Incarto n. 52.2007.270
Lugano 24 ottobre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 agosto 2007 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 26 giugno 2007 del Consiglio di Stato (n. 3300) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 18 dicembre 2006 del consiglio comunale di __________ che adotta una variante del PR;
viste le risposte:
- 29 agosto 2007 del CO 1;
- 10 settembre 2007 della Divisione dello sviluppo e della mobilità;
- 3 ottobre 2007 del Consorzio per il piano regolatore dei comuni del __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, qui ricorrente, è proprietaria di un vasto terreno (part. 313), situato a __________ lungo la riva del lago.
b. Nell'ambito dell'adozione del piano regolatore dei comuni del __________, costituitisi in un apposito consorzio (__________), nel 1983, il fondo è stato gravato da vincoli per attrezzature ed edifici pubblici (AP/EP) destinati all'ampliamento del vicino edificio scolastico e ad una passeggiata a lago.
Con decisione 12 luglio 1985 il Consiglio di Stato ha approvato il piano, respingendo il ricorso interposto dalla RI 1 contro i vincoli in questione.
c. Il provvedimento è stato tuttavia annullato dal Gran Consiglio che ha accolto parzialmente l'impugnativa contro di esso inoltrata dalla RI 1, annullando i controversi vincoli e rinviando gli atti all’istanza inferiore per nuova decisione.
d. Il 16 luglio 1993 il Consiglio di Stato ha accolto un ricorso per denegata giustizia inoltratogli dalla RI 1 contro l'inattività dell'autorità di pianificazione, imponendole sotto comminatoria dell'esecuzione d'ufficio, di adottare l'attesa variante entro il 31 ottobre seguente.
B. a. Il 21 dicembre 1998 il consiglio comunale di __________ ha adottato una variante di PR, che destinava il fondo a parco ed area verde. Pubblicata all'albo comunale e rimasta incontestata, la variante è stata approvata dal Consiglio di Stato il 19 maggio 1999.
b. Con giudizio 23 febbraio 2000 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile un ricorso inoltrato il 17 settembre 1999 dalla __________ contro l'operato del municipio e del __________, che avevano pubblicato la variante omettendo di notificargliela personalmente.
Il predetto giudizio governativo è stato annullato dal Tribunale della pianificazione del territorio, che con sentenza 13 ottobre 2000 ha rinviato gli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione.
c. Con risoluzione 20 febbraio 2002 il Consiglio di Stato ha annullato la variante in questione, rinviando gli atti al comune affinché riprendesse ab initio il processo pianificatorio, sottoponendo la nuova proposta di variante al Dipartimento del territorio per esame preliminare entro i sei mesi seguenti.
C. a. Vista la persistente inattività del comune e della delegazione consortile, il 4 luglio 2005 la RI 1 è nuovamente insorta davanti al Consiglio di Stato con ricorso per denegata giustizia.
L'impugnativa è stata accolta con giudizio del 15 novembre 2005, mediante il quale il Governo ha imposto al __________ ed al comune di adottare e pubblicare entro un nuovo termine di sei mesi una variante di PR per il fondo dell’insorgente. L'ordine è stato abbinato alla comminatoria dell’adozione di misura coattive ai sensi dell'art. 105 cpv. 2 LALPT.
b. Dando seguito all’ordine, con decisione 15 dicembre 2005, ratificata l’8 marzo 2006 dalla delegazione consortile, il municipio ha incaricato un pianificatore di elaborare la variante da tempo sollecitata dalla RI 1.
Previo esame preliminare da parte del Dipartimento del territorio, il progetto di variante è stato sottoposto per informazione e partecipazione alla popolazione locale dal 17 al 24 luglio 2006, che è stata invitata a presentare osservazioni entro la fine di quel mese.
c. Con osservazioni del 20 luglio 2006, la RI 1 si è lamentata di non essere stata informata dell'avvio del processo pianificatorio. Nel merito, ha invece contestato le scelte operate dal municipio.
Al fine di porre rimedio al difetto procedurale eccepito dalla ricorrente, il 1° settembre 2006 il municipio ha offerto alla RI 1 un'ul-teriore possibilità di far valere le sue ragioni, dichiarandosi disposto a sottoporre eventuali proposte ad un nuovo esame preliminare da parte del Dipartimento del territorio.
d. Contro questo provvedimento, la RI 1 si è aggravata davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che ne fosse accertata la nullità per incompetenza del comune a pianificare dopo la scadenza del termine assegnato dal Governo per provvedervi.
D. Con messaggio del 21 agosto 2006 il municipio ha sottoposto al consiglio comunale una variante riguardante il fondo della RI 1. Il 18 dicembre 2006, il consiglio comunale l'ha adottata.
Contro questa decisione, la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento. L'insorgente ha essenzialmente contestato la competenza del comune di pianificare il suo fondo dopo che il termine assegnatogli, sotto comminatoria dell'esecuzione d’ufficio, dal Consiglio di Stato per provvedervi era giunto a scadenza.
Nelle more del giudizio il consiglio consortile ha ratificato la delega al comune della competenza di pianificare.
D. Con giudizio 26 giugno 2006 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso della RI 1 nella misura in cui era ricevibile.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che l’intervento sostitutivo, prospettato, ma non messo in atto dall'autorità cantonale in applicazione dell’art. 105 cpv. 2 LALPT, non avrebbe comunque definitivamente sottratto al comune la competenza di pianificare.
Il diritto di pianificare del comune non sarebbe nemmeno stato inibito dal ricorso, nel frattempo dichiarato irricevibile, che la RI 1 aveva inoltrato contro l'invito rivoltole il 1° settembre 2006 dal municipio a presentare eventuali osservazioni supplementari al progetto di variante di PR in contestazione.
Le censure sollevate dall'insorgente con riferimento al mancato coinvolgimento della popolazione nel processo pianificatorio ed alle scelte adottate sono infine state dichiarate improponibili in questa sede.
E. Contro questo giudizio, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa risoluzione del legislativo comunale.
Con un lungo e ripetitivo allegato di ricorso, l'insorgente ripropone e sviluppa in questa sede le censure sollevate senza successo in prima istanza.
La decorrenza infruttuosa del termine di sei mesi, assegnato dal Consiglio di Stato in base all’art. 105 cpv. 2 LALPT al comune per adottare la variante di PR, avrebbe comportato la decadenza del diritto di pianificare del comune. La decisione impugnata sarebbe inoltre stata adottata senza la necessaria delega del consiglio consortile, concessa soltanto il 17 gennaio 2007.
F. All'accoglimento del ricorso si oppongono la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, il municipio e la delegazione del __________, che non formulano particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 208 LOC. La legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le prove (testi, interrogatorio formale, documenti, richiamo ed edizione documenti, sopralluogo, perizia, ispezione) genericamente sollecitate dall'insorgente non appaiono in grado di procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2.2.1. Secondo l'art. 2 cpv. 1 LPT, Confederazione, cantoni e comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale. La norma, ripresa dall'art. 3 cpv. 1 LALPT, enuncia l'obbligo di pianificare.
L'art. 24 cpv. 1 LALPT dispone a sua volta che ogni comune deve dotarsi di un piano regolatore (PR). Il piano è allestito dal municipio (art. 32 cpv. 1 LALPT), che lo sottopone dapprima al Dipartimento del territorio per esame preliminare in punto alla congruenza con gli obbiettivi della pianificazione del territorio, al coordinamento con il piano direttore cantonale e con le pianificazioni dei comuni vicini (art. 33 cpv. 1 LALPT) ed in seguito all’as-semblea od al consiglio comunale per l'adozione (art. 34 cpv. 1 LALPT). Previa pubblicazione, il piano è infine sottoposto al Consiglio di Stato per approvazione ed evasione dei ricorsi (art. 37 cpv. 1 LALPT).
Gli art. 2 cpv. LPT e 24 cpv. 1 LALPT sanciscono il diritto ed in pari tempo l'obbligo dei comuni di pianificare, ovvero di programmare, organizzare e disciplinare le attività di incidenza territoriale. I comuni non hanno soltanto il potere, ma anche il dovere di pianificare tali attività all’interno del loro territorio.
2.2. Il Consiglio di Stato non è soltanto autorità di approvazione dei piani regolatori, ma è anche autorità vigilanza sui comuni (art. 194 seg. LOC). In questa veste, esso può sostituirsi anche ai comuni che non adempiono all'obbligo di emanare i regolamenti necessari (cfr. art. 189 cpv. 2 LOC). Nel campo specifico della pianificazione del territorio, l'art. 105 cpv. 2 LALPT conferisce espressamente al Consiglio di Stato la facoltà di intervenire nei confronti del comune che non adempie l'obbligo di pianificare, facendo allestire a spese del comune un piano regolatore o una variante dello stesso.
L'esecuzione sostitutiva prevista dall'art. 105 cpv. 2 LALPT, che riprende l'art. 2 cpv. 2 della LE 1973, costituisce una forma particolare di intervento del Consiglio di Stato in veste di autorità di vigilanza, volta ad ottenere il rispetto della legge da parte del comune, che intenzionalmente o per negligenza - si rifiuta od omette di far fronte al dovere di pianificare che gli incombe (ZBl 1975, pag. 520; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., n. 52 B I).
Analogamente a quanto dispone l'art. 184 cpv. 2 LOC, anche l'intervento sostitutivo disciplinato dall'art. 105 cpv. 2 LALPT è preceduto dall'assegnazione di un termine per adempiere l'obbligo di pianificare; termine al quale va assortita la comminatoria dell'esecuzione d'ufficio a spese dell'obbligato da parte del Consiglio di Stato in caso d'inosservanza.
Il termine assegnato dal Consiglio di Stato al comune per ottemperare all'obbligo di pianificare è un termine d'ordine. La sua decorrenza infruttuosa non priva il comune della competenza di pianificare. Legittima unicamente l'intervento vicariante del Consiglio di Stato in qualità di autorità di vigilanza. Il comune conserva la sua competenza quantomeno fintanto che il Governo non interviene effettivamente, avviando, per il tramite del Dipartimento del territorio, il processo pianificatorio che il comune si rifiuta di promuovere.
2.3. Con decisione 15 novembre 2005, adottata in accoglimento del ricorso per denegata giustizia inoltratogli dalla RI 1, il Consiglio di Stato ha assegnato al __________ ed al CO 1 un termine di sei mesi per adottare e pubblicare la variante di PR da ormai lungo tempo sollecitata dalla ricorrente.
Pur dando seguito all'ordine impartitogli, il comune non ha rispettato il termine assegnatogli. Il consiglio comunale ha infatti adottato l'attesa variante soltanto il 18 dicembre 2006, mentre la pub-blicazione, almeno per quanto consta a questo tribunale, non ha ancora avuto luogo.
Contrariamente a quanto assume l'insorgente, l'inosservanza del termine di sei mesi, assegnato dal summenzionato giudizio governativo al comune per adempiere finalmente l'obbligo di pianificare, non ha affatto comportato la perdita della competenza di pianificare, attribuita al comune dagli art. 2 cpv. 1 LPT e 24 cpv. 1 LALPT. L'inosservanza del termine assegnato non ha ipso iure privato il comune di tale competenza. Né l'ha immediatamente conferita al Consiglio di Stato per effetto della comminatoria dell'intervento sostitutivo, abbinata alla decisione con cui ha accolto il ricorso per denegata giustizia inoltratogli dalla RI 1.
Nessuna disposizione di legge prevede una simile conseguenza. Il comune rimane comunque competente almeno fintanto che il Consiglio di Stato, constatata l'inosservanza del termine e la perdurante inadempienza del comune, non interviene quale autorità di vigilanza, sostituendosi al comune renitente ed avviando in sua vece il processo pianificatorio. Ipotesi, questa, che in concreto non si è verificata, poiché, seppure in ritardo, il consiglio comunale ha adottato il progetto di variante di PR elaborato dal municipio, mentre il Consiglio di Stato, dopo la scadenza del termine, non intrapreso alcun passo concreto volto a sostituirsi al comune nell'adempimento dell'obbligo di pianificare.
2.4. In quanto volte a contestare la competenza del legislativo comunale ad adottare la variante in oggetto, le censure della RI 1 vanno quindi respinte siccome infondate.
3. 3.1. L'art. 4 lett. a dello statuto del __________ conferisce la competenza di pianificare al consorzio stesso. Esso riserva tuttavia al consiglio consortile la facoltà di delegare tale competenza ai comuni che ne fanno richiesta per l'elaborazione di varianti pianificatorie di solo interesse comunale (art. 4 lett. f e 8 lett. f dello statuto).
3.2. Nel caso concreto, il consiglio del __________ ha delegato al CO 1 la competenza di pianificare la variante in oggetto soltanto con decisione del 17 gennaio 2007, pubblicata sul FU n. 7/2007 (pag. 593 seg.).
La decisione 18 dicembre 2006 con cui il consiglio comunale ha adottato la variante sottopostagli dal municipio è stata dunque resa da un organo incompetente, poiché la competenza di pianificare questo comparto, a quel momento, era dunque ancora detenuta dal consorzio.
Il difetto di competenza può tuttavia ritenersi sanato dalla successiva risoluzione di delega, rimasta incontestata e quindi cresciuta formalmente in giudicato. Decisione confermata in questa sede dal __________, che peraltro la ricorrente non contesta nel merito. Una diversa conclusione, peccherebbe evidentemente di formalismo eccessivo.
Anche le eccezioni sollevate dall'insorgente con riferimento alla competenza del consiglio comunale vanno dunque disattese.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va di conseguenza respinto.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 189, 194, 208 LOC; 105 LALPT; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 seg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 seg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario