Incarto n. 52.2006.303
Lugano 6 novembre 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 settembre 2006 dell’
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 13 settembre 2006 del Consiglio di Stato (n. 4341) che annulla la licenza edilizia 24 maggio 2006 rilasciatagli dal CO 3 per trasformare 19 camere da letto dell'albergo __________ in 9 appartamenti;
viste le risposte:
- 6 ottobre 2006 del CO 3;
- 10 ottobre 2006 del Consiglio di Stato;
- 13 ottobre 2006 di CO 1 ed CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 23 settembre 2005 l'avv. RI 1 ha chiesto al CO 3 il permesso di ricavare 9 appartamenti da 17 camere da letto dell'albergo __________ (part. __________), situato in riva al lago nel comparto degli alberghi della zona a destinazione vincolata __________ del PR.
Alla domanda si sono opposti i resistenti CO 1 ed CO 2, proprietari di due appartamenti in condominio situati nel medesimo stabile, paventando un deprezzamento delle loro proprietà a seguito della cessazione dell’attività alberghiera.
Accolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 24 maggio 2006 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo le opposizioni.
B. Con giudizio 13 settembre 2006 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l’impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.
Ravvisati nell’intervento gli estremi di un cambiamento di destinazione, il Governo ha in sostanza ritenuto che la trasformazione non potesse essere autorizzata, poiché nel comparto turistico-alberghiero della zona di mantenimento non sarebbero ammessi insediamenti residenziali. Disattenderebbe pertanto il principio della conformità di zona.
C. Contro il predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia ripristinata la licenza rilasciatagli dal municipio.
L’insorgente nega anzitutto che la trasformazione configuri una cambiamento di destinazione. L’utilizzazione dell’immobile, argomenta, rimarrebbe residenziale. Non richiamerebbe l'applicazione di norme diverse e non produrrebbe ripercussioni ambientali sostanzialmente nuove. Addirittura sfuggirebbe all’obbligo del permesso.
La trasformazione, prosegue l'insorgente, non disattenderebbe nemmeno il principio della conformità di zona. Pur ammettendo soltanto la riedificazione, l'ampliamento e la riattazione, l’art. 48 NAPR non escluderebbe affatto i cambiamenti di destinazione volti alla realizzazione di insediamenti residenziali, da sempre ammessi, oltre che esistenti in misura preponderante persino nello stabile in oggetto. Sostituendo senza valide ragioni la sua interpretazione dell'art. 48 NAPR a quella datagli dal municipio, il Consiglio di Stato avrebbe leso l'autonomia comunale.
Infondate sarebbero infine le ulteriori censure sollevate dagli opponenti con riferimento al vincolo di destinazione alberghiera fissato dalla licenza originale ed alla sufficienza dei piani annessi alla domanda di costruzione.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni. Ad identica conclusione pervengono gli opponenti, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno discussi qui appresso.
Il municipio condivide invece l'impugnativa, sollecitando il ripristino della licenza annullata.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dell'insorgente, titolare della licenza annullata, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti senza assumere particolari prove (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Con il termine di destinazione si intende in genere un insieme di caratteristiche volte a definire l'identità di un edificio o di un impianto dal profilo della sua utilizzazione. Costituiscono pertanto la destinazione quegli aspetti qualitativi che permettono di identificare un'opera edilizia attraverso l'uso che ne viene fatto.
Per cambiamento di destinazione (Nutzungsänderung) rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni si intende generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di una costruzione esistente atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano rilevanti e quindi soggette a permesso di costruzione, sia le modifiche dell'utilizzazione che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (RDAT 1992 II n. 28; STA 3.2.06 in re M. n. 52.5.400; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 1 LE n. 647 seg.; Zimmerlin, Baurecht des Kt. Aargau, § 150 n. 2 d; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, n. 209 seg.).
2.2. Nel caso concreto, non v'è dubbio che la trasformazione prevista dal ricorrente prefiguri un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. I locali da trasformare sono attualmente destinati ad albergo. Sono integrati in uno stabilimento dove si dà alloggio e si dispensano servizi di ristorazione (cfr. art. 9 RLEsPub). Hanno dunque una vocazione prevalentemente commerciale o di servizio. Con la controversa trasformazione verrebbero adibiti esclusivamente all'uso residenziale. Anche se la destinazione alberghiera è affine a quella residenziale, con la quale è generalmente considerata compatibile, il cambiamento delle modalità di utilizzazione non è privo di rilievo. Tanto meno nel contesto del PR di Ascona, che prevede un'apposita zona a destinazione vincolata, con contenuti turistico-alberghieri, chiaramente distinta dalle altre zone, in particolare da quelle residenziali.
È ben vero che l'intervento non sembra atto ad alterare in modo apprezzabile le attuali ripercussioni ambientali. Non si può tuttavia negare che comporti l'applicazione di norme diverse. È sufficiente al riguardo por mente alle disposizioni sui posteggi (art. 49 NAPR), che operano una chiara distinzione tra gli insediamenti residenziali e quelli per esercizi pubblici.
Non può quindi essere condivisa la tesi dell'insorgente secondo cui la trasformazione non costituirebbe un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. Accreditandola, si dovrebbe considerare irrilevante ed esente da permesso anche la trasformazione in albergo di uno stabile d'appartamenti. Il che appare manifestamente insostenibile.
3.3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 70 cpv. 2 LALPT, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal PR per la zona di riferimento. Per essere autorizzate le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione del comparto territoriale in cui si collocano (DTF 127 I 103 consid. 6, RDAT 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg., Adelio Scolari, Commentario, II. ed. ad art. 67 LALPT n. 472).
2.2. Secondo l’art. 48 cpv. 2 NAPR di Ascona, recante il titolo marginale Zona a destinazione vincolata (contenuti turistico-alberghieri), nel testo in vigore sino al 14 febbraio 1995, nella zona Albarella, allo scopo di favorire l'esercizio alberghiero, viene istituita una zona di mantenimento dove sono ammessi la riedificazione, l'ampliamento o la riattazione di costruzioni adibite ad uso alberghiero, comprendenti esclusivamente esercizi a pensione completa.
La zona (ZDV) comprendeva soltanto i tre fondi sui quali sorgevano gli alberghi __________, __________ ed __________ __________, quest'ultimi due ora conglobati in un unico complesso alberghiero. Essa non includeva anche gli ulteriori fondi situati tra la via __________ e la riva del lago verso il bagno pubblico. Pur appartenendo allo stesso comparto territoriale, questi fondi erano inclusi in un'altra zona, definita residenziale unifamiliare estensiva (RU2) dal piano delle zone, che la distingueva nettamente dalla zona a destinazione vincolata ZDV. La zona di mantenimento non costituiva, in particolare, una zona sovrapposta a quella residenziale. Sostanzialmente diversi, oltre alla destinazione, erano invero i parametri edificatori. La zona a destinazione vincolata era dunque riservata esclusivamente ad insediamenti di natura alberghiera. Gli interventi ammissibili erano enumerati in modo esaustivo e perseguivano finalità di natura conservativa o di ripristino delle preesistenze in quanto destinate all'uso alberghiero. L’art. 48 cpv. 2 NAPR precisava addirittura che doveva trattarsi di alberghi (esercizi) a pensione completa.
Con la variante concernente la riva del lago, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14 febbraio 1995 (n. 902), la zona di mantenimento ha conservato sostanzialmente inalterata la sua funzione originaria. La variante si è limitata ad introdurre soltanto delle linee di arretramento verso il lago e verso via __________, rispettivamente la possibilità di sistemare la riva del lago. Non ha minimamente allentato il preesistente vincolo di mantenimento della destinazione alberghiera. L'art. 48 cpv. 2 NAPR è stato modificato di conseguenza, disponendo che gli interventi ammissibili potevano essere autorizzati soltanto entro le linee di arretramento segnate sul piano, rispettivamente che la ristrutturazione della riva del lago era ammessa solo nell'ambito di un progetto unitario. Il testo della norma è riformulato, stabilendo che sono ammessi la riedificazione, l'ampliamento o la riattazione di costruzioni esistenti, entro le linee di arretramento segnate sul piano, comprendenti esclusivamente esercizi a pensione completa.
Con l'emendamento in questione, l'oggetto del vincolo di destinazione, sino a quel momento definito con il termine costruzioni ad uso alberghiero, è invero stato circoscritto alle costruzioni esistenti. Considerato tuttavia che le costruzioni esistenti erano e sono ancora oggi a destinazione alberghiera, la modifica, semmai è stata effettivamente voluta, è da considerare di natura meramente redazionale. I materiali legislativi non permettono di trarre una diversa conclusione.
2.3. Rilasciando la licenza in esame, il municipio ha incontestabilmente disatteso il vincolo di mantenimento della destinazione alberghiera istituito dall'art. 48 cpv. 2 NAPR a carico dei tre fondi inclusi nella zona a destinazione vincolata, qui in esame.
Contrariamente a quanto assume l'insorgente, l'interpretazione data dal Consiglio di Stato alla norma in oggetto è l'unica possibile. Non disattende affatto la latitudine di giudizio che l'autonomia comunale impone di riconoscere al municipio nell'interpretazione del diritto locale. Invano pretende il ricorrente che l’art. 48 NAPR si limiti ad elencare gli interventi che modificano l'aspetto esterno delle costruzioni, senza escludere l'ammissibilità del cambiamento di destinazione. La tesi si scontra chiaramente con le finalità della zona a destinazione vincolata, che è quella di mantenere la destinazione alberghiera preesistente, ammettendo soltanto interventi di natura conservativa o di ripristino delle preesistenze, quali la riedificazione, l'ampliamento o la riattazione, volti a favorire l'esercizio alberghiero. Privo di rilievo, ai fini del giudizio, è il fatto che buona parte dello stabile in oggetto sia costituito da appartamenti in condominio. Dal fatto che la destinazione residenziale preesistente all'entrata in vigore del PR possa essere mantenuta in forza della garanzia costituzionale della proprietà non discende che possa anche essere estesa ad altre parti dell'immobile, a scapito di quella alberghiera.
Né giova all'insorgente richiamarsi ad altri, non meglio precisati, insediamenti residenziali che sarebbero stati autorizzati nel quartiere. Gli insediamenti residenziali che sono eventualmente stati autorizzati nei dintorni non riguardano la zona di mantenimento. Parimenti, non permettono di giungere a conclusioni più favorevoli all'insorgente le considerazioni sviluppate con riferimento all'interesse pubblico a promuovere gli insediamenti turistici ed a salvaguardare il valore dell'immobile.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili, commisurate al lavoro occasionato dall'impugnativa ed ai valori in discussione, è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 1, 21 LE; 48 NAPR di Ascona; 3, 18, 28, 31,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico del ricorrente, che rifonderà ai resistenti la somma di fr. 3'000.- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
; ; ; .
terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2 1, 2 patrocinati da: PA 2 3. CO 3 4. CO 4 5. CO 5 6. CO 6
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario