Incarto n. 52.2008.193
Lugano 10 ottobre 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 23 maggio 2008 di
RI 1
contro
la risoluzione 6 maggio 2008 (n. 2399) del Consiglio di Stato, che ha respinto il ricorso presentato dall'insorgente contro la decisione 17 gennaio 2007 con cui il CO 2 gli ha negato la licenza edilizia per la trasformazione del rustico ai mapp. 1842 e 1853 in residenza;
viste le risposte:
- 3 giugno 2008 del Consiglio di Stato;
- 9 giugno 2008 del municipio di Bedigliora;
- 16 giugno 2008 della Sezione dell'agricoltura;
preso atto della replica 21 luglio 2008 e delle dupliche:
- 29 luglio 2008 del municipio di Bedigliora;
- 19 agosto 2008 del Consiglio di Stato;
- 20 agosto 2008 dell'Ufficio delle domande di costruzione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L'avv. RI 1 è titolare di un'azienda agricola, che gestisce personalmente a tempo parziale (50%), nella frazione di __________, a Bedigliora. L'azienda dispone segnatamente di una stalla, cui è annesso un deposito per i macchinari e un fienile, ubicati al mapp. 1842, nella zona agricola del piano regolatore. A cavallo tra quest'ultimo fondo ed il mapp. 1853, pure di proprietà dell'avv. RI 1, insiste un rustico, che il proprietario era stato autorizzato a trasformare in fienile nel 1987: trasformazione mai portata a termine.
B. In esito ad un intervento del Consiglio di Stato, agente in veste di autorità di vigilanza sui comuni, in merito ad asseriti abusi edilizi commessi sul territorio del comune, sfociato nella risoluzione n. 2400 del 6 giugno 2000, con decisione 18 luglio 2006 il municipio di Bedigliora, preso atto che - secondo il rapporto del 1° giugno precedente del tecnico comunale - sul fondo erano stati eseguiti dei lavori difformi da quanto approvato nel 1987 e che era altresì stato creato un maneggio, ha ordinato l'immediata sospensione dei lavori ed assegnato al proprietario un termine di 30 giorni per inoltrare una domanda di costruzione a posteriori.
C. a. Il 20 settembre 2006, l'avv. RI 1 ha indi chiesto al CO 2il permesso di trasformare il rustico in residenza primaria per sé e la sua compagna. Il 28 dicembre 2006 il Dipartimento del territorio ha formulato opposizione al progetto, in quanto non conforme con la funzione della zona agricola; un'autorizzazione eccezionale, fondata sull'applicazione dell'art. 24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) non entrava inoltre in linea di conto.
b. Preso atto dell'avviso negativo espresso dall'autorità cantonale, con risoluzione 17 gennaio 2007 il municipio ha negato all'insorgente la licenza edilizia.
D. a. Con impugnativa 19 gennaio 2007 l'avv. RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato contro il diniego del permesso. L'insorgente ha sostenuto che la trasformazione era conforme alla funzione della zona agricola in applicazione degli art. 16a cpv. 1 LPT e 34 cpv. 3 e 4 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). Egli ha insistito particolarmente sul fatto che la sua attività contadina necessitava di almeno ¾ di un'unità standard di manodopera (USM), per cui costituiva un'azienda agricola ai sensi dell'art. 7 della legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11): presupposto ritenuto indispensabile dalla giurisprudenza del Tribunale federale per poter realizzare un'abitazione nella zona agricola. Il ricorrente ha pertanto sollecitato il rilascio del permesso di costruzione.
b. Con risoluzione 6 maggio 2008, il Consiglio di Stato ha confermato il diniego del permesso. Il Governo ha rilevato che, nel 2006, l'azienda agricola del ricorrente presentava un'USM insufficiente, pari a 0.2763. Esso non ha inoltre voluto considerare l'intenzione dell'insorgente di ampliare la detenzione di animali ed ha parimenti disatteso, per svariati motivi, l'ampliamento delle superfici agricole utili (SAU) fondata su una serie di contratti di affitto di nuova conclusione: elementi che, secondo i calcoli del ricorrente, avrebbe permesso alla sua attività agricola di superare lo scoglio legale dei ¾ di USM.
E. Contro il predetto giudizio governativo, l'avv. RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo con impugnativa 23 maggio 2008, assistita da una replica del 21 luglio successivo, chiedendo il rilascio della licenza edilizia richiesta. Ribadisce gli argomenti già sostenuti dinanzi all'istanza inferiore ed integra la documentazione relativa al calcolo delle USM.
F. Il Consiglio di Stato e la Sezione dell'agricoltura si oppongono all'accoglimento dell'impugnativa. Il municipio si rimette al giudizio del Tribunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991, LE; RL 7.1.2.1), il ricorso è tempestivo (art. 50 LE, 46 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 21 cpv. 2 LE, 43 LPamm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).
2. 2.1. Edifici ed impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità (art. 22 cpv. 1 LPT). L'autorizzazione è rilasciata solo se gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione ed il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 LPT), riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale (art. 22 cpv. 3 LPT). Sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura (art. 16a cpv. 1 LPT). Tra di essi rientrano anche gli edifici destinati al fabbisogno abitativo indispensabile per la gestione dell'azienda agricola (art. 34 cpv. 3 OPT). L'autorizzazione viene rilasciata soltanto se, in più: l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione, allo stesso non si oppongono interessi preponderanti e l'esistenza dell'impresa è prevedibile a lungo termine (art. 34 cpv. 4 OPT).
2.2. L'art. 34 cpv. 3 OPT, secondo cui gli edifici destinati a soddisfare il fabbisogno abitativo indispensabile per la gestione dell'azienda agricola sono conformi alla funzione della zona agricola, sancisce a livello normativo quanto era già stato definito dalla giurisprudenza del Tribunale federale, cui è pertanto d'obbligo continuare ad ispirarsi (sentenza del Tribunale federale 1A.184/2006 del 15 febbraio 2007, consid. 2 e 3, con rinvii; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 14 ad art. 16a; USTE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Commenti relativi all'ordinanza sulla pianificazione del territorio, Berna, novembre 2000, ad art. 34, pag. 31 seg.). Va tuttavia tenuto presente che, dal 1° settembre 2000,
nelle zone agricole secondo l'art. 16a cpv. 3 LPT sono conformi a queste ultime anche gli edifici necessari per la coltivazione in vista di una produzione indipendente dal suolo.
Spazi abitativi, nella zona agricola, possono, di conseguenza, essere ricavati, anzitutto, solo a favore di un'azienda agricola ai sensi dell'art. 7 LDFR, ossia di un insieme di fondi, costruzioni e impianti agricoli che serve da base alla produzione agricola e la cui gestione secondo gli usi del paese necessita di almeno ¾ di un'unità standard di manodopera (USM; cfr. art. 7 cpv. 1 LDFR nella sua versione in vigore sino al 31 agosto 2008): valore che è stato aumentato a un'intera unità attraverso la modifica della legge interessata del 5 ottobre 2007, in vigore dal 1° settembre 2008 (RU 2008, 3585).
In secondo luogo, la valutazione della necessità aziendali non deve fondarsi sulle idee e i desideri soggettivi del richiedente. Gli spazi abitativi sono considerati conformi alla destinazione della zona soltanto nella misura in cui la presenza permanente delle persone interessate nell'azienda agricola sia considerata oggettivamente indispensabile. Se ciò sia il caso, dipende soprattutto dalla distanza sino alla zona edificabile, nonché dai compiti di sorveglianza necessari per l'esercizio dell'azienda.
Devono, infine, essere ulteriormente ossequiati i requisiti posti dall'art. 34 cpv. 4 OPT, già determinanti a tenore della giurisprudenza del Tribunale federale: gli spazi abitativi devono risultare necessari per l'utilizzazione in questione, alla loro realizzazione non si oppongono interessi preponderanti nell'ubicazione prevista e l'esistenza dell'azienda è prevedibile a lungo termine.
3. 3.1. Il Governo ha rilevato che, nel 2006, l'azienda agricola del ricorrente presentava un'USM insufficiente, pari a 0.2763. Esso non ha inoltre voluto considerare l'intenzione dell'insorgente di ampliare la detenzione di animali ed ha parimenti disatteso, per svariati motivi, l'ampliamento delle superfici agricole utili (SAU) fondata su una serie di contratti di affitto di nuova conclusione: elementi che, secondo i calcoli del ricorrente, avrebbe permesso alla sua attività agricola di superare il limite dei ¾ di USM. In merito al giudizio governativo il Tribunale considera quanto segue.
3.2. Intanto il Consiglio di Stato non ha citato la normativa determinante per verificare la sussistenza di un'azienda agricola, ovvero l'art. 7 LDFR, che sino alla data del giudizio governativo presupponeva almeno ¾ di un'USM. L'autorità inferiore non si è, di conseguenza, nemmeno posta il quesito di sapere se, in realtà, nel nostro Cantone potesse essere considerato un valore inferiore. In effetti, l'art. 5 lett. a LDFR, nella sua versione del 20 giugno 2003, in vigore dal 1° gennaio 2004 (al 31 agosto 2008), permetteva ai Cantoni di sottoporre alle disposizioni sulle aziende agricole anche le aziende che presentavano un valore inferiore a ¾ di un'USM, purché non inferiore a ½ di tale unità. Il legislatore cantonale ha fatto uso di tale prerogativa attraverso la legge cantonale sul diritto fondiario rurale e sull'affitto agricolo del 30 gennaio 2007 (RL 8.1.3.1.), in vigore dal 23 marzo 2007, giusta il cui art. 2 le aziende agricole che non adempiono le condizioni dell'art. 7 LDFR in merito alle unità standard di manodopera, sono sottoposte alle disposizioni sulle aziende agricole, se per la loro gestione necessitano di almeno 0.5 unità standard di manodopera: disposizione voluta con lo scopo di salvaguardare un numero sufficiente di aziende agricole che possano adempiere ai compiti affidati all'agricoltura (cfr. il Messaggio n. 5613, del 21 dicembre 2004, pag. 5) rispettivamente per tutelare le piccole aziende, fondamentali nella gestione del nostro territorio, soprattutto nelle zone periferiche e montane (cfr. il Rapporto n. 5613a, del 12 dicembre 2006, pag. 5).
Anche per quanto concerne la determinazione dei fatti, il Governo ha agito negligentemente. Dinanzi a quest'ultimo, il ricorrente - confermando quanto aveva indicato nella relazione annessa alla domanda di costruzione - aveva asserito, in particolare, di voler estendere la superficie agricola utile (SAU), producendo altresì i contratti di affitto interessati, e di voler detenere, insieme alla sua compagna __________, contadina di professione, 8 vacche nutrici e 8 manze: ciò, a suo dire, avrebbe fatto superare alla sua azienda lo scoglio di ¾ di un'USM (ed anche di un'intera USM, secondo quanto sostenuto dinanzi al Tribunale). Ciò malgrado, il Governo disatteso questi elementi, facendo in buona sostanza capo alla sola situazione accertata dalla Sezione dell'agricoltura il 21 novembre 2006 sulla base dei dati forniti dal ricorrente nell'ambito della rilevazione coordinata dei dati delle aziende agricole per quell'anno, che prevedeva come data di riferimento il 2 maggio 2006 (cfr. doc. 2 e 3 allegati al ricorso al Consiglio di Stato) e che concludevano a 0.2763 USM per l'azienda del ricorrente. Questo accertamento era però riferito alla situazione in cui versava l'azienda esattamente due anni prima della data di emanazione del giudizio governativo e ad una data anteriore pure rispetto a quella di presentazione della domanda di costruzione.
Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, palesemente disatteso il suo obbligo di accertare i fatti (art. 18 cpv. 1, 56, 57 LPamm) e di applicare il diritto in vigore al momento della sua decisione (art. 18 cpv. 1, 56 LPamm; RDAT II-1994 n. 22 consid. 3). Corrobora questa conclusione la circostanza che, secondo il calcolo effettuato il 27 novembre 2007 dalla Sezione dell'agricoltura in riscontro ai dati forniti dal ricorrente nell'ambito della rilevazione coordinata 2007, la quale ha preso come data di riferimento il 2 maggio 2007 (un anno prima dell'emanazione della risoluzione impugnata), il fabbisogno dell'azienda del ricorrente assommava già a 0.5271 USM (cfr. doc. L).
3.3. Sulla scorta di quanto precede, il giudizio governativo dev'essere annullato e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato affinché effettui un'accurata istruttoria, in contraddittorio con l'insorgente, ed applichi correttamente il diritto (art. 65 cpv. 2 LPamm) già solo in vista di determinare se l'azienda del ricorrente possa essere considerata agricola. A questo scopo il Tribunale ricorda che, mediante modifica 5 ottobre 2007 dell'art. 7 cpv. 1 LDFR, in vigore dal 1° settembre 2008, può essere considerata azienda agricola solo quella che necessita, per la sua gestione, di almeno un'USM. Contestualmente a questa modifica è stato mutata anche la riserva a favore dei Cantoni: d'ora in poi questi potranno sottoporre alle disposizioni sulle aziende agricole anche quelle che non adempiono le condizioni di cui all'art. 7 LDFR in merito alle USM; in tal caso la dimensione minima dell'azienda non potrà però essere inferiore a ¾ di un'USM (cfr. nuovo art. 5 lett. a LDFR, in vigore dal 1° settembre 2008). La novella legislativa federale ha pertanto frustrato la riserva appena introdotta, a livello cantonale, all'art. 2 della legge cantonale sul diritto fondiario rurale del 30 gennaio 2007. Per decidere in merito alla domanda di licenza edilizia il Consiglio di Stato dovrà di conseguenza applicare, conformemente alla prassi sopra ricordata, il nuovo diritto. Questa conclusione si impone, peraltro, nel concreto caso, giacché il ricorrente si prevale di elementi fattuali che si concretizzeranno solo dal 1° gennaio 2009. In particolare, è solo da quella data che, secondo la dichiarazione sottoscritta congiuntamente dai coniugi __________ e __________, attualmente in fase di divorzio, la moglie cesserà definitivamente la sua attività in seno all'azienda del marito e si trasferirà, insieme a 8 mucche e 8 manze, attribuitele a titolo di scioglimento del regime matrimoniale, presso l'azienda del ricorrente (doc. E). Quest'ultimo non può pertanto pretendere di spuntare l'applicazione del diritto vigente prima di tale data. Tanto più che, da un lato, a quel momento l'azienda, che è stata caratterizzata da un rapido ingrandimento a partire dall'inoltro della domanda di costruzione (le USM sono in pratica quadruplicate, stando all'insorgente), avrà raggiunto un assetto stabile, che ne permetterà un esame più affidabile, dall'altro, l'arrivo di bovini - finora assenti all'attività aziendale del ricorrente - contribuirà a ulteriormente fondare la necessità di una costante sorveglianza in loco degli animali stabulati, messa in discussione - prima facie, non senza qualche motivo - dal Consiglio di Stato, avuto riguardo alla situazione attuale. Al più tardi al 1° gennaio 2009, se non prima, come sostenuto dal ricorrente, saranno poi entrati in vigore, in linea di principio, tutti i nuovi contratti di affitto menzionati nei ricorsi inoltrati dinanzi al Governo e a questo Tribunale. Ora, la superficie agricola utile (SAU) e gli animali da reddito, integrati dagli specifici supplementi, costituiscono gli elementi di base per il calcolo delle USM. Sarà pertanto precipuo compito dell'autorità governativa di procurarsi dalla Sezione dell'agricoltura un conteggio dettagliato delle USM dell'azienda dell'insorgente al 1° gennaio 2009; su questo documento, essenziale ai fini della decisione della causa, il ricorrente dovrà in seguito essere debitamente autorizzato a prendere posizione prima dell'emanazione del giudizio governativo.
4. Ferme queste premesse, il ricorso dev'essere parzialmente accolto. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato è inoltre tenuto a rifondere al ricorrente un adeguato importo per ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE, 16a LPT; 43 OPT; 3, 18, 28, 31, 56, 57, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la risoluzione 6 maggio 2008 (n. 2399) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per nuova
istruttoria e decisione, conformemente alle istruzioni di cui al consid. 3.3.
2. Non si preleva una tassa di giudizio. Lo Stato verserà al ricorrente fr. 600.-- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario