Incarto n. 52.2008.201
Lugano 5 ottobre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 28 maggio 2008 del
RI 1
contro
la decisione 13 maggio 2008 (n. 2504) del Consiglio di Stato, che ha accolto il gravame inoltrato il 21 giugno 2007 da CO 1 avverso la decisione 4 giugno 2007 con cui il ricorrente ha posto a carico di quest'ultima un contributo consortile per il 2007 di fr. 701.65;
viste le risposte:
- 11 giugno 2008 del Consiglio di Stato;
- 7 luglio 2008 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 3 ottobre 2006, a causa del maltempo, si sono verificati nella regione della __________ degli scoscendimenti e delle inondazioni che hanno provocato danni ad alcune opere di proprietà del RI 1 (in seguito: Consorzio). Gli interventi di ripristino sono stati finanziati grazie ad un credito di fr. 350'000.concesso dalla Banca dello Stato del Cantone Ticino. La delegazione consortile ha quindi deciso di procedere al prelievo in due fasi (2007 e 2008) di contributi consortili per un importo di complessivi fr. 400'000.- a copertura dei costi di gestione del Consorzio e dei suddetti danni. Con decisione del 1° marzo 2007 il Dipartimento del territorio ha autorizzato questo modo di procedere.
B. Dopo avere fissato l'aliquota di'imposizione dei citati contributi all'1,5‰ del valore di stima ufficiale dei fondi, il 4 giugno 2007 la delegazione consortile ha emesso nei confronti dei vari proprietari di immobili situati nel comprensorio consortile le relative decisioni d'imposizione per il 2007. A CO 1, proprietaria di più fondi a __________, è stato chiesto il pagamento di un contributo di fr. 701.65.
C. Adito su ricorso da quest'ultima, con giudizio del 13 maggio 2008 il Consiglio di Stato ha annullato la suddetta decisione d'imposizione, ritenendo in sostanza che l'aliquota per il calcolo dei contributi fissata dalla delegazione è priva di base legale in senso formale, non essendo contemplata né dalla legge sui consorzi del 21 luglio 1913 (LCons; RL 9.1.4.1), né dal regolamento consortile. Inoltre, secondo il Governo, nella misura in cui permette un'imposizione senza alcuna distinzione in merito all'effettivo vantaggio che deriva dalle opere consortili ad ogni singolo proprietario, essa disattende quanto prescritto dall'art. 5 cpv. 1 LCons.
D. Avverso questa pronuncia il consorzio insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Sostiene che in virtù dell'art. 19 LCons la delegazione consortile è l'organismo competente a stabilire l'aliquota d'imposizione applicabile, in funzione delle effettive necessità finanziarie. Rileva inoltre come sia stato lo stesso Consiglio di Stato ad avere deciso il 21 settembre 1982 di sopprimere le zone differenziate di interessenza stabilite nell'atto di costituzione del Consorzio per la determinazione dei contributi e ad introdurre una zona unica per tutto il comprensorio.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, che CO 1, la quale si richiama alle tesi e alle conclusioni contenute nel querelato giudizio governativo.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale è data (art. 32 cpv. 2 LCons). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 43 LPamm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 LPamm).
2.Giusta l'art. 1 LCons, i laghi, i fiumi, i torrenti e gli altri corsi d'acqua del Cantone devono essere sistemati e corretti con opere adatte (cpv. 1); devono pure essere eseguite le opere di premunizione, consolidamento, piantagione ed imboschimento necessarie per prevenire od arrestare gli scoscendimenti, le frane e le valanghe (cpv. 2). Qualora da queste opere derivi vantaggio a tutta la collettività o a più di un interessato e sia inoltre riconosciuta la loro pubblica utilità, esse dovranno essere eseguite e mantenute a mezzo ed a spese dei consorzi (art. 3 cpv. 1 LCons). Nel caso di opere di interesse generale dovranno far parte del consorzio tutti i comuni, gli altri enti pubblici e le aziende pubbliche, nonché gli enti e le aziende private (rectius: privati) che esercitano un'attività di interesse generale, ai quali dalle opere derivi un vantaggio (art. 4 cpv. 1 LCons). Nel caso invece di opere di prevalente interesse particolare, dovranno far parte del consorzio tutti i privati e le persone giuridiche, comprese quelle di diritto pubblico, ai quali dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 4 cpv. 2 LCons). Le spese saranno ripartite tra i membri del consorzio in proporzione al vantaggio che loro deriva (art. 5 cpv. 1 LCons).
3.3.1. Il ricorrente è un consorzio per opere di prevalente interesse particolare, ai sensi dell'art. 4 cpv. 2 LCons, istituito con decreto 17 gennaio 1939 del Consiglio di Stato con lo scopo di realizzare e mantenere le opere di correzione del Fiume __________ e i suoi affluenti nel territorio dei comuni di __________ e __________ (art. 1 del regolamento consortile). Fanno parte del medesimo tutti i privati e tutte le persone giuridiche, comprese quelle di diritto pubblico, proprietarie di fondi situati nel comprensorio consortile (art. 2 del regolamento consortile). A giusto titolo il Consiglio di Stato ha dunque riconosciuto il principio secondo cui anche la resistente CO 1, in quanto proprietaria di alcuni terreni ubicati a Lodrino, è in linea di massima tenuta a contribuire alle spese per l'esecuzione e la manutenzione delle opere consortili, secondo quanto disposto dall'art. 5 cpv. 1 LCons.
3.2. Il Governo cantonale ha tuttavia annullato il contributo posto a carico della resistente, rilevando come lo stesso sia stato calcolato in applicazione di un'aliquota che non trova fondamento in una base legale in senso formale. Il consorzio ricorrente, dal canto suo, contesta questa argomentazione, rilevando che l'art. 19 LCons attribuisce chiaramente alla delegazione consortile il compito di fissare i tempi e i modi di estinzione dei debiti contratti dal consorzio, il che comporterebbe anche la competenza di questo organismo a fissare i criteri di calcolo dei contributi da prelevare a tale scopo.
3.3. Come giustamente rilevato dal Consiglio di Stato, i contributi che i consorziati sono tenuti a versare per l'esecuzione e la manutenzione di opere di premunizione e di bonifica, sono dei tributi pubblici e in quanto tali, sottostanno alle norme generali vigenti
in materia (Adelio Scolari, Tasse e contributi di miglioria, 2005, n. 355). Di principio tutti i tributi pubblici, ad eccezione degli emolumenti di cancelleria, devono fondarsi su una legge in senso formale, ossia su di un atto di portata generale e astratta, adottato secondo le regole del diritto pubblico e sottoposto a referendum (DTF 126 I 180 consid. 2a/aa con riferimenti), nel quale sono stabilite, accanto al principio, perlomeno anche le premesse, la misura dell’imposizione e la cerchia dei soggetti fiscali. Il requisito in rassegna può comunque essere attenuato per il prelevamento di determinati emolumenti che presentano un carattere molto tecnico o che dipendono da circostanze soggette a rapidi cambiamenti. In questi casi i principi della legalità e della separazione dei poteri sono sufficientemente rispettati se il principio del prelevamento della tassa figura in una legge formale e se l'organo esecutivo ne fissa l'ammontare sulla base di una delega. Un'attenuazione della massima in parola si giustifica parimenti laddove, tenuto conto della natura della tassa, per il cittadino è ancora possibile verificarne la legittimità in applicazione dei principi costituzionali, in particolare di quelli della copertura dei costi e dell’equivalenza. Trattandosi invece di tributi causali indipendenti dalle spese sopportate dall'ente pubblico, il principio della base legale in senso formale deve essere rispettato in modo assoluto, come per le imposte (DTF 128 II 112 consid. 5; 126 I 180 consid. 2a/bb con riferimenti; A. Scolari, op. cit., n. 17). Il principio della legalità assume dunque una diversa portata a seconda della natura della tassa.
3.4. Ora, i contributi consortili sono in sostanza dei contributi di miglioria (cfr. A. Scolari, op. cit., n. 356), destinati al finanziamento dei consorzi. Data la loro natura, è evidente che la legge non possa stabilire a priori il loro ammontare esatto (ibidem, n. 24 e 243), il quale dipende principalmente dal concreto fabbisogno. Già per questo motivo il principio della legalità, inteso quale necessità di disporre di una base legale in senso formale, non trova completa applicazione nel contesto in esame, nel senso che lo stesso risulta in linea di massima rispettato già a partire dal momento in cui esiste una disposizione legale che prevede la possibilità per il consorzio di far capo a questa forma di finanziamento presso i soggetti consorziati e che attribuisce alla delegazione consortile il compito di provvedere in tal senso. Requisiti questi che, per quanto riguarda il caso di specie, sono senz'altro adempiuti, stante quanto previsto dall'art. 5 cpv. 1 LCons, che come detto sancisce la regola secondo cui è data facoltà al consorzio di rivolgersi ai suoi membri per esigere il pagamento di contributi, e dai combinati art. 18 cpv. 1 e 19 cpv. 2 LCons, che attribuiscono alla delegazione consortile la competenza ad occuparsi della gestione finanziaria del consorzio e a stabilire le modalità di rimborso dei prestiti bancari contratti per poter far fronte alle varie spese, ivi comprese naturalmente anche quelle necessarie alla manutenzione delle opere consortili. Per quanto riguarda poi i criteri di calcolo del contributo, è sufficiente che gli stessi vengano di volta in volta stabiliti da quest'ultimo organismo, in virtù delle sue competenze, tenendo conto delle concrete necessità del caso e, naturalmente, in ossequio dei principi costituzionali validi in questo ambito. In particolare, i contributi consortili soggiacciono al rispetto del principio della copertura dei costi, giusta il quale il loro gettito globale non deve in linea di massima superare l'ammontare complessivo dei costi sostenuti dall'ente pubblico (pro multis cfr. DTF 126 I 180 consid. 3a/aa), e quello dell'equivalenza, il quale esige che tra l'ammontare della singola tassa ed il valore economico della prestazione concreta vi sia una certa correlazione e che sussista un rapporto perlomeno ragionevole (DTF 128 I 46 consid. 4a). Al contribuente è dunque data la possibilità di verificare la legittimità dell'importo concretamente posto a suo carico sulla base di queste regole generali. Per quanto attiene più specificatamente alla presente fattispecie, ritenuto che con risoluzione del 21 settembre 1982, pubblicata sul Foglio Ufficiale n. 77 del 28 settembre successivo (doc. L), il Consiglio di Stato aveva stabilito che per il Consorzio in parola il criterio di base per il prelievo di contributi sarebbe stato a partire dal 1° gennaio 1981 il valore di stima ufficiale dei fondi, occorre rilevare come l'aliquota dell' 1,5‰ applicata per la determinazione dei singoli tributi posti a carico dei consorziati non sia altro che il risultato di un semplice calcolo matematico finalizzato a consentire l'incasso, attraverso due distinte imposizioni, della somma di fr. 400'000.- (comprensiva del debito contratto con la Banca dello Stato e dei costi ordinari di gestione), partendo da un valore di stima imponibile complessivo riferito a tutti i fondi situati all'interno del comprensorio consortile, di circa fr. 130'000'000.- (cfr. in proposito: doc. C). Ciò significa dunque che il contestato emolumento rispetta senz'altro il principio della copertura dei costi in quanto commisurato in modo tale che il suo gettito globale non superi l'importo massimo stabilito dalla Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio nella sua risoluzione del 1° marzo 2007. Resta comunque il fatto che il fabbisogno del Consorzio è stato determinato dalla delegazione consortile senza tenere conto di eventuali sussidi cantonali o federali, la cui entità al momento dell'emissione del contributo in parola era ancora sconosciuta (doc. B). Va da sé che, se versati, detti aiuti finanziari dovranno andare a beneficio dei proprietari consorziati nella forma di una riduzione proporzionale della prossima tranche di contributi oppure attraverso la restituzione di quanto da loro pagato in eccesso. Spetterà quindi alla delegazione consortile informare tutti i contribuenti della situazione non appena sarà a conoscenza degli importi incassati a titolo di sussidio. Se si considera poi che, mediante il versamento di un contributo unico di fr. 701.65.all’anno, per al massimo due anni, la resistente partecipa al finanziamento di un ente pubblico al quale incombe il compito di mantenere le opere di arginatura e di premunizione esistenti all'interno dell'ampio comprensorio sottoposto alla sua giurisdizione, si deve ammettere che il tributo in questione non può essere ritenuto manifestamente sproporzionato rispetto ai vantaggi economici e giuridici di cui essa beneficia; ragione per la quale anche il principio di equivalenza appare, in concreto, rispettato. Sotto questo profilo, la decisione di tassazione emanata dal ricorrente nei confronti di CO 1 sfugge dunque a qualsiasi critica.
4.4.1. Nel suo giudizio, il Governo cantonale ha pure ritenuto che il contestato contributo disattende il principio, sancito dall'art. 5 cpv. 1 LCons, secondo il quale lo stesso deve essere commisurato proporzionalmente al vantaggio ricavato dai singoli membri del consorzio, in quanto calcolato sulla base di un'unica aliquota d'imposizione. La critica è infondata.
4.2. In primo luogo occorre rilevare che, mediante la già citata risoluzione del 21 settembre 1982, il Consiglio di Stato aveva deciso la soppressione delle zone differenziate stabilite nell'atto di costituzione del Consorzio per la determinazione dei contributi e aveva disposto, con effetto dal 1° gennaio 1982, l'introduzione di una zona unica per tutto il comprensorio senza prevedere alcuna aliquota d'imposizione predefinita, ma - come appena esposto (consid. 3.3.) - stabilendo il principio secondo cui il prelievo dei contributi deve avvenire in base ad una percentuale del valore di stima ufficiale dei fondi. Il Governo aveva argomentato le proprie scelte con, da un lato, le modifiche che erano intervenute sul territorio per quanto attiene in particolare al raggruppamento dei terreni, all'adozione dei piani regolatori e all'adeguamento dei valori di stima, e con, dall'altro lato, il fatto che, nella misura in cui la giurisdizione del Consorzio non concerneva più soltanto il corso principale del fiume Ticino ma si era estesa a tutti i suoi affluenti, essa riguardava la quasi totalità dei comprensori comunali di __________ e di __________, che dalle opere di correzione idrica e dalla corretta manutenzione dei corsi d'acqua traevano indubbi vantaggi per l'intera collettività. Ora, contrariamente a quanto sostenuto nel giudizio impugnato, un sistema di calcolo del contributo fondato sulle predette regole appare tutto sommato in linea con i principi sanciti dall'art. 5 cpv. LCons. Premesso che ai fini della commisurazione dei tributi causali dottrina e giurisprudenza riconoscono alle autorità la possibilità di far capo a criteri schematici dedotti dall'esperienza (DTF 125 I 182 cons. 4h; Max Imboden/René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea e Francoforte 1986, N. 110 B V) e ritenuto come ormai, secondo quanto rilevato a suo tempo dal Consiglio di Stato, i vantaggi derivanti dalle opere di correzione e di premunizione esistenti tocchino in eguale misura praticamente tutti i proprietari fondiari inclusi nel perimetro del Consorzio, si deve considerare che quella del valore di stima ufficiale costituisce una chiave di riparto delle spese consortili senz'altro equa, che permette di commisurare i contributi tenendo conto in modo oggettivo e adeguato del differente interesse che i singoli consorziati ripongono in tali manufatti a dipendenza della natura e delle peculiarità dei loro immobili. La medesima soluzione è d'altra parte contemplata dalla legge di applicazione della legge federale contro l'inquinamento delle acque del 2 aprile 1975 (LALCIA; RL 9.1.1.2) per il calcolo dei contributi di costruzione in materia di opere di canalizzazione, i quali, data la loro natura, sono un particolare genere di contributo di miglioria che presenta molte analogie con i contributi consortili qui in discussione. Detto criterio rientra quindi nei casi di semplificazione indotta da motivi pratici che devono essere ammessi, non potendosi pretendere, senza un eccessivo e intollerabile aggravio amministrativo, che in questo ambito il consorzio operi delle distinzioni per ciascun fondo incluso nel suo comprensorio in funzione della superficie, del suo statuto pianificatorio e magari anche della sua posizione. Oltretutto va rilevato che i valori di stima ufficiale attualmente vigenti nei comuni di __________ e di __________ sono il frutto di accertamenti condotti in epoca recente durante il medesimo periodo (2004), fatto questo che contribuisce a garantire la parità di trattamento tra i contribuenti.
5.Stante tutto quanto precede, il ricorso è pertanto accolto annullando il giudizio governativo impugnato e ripristinando la decisione 4 giugno 2007 con cui il consorzio ricorrente ha posto a carico di CO 1 un contributo consortile per il 2007 di fr. 701.65. Visto l'esito, la tassa di giustizia e le spese sono poste a carico di quest'ultima, la quale, essendosi richiamata nel suo allegato responsivo alle tesi e alle conclusioni contenute nel querelato giudizio governativo, deve essere considerata parte soccombente del presente procedimento (art. 28 LPamm). Per contro non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 4, 5, 18, 19 e 32 LCons, 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1 la decisione 13 maggio 2008 (n. 2504) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2 la decisione 4 giugno 2007 con cui il Consorzio RI 1 ha posto a carico di CO 1 un contributo consortile per il 2007 di fr. 701.65 è confermata.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 400.- sono poste a carico della resistente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario