Incarto n. 52.2006.19
Lugano 10 marzo 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 gennaio 2006 di
RI 1 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 13 dicembre 2005 del Consiglio di Stato (n. 6025), che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione 9 settembre 2005 con cui il municipio di CO 1 ha negato loro la licenza edilizia per insediare un ristorante Mc Donald's in uno stabile situato in località V__________ (part. __________);
viste le risposte:
- 24 gennaio 2006 del Consiglio di Stato;
- 26 gennaio 2006 di CO 2;
- 31 gennaio 2006 di CO 3 e CO 4;
- 1. febbraio 2006 del municipio di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 10 giugno 2005 i ricorrenti RI 1 hanno chiesto al municipio di CO 1 il permesso di aprire un ristorante Mc Donald's in uno stabile (part. __________), situato lungo la strada cantonale A__________, nella zona mista residenziale artigianale (RAr2) del PR. L'esercizio pubblico avrebbe una capienza di 80 posti interni e 40 esterni, sarebbe dotato di 16 posteggi e munito di uno sportello per dispensare cibi e bevande direttamente agli automobilisti (Mc Drive). La domanda era accompagnata da due studi sulle immissioni foniche e sul fabbisogno di posteggi.
Nel termine di pubblicazione sono pervenute al municipio quattro opposizioni di vicini che paventavano soprattutto le immissioni derivanti dal nuovo esercizio pubblico.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 9 settembre 2005 il municipio ha respinto la domanda di costruzione, ritenendo l'insediamento contrario agli art. 7 cpv. 8 e 39 NAPR, che bandiscono le attività moleste dalla zona RAr2. Le opposizioni sono state accolte nella misura in cui contestavano l’esercizio pubblico dal profilo dell'aumento del traffico, delle emissioni inquinanti, dei rumori molesti e della gestione dei posteggi.
B. Con giudizio 13 dicembre 2005 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento di diniego, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dagli istanti in licenza.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che l'esercizio pubblico non fosse conforme alla destinazione di zona, che ammetterebbe soltanto i laboratori artigianali e i depositi purché non molesti.
Dal profilo ambientale, il Consiglio di Stato ha invece ritenuto che con alcune condizioni lo stabilimento potesse essere reso conforme alle prescrizioni.
C. Contro il predetto giudizio i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone in via principale l'annullamento e postulando il rilascio della licenza rifiutata.
Contestata la legittimazione attiva degli opponenti, gli insorgenti negano in sostanza che l’esercizio pubblico disattenda il principio della conformità di zona. Nella zona mista RAr2, obiettano, andrebbero ammessi anche gli stabilimenti poco molesti. Lo confermerebbero i permessi di costruzione rilasciati negli ultimi anni per insediarvi un negozio di generi alimentari, un autolavaggio ed un’importante stazione di benzina.
Le immissioni foniche supplementari derivanti sarebbero impercettibili. Anche dal profilo della legislazione ambientale non sussisterebbero impedimenti al rilascio della licenza.
D. All’accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il municipio, che si conferma nelle precedenti prese di posizione, e gli opponenti, che contestano succintamente le tesi degli insorgenti.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. La legittimazione attiva degli insorgenti, istanti in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell’oggetto della contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo tribunale per conoscenza diretta. Il sopralluogo chiesto dagli insorgenti non appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 67 cpv. 2 LALPT, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (RDAT 2002 I n. 59; 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg., Scolari, Commentario, II. ed. ad art. 67 LALPT n. 472).
Le zone residenziali sono essenzialmente destinate alle costruzioni ad uso abitativo. Questa funzione non esclude a priori insediamenti destinati ad altre attività, quali negozi ed esercizi pubblici di quartiere. In assenza di un'esplicita indicazione, per essere autorizzati, questi insediamenti devono tuttavia apparire subalterni alla funzione residenziale (RDAT 1995 I 89 n. 35; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kt. Aargau, II. ed., § 130; Scolari, op. cit., n. 475). Le zone miste sono invece comprensori nei quali sono ammessi insediamenti di tipo eterogeneo, ma atti a coesistere. Zone residenziali e artigianali sono zone nelle quali, oltre agli insediamenti abitativi, sono ammessi - con pari dignità e prerogative - anche costruzioni destinate allo svolgimento di attività produttive, che pur travalicando i limiti delle attività altrimenti tollerabili nelle zone residenziali, rimangono comunque al di sotto del limite oltre il quale vanno considerate industriali.
Per caratterizzare meglio la tipologia degli interventi ammissibili all'interno delle singole zone, numerosi piani di utilizzazione suddividono le attività connesse all'uso delle costruzioni in tre categorie, differenziate fra loro in base al grado di molestia. Non moleste sono le attività che non ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle derivanti dalla funzione abitativa. Poco moleste sono invece considerate le attività che provocano immissioni occasionali, compatibili per intensità e durata con la funzione residenziale. Moleste sono infine definite le attività che superano questo limite. Questi gradi di molestia sono di natura pianificatoria e non ecologica, poiché sono essenzialmente volti a precisare la destinazione degli insediamenti ammissibili, prescindendo dalle immissioni effettivamente ingenerate. Le norme che vi fanno riferimento vanno quindi applicate indipendentemente dalle disposizioni del diritto ambientale, valutando in modo astratto e secondo criteri oggettivi, le ripercussioni solitamente derivanti dal genere d'insediamento al quale appartiene quello concretamente in esame (RDAT 2002–I n. 59; Adelio Scolari, Commentario, IIa ed., ad art. 28 LALPT, n. 250 ;Zimmerlin, op. cit., § 130 seg.).
2.2. Il PR di M__________ suddivide il comprensorio edificabile in sette diverse zone, che, fatta astrazione dal nucleo, possono essere ricondotte a due distinte categorie. La prima categoria comprende quattro zone denominate “residenziali”, ossia una zona estensiva-intensiva (R4), una zona estensiva (R2), una zona estensiva speciale (R2S) ed una zona residenziale particolare a lago (RPL). La seconda categoria raggruppa invece le due zone cosiddette “miste”, ovvero residenziali-artigianali (RAr3 ed RAr2).
La definizione della funzione delle singole zone del comprensorio edificabile non è sempre chiara a coerente. La denominazione della singola zona non permette di trarre conclusioni certe circa la funzione che le viene assegnata. La zona residenziale estensivo-intensiva R4, ad esempio , non è esclusivamente riservata agli insediamenti abitativi, ma ammette anche negozi, piccolo artigianato non molesto, centri commerciali, centri di servizio e simili (cfr. art. 37 cpv. 1 NAPR). Analogamente, persino nella zona residenziale estensiva R2 sono ammesse anche attività artigianali e di servizio (art. 40 cpv. 1 NAPR).
Una certa mancanza di chiarezza è pure riscontrabile nella definizione della funzione delle due zone miste. Nella prima, denominata residenziale-artigianale RAr3, oltre alle abitazioni, possono essere installati laboratori artigianali, attività industriali e commerciali con depositi vari non molesti, servizi e simili (art. 38 cpv. 1 NAPR). Nella seconda zona mista residenziale-artigianale RAr2 possono invece essere installati solo laboratori artigianali e depositi non molesti, servizi e simili - quale completamento della situazione preesistente. Oltre che per una minor altezza degli edifici (7 m invece di 10) ed un indice di occupazione leggermente inferiore (35% invece di 40%), la seconda zona mista (RAr2) si distingue dalla precedente (RAr3), sia perché non vi sono ammesse attività industriali e commerciali, sia perché gli insediamenti non residenziali devono costituire un completamento della situazione preesistente. In entrambe le zone possono comunque essere insediati laboratori artigianali e depositi non molesti, servizi e simili, ovvero attività produttive e di servizio, a condizione che il loro carattere non risulti in palese contrasto con la destinazione della zona stessa e delle zone confinanti (art. 38 cpv. 1 e 39 cpv. 1 NAPR). Gli art. 38 cpv. 1 e 39 cpv. 1 NAPR fanno capo al grado di molestia per limitare soltanto due tipi di insediamento: i laboratori artigianali in entrambe le zone e le attività industriali e commerciali nella zona RAr3, che devono essere "non molesti". Soltanto queste attività soggiacciono al divieto di alterare per loro natura il modo di vivere nell’abitato, provocando effetti ed in special modo implicando immissioni sostanzialmente diverse da quelle derivanti dall’abitare (art. 7 cpv. 8 NAPR). Insediamenti di servizio e simili, stando al testo letterale delle norme in questione, non sono invece assoggettati a particolari vincoli fissati in funzione del grado di molestia. Il loro “carattere” deve unicamente evitare di porsi in contrasto palese con la destinazione della zona stessa e delle zone circostanti.
2.3. Nel caso concreto, i ricorrenti intendono aprire un ristorante di medie dimensioni (80 posti interni e 40 esterni) in un edificio, adibito in passato al commercio di auto, che sorge nella zona mista, residenziale-artigianale RAr2 di M__________, lungo la strada cantonale A__________. Nell'ottica dell'incerta classificazione delle funzioni che il PR assegna alle varie zone, l'esercizio pubblico può essere considerato uno stabilimento di servizio.
Dal profilo dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, questa destinazione si integra convenientemente nella funzione polivalente che il PR attribuisce alla zona mista. Le finalità commerciali che il ristorante persegue non si oppongono a questa deduzione. Le preesistenze e la funzione commerciale che il PR prevede di attribuire assieme a quella residenziale al comparto in esame non fanno che avvalorarla. Nemmeno il municipio d'altronde la contesta. A torto, il Consiglio di Stato ha ritenuto senza particolare giustificazione che un ristorante del genere fast food non potesse essere considerato un'infrastruttura di servizio, conciliabile con le eterogenee funzioni assegnate dal PR comunale alla zona mista RAr2.
Nel caso in esame, il municipio non ha peraltro negato il permesso, perché ha considerato l'attività del controverso esercizio pubblico estranea alle molteplici funzioni della zona mista, ma perché l'ha ritenuta molesta, ovvero ingenerante ripercussioni, soprattutto di natura fonica, che oltrepassano i limiti fissati dall'art. 7 cpv. 8 NAPR.
La deduzione, avallata dal Consiglio di Stato, non può essere condivisa. Anzitutto perché l'art. 38 cpv. 1 NAPR assoggetta soltanto i laboratori artigianali a particolari vincoli riferiti alla molestia. In secondo luogo, perché, comunque, l'attività del controverso esercizio pubblico, dal profilo delle immissioni, non può essere considerata incompatibile con le caratteristiche della zona mista residenziale-artigianale qui in discussione.
La somministrazione di cibi rapidi (fast food), che caratterizza i ristoranti Mc Donald's, costituisce invero una modalità d'esercizio atta a provocare un avvicendamento più veloce degli avventori. Il maggior afflusso di clientela che ne deriva rimane tuttavia contenuto entro limiti ragionevoli e tollerabili. Non può essere enfatizzato al punto da ravvisarvi gli estremi di una turbativa inammissibile. Né tale conclusione può essere suffragata dalla presenza di uno sportello destinato alla distribuzione diretta di cibi e bevande agli automobilisti. Pur con il riserbo di cui l'autorità di ricorso deve dar prova nella verifica dell'applicazione del diritto comunale autonomo, le conclusioni tratte in proposito dal municipio non appaiono oggettivamente difendibili. Invano tenta il Consiglio di Stato di accreditarle, sostenendo che l'esercizio pubblico disattenderebbe la condizione posta dall'art. 39 cpv. 1 NAPR, laddove ammette soltanto insediamenti di servizio e simili a titolo di completamento della situazione preesistente. A prescindere dalla natura vaga ed indefinita del vincolo, al quale il municipio non si è peraltro nemmeno richiamato, non è dato di vedere come si possa escludere che l'apertura di un ristorante in un edificio a vocazione commerciale esistente da anni non costituisca un completamento della situazione preesistente.
Dal profilo della conformità di zona, la decisione di diniego del permesso non può dunque essere tutelata.
3. 3.1. Giusta l'art. 11 cpv. 2 LPAmb, indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche. Le emissioni foniche di un impianto fisso nuovo, precisa l'art. 7 cpv. 1 OIF, devono essere limitate secondo le disposizioni dell’autorità esecutiva (a) nella maggior misura possibile dal punto di vista tecnico e dell’esercizio e sopportabile sotto il profilo economico, e (b) in modo che le immissioni foniche prodotte da detto impianto non superino i valori di pianificazione. L’esercizio di un impianto fisso nuovo o modificato sostanzialmente non deve (a) comportare il superamento dei valori limite d’immissione a causa della maggiore sollecitazione di un impianto per il traffico, (b) rispettivamente, quando detti valori sono già superati, non deve provocare, a causa della maggiore sollecitazione di un impianto per il traffico che deve essere risanato, immissioni foniche percettibilmente più elevate (art. 9 OIF). Limite, che secondo la direttiva Cercle bruit si fissa a 0.5 dB(A).
3.2. Nell'evenienza concreta, la strada cantonale A__________ costituisce un impianto del traffico che deve essere risanato perché con un TGM di quasi 28'000 veicoli produce immissioni foniche sensibilmente superiori ai VLI. Gli studi fonici allegati alla domanda di costruzione, che il municipio e gli opponenti non contestano, hanno tuttavia evidenziato che l'incremento del traffico indotto dal ristorante comporterà un aumento delle immissioni foniche pari a 0.1 dB(A). Situandosi di gran lunga al di sotto del limite di percettibilità, le condizioni dell'art. 9 lett. b OIF sono dunque pienamente rispettate.
Dal profilo della legislazione ambientale, nulla si oppone dunque al rilascio della licenza.
4. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso deve dunque essere accolto, annullando la decisione del municipio ed il giudizio governativo che la conferma, siccome lesivi del diritto.
La tassa di giustizia è suddivisa in parti uguali fra gli opponenti che hanno resistito all'impugnativa, ritenuto che il comune ne va esente in quanto comparso in lite per esigenze di funzione. Le ripetibili di prima istanza sono poste a carico dei quattro opponenti, mentre quelle di questa sede sono addebitate ai tre opponenti ancora resistenti (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 7, 39 NAPR di M__________; 11 LPAmb; 7, 9 OIF; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. sono annullate:
– la decisione 13 dicembre 2005 del Consiglio di Stato (n. 6025);
– la decisione 9 settembre 2005 del municipio di __________.
1.2. gli atti sono rinviati al municipio di CO 1 affinché rilasci la licenza richiesta alle condizioni fissate dal preavviso del Dipartimento del territorio.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è suddivisa in parti uguali fra CO 2 (fr. 1'000.-), CO 3 e __________ (fr. 1'000.-).
3. Le ripetibili di fr. 3'000.- sono poste a carico di:
- CO 3 e CO 4: fr. 1'500.-;
- CO 2: fr. 1'000.-;
- CO 5: fr. 500.-.
4. Intimazione a:
; ; .
terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2 3. CO 3 4. CO 4 5. CO 5 6. CO 6 7. CO 7
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario