Incarto n. 52.2008.199
Lugano 5 settembre 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Raffaello Balerna
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 maggio 2008 della
, __________, patrocinata da:, ,
contro
la decisione 13 maggio 2008 del Consiglio di Stato (n. 2511) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 2 marzo 1998 con cui il municipio di __________ le ha negato il permesso di costruire due capannoni industriali in località __________ (part. __________);
viste le risposte:
- 11 giugno 2008 del Consiglio di Stato;
- 12 giugno 2008 dell'ufficio domande di costruzione del Dipartimento del territorio;
- 27 maggio 2008 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 31 maggio 1986, la RI 1 (__________), qui ricorrente, ha chiesto al CO 1 il permesso di costruire due ampi capannoni industriali su un terreno (part. __________), situato in località __________, tra il tracciato della strada __________ (A 394) e la sponda ovest del fiume __________, che il piano regolatore comunale del 1976 (PR76), allora in vigore, assegnava alla zona industriale.
La domanda, rimasta a lungo sospesa a causa della zona di pianificazione, adottata poco dopo la sua presentazione dal Dipartimento dell’ambiente, è stata respinta dal municipio con decisione del 30 giugno 1993. Contro questa decisione non è stato inoltrato ricorso.
b. L'8 aprile 1997, la __________ ha inoltrato al municipio una nuova domanda di costruzione di ugual contenuto. Ad essa si è opposto il Dipartimento del territorio, che con avviso del 19 febbraio 1998 (n. 18302) ha ritenuto che l’intervento si ponesse in contrasto con il tracciato della strada anzidetta e con le previsioni del nuovo piano regolatore, allora allo studio, le quali prospettavano di escludere il terreno dedotto in edificazione dalla zona edificabile per inserirlo nella zona agricola, in conformità delle indicazioni della scheda 10.1 del piano direttore.
Preso atto dell'avviso negativo dell'autorità cantonale, il 2 marzo 1998 il municipio ha respinto la domanda. Contro questa decisione __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato.
c. Dal 15 maggio al 15 giugno 2000 è stato pubblicato il nuovo piano regolatore, che il consiglio comunale aveva adottato nel corso del precedente mese di febbraio del 2000. Adeguandosi alle indicazioni del piano direttore, il nuovo piano ha assegnato il fondo della ricorrente alla zona agricola.
Contro questa disposizione la __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che la parte del suo fondo che qui interessa rimanesse inclusa nella zona edificabile.
In pendenza di questo secondo ricorso, il 13 marzo 2001 il Governo ha sospeso l’esame dell’impugnativa inoltrata contro la decisione di rigetto della domanda di costruzione.
Il 7 maggio 2002, l'Esecutivo cantonale ha approvato il nuovo piano regolatore (PR2000), respingendo il ricorso inoltrato dalla __________ contro l’esclusione del suo fondo dalla zona edificabile. La decisione è stata confermata in ultima istanza dal Tribunale federale con sentenza 2 dicembre 2005 (STF 1P.601/2004).
B. Riattivata d'ufficio il 16 ottobre 2007 la procedura relativa al ricorso interposto dalla __________ contro il diniego della licenza edilizia chiesta nel lontano 1997, con giudizio 13 maggio 2008 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento impugnato.
Dopo aver rilevato che la domanda era carente perché non precisava la destinazione esatta dei capannoni, il Governo ha in sostanza ritenuto che alla stessa fosse applicabile il nuovo piano regolatore, entrato nel frattempo in vigore.
C. Contro il predetto giudizio, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando il rilascio della licenza rifiutata.
Dopo aver rievocato in dettaglio il tormentato iter seguito dalla domanda di costruzione, l’insorgente sostiene in pratica che ad essa sarebbe ancora applicabile il piano regolatore del 1976, che attribuiva il suo fondo alla zona industriale. L’esclusione dalla zona edificabile, disposta dalla pianificazione entrata successivamente in vigore, non le sarebbe opponibile.
D. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio contestando le tesi dell’insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 cpv. 1 legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).
La legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 1 LE). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura sulle cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
La situazione dei luoghi, peraltro nota a questo Tribunale dal precedente giudizio del 24 agosto 1992 (DP 151/92), emerge chiaramente dalle tavole processuali. Le prove chieste dall’insor-gente (sopralluogo, richiamo atti) non appaiono in grado di procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Di regola e salvo contraria disposizione, le domande di costruzione soggiacciono al diritto in vigore al momento in cui l'autorità rende la propria decisione e non al diritto vigente al momento in cui sono state inoltrate. Lo esige il principio di legalità, che vieta all'autorità amministrativa di istituire situazioni di fatto contrarie al diritto (RDAT II-1996 n. 39; RDAT II-1994 n. 22 consid. 3a; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, II. ed., ad art. 2 LE n. 704 seg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Cadenazzo 1993, vol. II, n. 947). L'inoltro di una domanda di costruzione non protegge quindi l'istante dalle conseguenze derivanti dall'entrata in vigore del nuovo diritto.
Questa regola non è tuttavia assoluta. Eccezioni si impongono quando si tratti di salvaguardare interessi preponderanti sul principio di legalità, in quanto riferiti alla buona fede, alla proporzionalità ed alla parità di trattamento. Ciò si verifica soprattutto quando l'autorità abbia indebitamente procrastinato le decisioni che era tenuta a rendere, al fine di consentire l'entrata in vigore del nuovo diritto o quando l'istante abbia fatto affidamento nelle assicurazioni dategli dall'autorità, che facevano nascere in lui precise aspettative. Anche in questi casi, l'applicazione del nuovo diritto, entrato in vigore dopo la presentazione della domanda di costruzione, non è comunque senz'altro esclusa. Anche se eccessivo, il ritardo accumulato dall'autorità nell'evasione della pratica non osta, in particolare, all'applicazione del nuovo diritto, qualora un interesse pubblico preponderante esiga che la domanda venga esaminata e decisa in base alle nuove disposizioni. Ipotesi, questa, che si verifica segnatamente nei casi in cui una decisione, resa in applicazione del diritto anteriore, risulterebbe revocabile una volta cresciuta in giudicato.
2.2. Dottrina e giurisprudenza dominanti ritengono inoltre che, salvo diversa disposizione, il nuovo diritto sia in linea di massima applicabile anche nel caso di modifiche legislative entrate in vigore nelle more di una procedura di ricorso pendente davanti ad una autorità dotata di pieno potere di cognizione: ovviamente sotto riserva dei principi della buona fede e della parità di trattamento (cfr. RDAT II-1994 n. 22 consid. 3 a e rimandi).
2.3. Corretta ed adeguata appare in ogni caso una ponderazione degli interessi concretamente contrapposti, mettendo soprattutto a confronto le esigenze dell'ente pubblico ad una pianificazione efficace con quelle dell'istante in quanto riferite alla stabilità del diritto previgente (ZBl 1983, 41 seg.). Per principio, modifiche del diritto applicabile subentrate nelle more di una procedura di ricorso promossa da un vicino contro un permesso di costruzione rilasciato conformemente al diritto applicabile non vengono quindi prese in considerazione (STA DP 99/92 del 24 settembre 1992; ZBl 1986, 140; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, n. 360).
3. 3.1. Nel caso concreto, la licenza edilizia non può in nessun caso essere rilasciata in base al piano regolatore entrato in vigore il 7 maggio 2002. Nemmeno la ricorrente lo pretende. Il suo fondo è in effetti situato fuori della zona edificabile ed indiscutibilmente non sono date le premesse per rilasciare un’autorizzazione eccezionale fondata sull’art. 24 della legge federale 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700). Rimane da stabilire se la __________ possa esigere che la sua domanda sia decisa sulla base del PR76, che assegnava il suo fondo alla zona industriale.
3.2. L'applicazione del PR76 era comunque esclusa a partire dal 15 maggio 2000, quando è stato pubblicato il piano regolatore che il consiglio comunale aveva adottato nel precedente mese di febbraio. A partire da quella data, era infatti subentrato il blocco edilizio previsto dall’art. 66 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), che vieta di attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. È invero evidente che il rilascio di una licenza edilizia per costruire due capannoni su un fondo che il piano regolatore pubblicato prevedeva di includere nella zona agricola, escludendolo dalla zona edificabile, avrebbe prefigurato un intervento contrario alle previsioni del piano.
3.3. Parimenti esclusa era l'applicazione del PR76 nei due anni precedenti, ovvero a partire dalla metà del mese di maggio del 1998. Il rilascio di un permesso di costruzione per due grandi capannoni su un terreno che il piano regolatore, a quel momento allo studio, prevedeva di escludere dalla zona edificabile costituiva in effetti uno sfruttamento del suolo palesemente contrario alla destinazione agricola prevista dal progetto di piano. L'adozione di un provvedimento di salvaguardia della pianificazione in atto, fondato sull'art. 65 cpv. 1 LALPT, rispettivamente sull'art. 25 cpv. 2 lett. b del regolamento di applicazione della LALPT del 29 gennaio 1991 (RLALPT; RL 7.1.1.1.1) si imponeva con la forza dell'evidenza.
3.4. La domanda di costruzione della __________ non avrebbe potuto essere approvata nemmeno se fosse stata decisa prima della metà di maggio del 1998 sulla base del PR76, formalmente ancora vigente al momento in cui è stata inoltrata.
Il piano in questione, anteriore all'entrata in vigore della LPT (1. gennaio 1980), non era infatti stato approvato dall'autorità cantonale nel termine (31 dicembre 1987) previsto dall'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT. Aveva di conseguenza perso validità (Bernhard Waldmann/Peter Hänni; Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 35 cpv. 3 LPT n. 7 seg.; Alexander Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, ad art. 35 n. 11). L'attribuzione del fondo della ricorrente nella zona industriale, prevista dal precedente piano regolatore, non poteva più essere invocata con successo. Situato in aperta campagna, alla periferia sudest di __________, a ragguardevole distanza dalle costruzioni esistenti a quell'epoca, il fondo non faceva d'altro canto parte del comprensorio già largamente edificato secondo l’art. 36 cpv. 3 LPT, che include soltanto la zona edificata in senso stretto, ovvero la zona già edificata in larga misura secondo l'art. 15 lett. a LPT, alla quale appartengono gli insediamenti compatti ed i terreni ancora liberi al loro interno (DTF 121 II 417 seg. consid. 5a; STF 1A 43-44-45/2002 del 6 giugno 2002, consid. 3.1; STA n. 52.1998.181-190 del 18 luglio 2000 consid. 4.1.; DFGP, Com-mento alla LPT, Berna 1981, ad art. 36 n. 27; Waldmann/Hänni, loc. cit., n. 8).
3.5. La licenza non potrebbe comunque essere rilasciata nemmeno se il fondo della __________ si fosse trovato nel comprensorio già largamente edificato secondo l’art. 36 cpv. 3 LPT e l'autorità avesse indebitamente procrastinato la decisione sulla domanda di costruzione al fine di permettere l'entrata in vigore della nuova pianificazione. L'interesse pubblico all'attuazione del nuovo diritto prevarrebbe infatti chiaramente sull'interesse dell'insorgente, risorto soltanto dopo la riattivazione della procedura di ricorso, disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato nel 2007, a quasi due anni dalla sentenza 2 dicembre 2005 con cui il Tribunale federale aveva confermato l'assegnazione del fondo alla zona agricola; lasso di tempo, questo, durante il quale la __________, rimanendo completamente silente, ha dimostrato per atti concludenti di non essere più interessata al vecchio progetto.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 24, 35, 36 LPT; 21 LE; 65, 66 LALPT; 25 RLALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è a carico della ricorrente, che rifonderà fr. 2'000.- al comune di __________ a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario