una diversa conclusione, che impedisse all’auto-rità comunale di disciplinare il traffico sulle strade comunali fintanto che il comune non si sia dotato di un piano viario vincolante, appare manifestamente insostenibile. Durante la fase di studio e di approvazione del piano la circolazione dei veicoli deve comunque essere regolata (STA del 10 agosto 2007 n. 52.2007. 106/122/124/126 consid. 5.2.).
Ai fini del giudizio non occorre stabilire se l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT possa essere eluso mediante misure palesemente contrarie alla vigente pianificazione delle utilizzazioni, suscettibili di esplicare effetti su vasta scala e comportanti inderogabili esigenze di coordinamento con altre attività d'incidenza territoriale. In effetti, anche se si volesse ammettere una simile eventualità, tale obbligo non risulterebbe comunque disatteso. Basta al riguardo considerare che gli interventi avversati dai ricorrenti, ovvero la posa di alcuni elementi di delimitazione fissi e mobili (paracarri e paletti), si traducono nell'abolizione di 16 stalli di posteggio e nell'impossibilità, con riserva di eccezioni, di circolare con veicoli a motore su una superficie di circa 900 mq antistante un edificio di culto. Effetti, questi, che appaiono di primo acchito incapaci di ingenerare un obbligo di pianificare ai sensi della giurisprudenza sopra citata.
Le controverse strutture non si pongono anzitutto in contrasto con la vigente pianificazione dell'utilizzazione. Indipendentemente dall’importanza che piazza __________ può rivestire nel quadro del centro storico, sia per le sue caratteristiche urbanistiche ed architettoniche, sia per le attività, anche economiche, che vi sono insediate, le restrizioni alla circolazione dei veicoli a motore provocate dalle misure di sistemazione previste nel contesto della zona di incontro non modificano in misura apprezzabile l'attuale pianificazione dell’utilizzazione. Altrettanto contenute sono le ripercussioni ingenerate sul traffico nelle zone adiacenti, tutte incluse nel comparto storico interessato dalla zona di incontro e dalle limitazioni, accuratamente ponderate, istituite da questo particolare strumento di moderazione della circolazione. D'altra parte, una volta posate le opere di delimitazione la piazza diverrà sì luogo privilegiato per il transito pedonale riacquistando la sua vocazione originaria, ma resterà pur sempre aperta a tutti coloro che in forza di esigenze particolari beneficeranno di un permesso eccezionale per potervi accedere con un veicolo a motore previo abbassamento telecomandato di uno qualsiasi dei paracarri mobili che saranno appositamente installati in loco.
Nella misura in cui sono riferite alla violazione dell'obbligo di pianificare ed al principio della separazione dei poteri correlato a tale obbligo, le censure sollevate dagli insorgenti vanno dunque disattese.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto, con la conseguente conferma della decisione impugnata.
La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 32 LCStr; 2a, 22b, 79, 107 OSStr, 2 LPT; 28 LALPT; 13 LOC; 3, 18-21, 25, 30 segg., 34, 35 Lstr ; 3, 18, 28, 43, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
patr. dall; Ufficio federale delle strade (USTRA), 3003 Berna; Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE), 3003 Berna.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario