Incarto n. 52.2006.150
Lugano 12 giugno 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 3 maggio 2006 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 11 aprile 2006 del Consiglio di Stato (n. 1695) che scioglie con effetto al 31 ottobre 2006 il rapporto d'impiego dell'insorgente quale docente di economia e diritto presso le SMS;
vista la risposta 23 maggio 2006 della Sezione amministrativa del DECS;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente prof. RI 1, dipendente dello Stato dal 1990, è docente di economia e diritto, nominato presso le scuole medie superiori (SMS) con sede di servizio presso il liceo di ____________________.
Lunedì 30 maggio 2005, un allievo della IVa C ha informato il direttore del liceo di essere in possesso del testo integrale delle domande dell'esame scritto di maturità dell'opzione specifica economia e diritto, preparato dal prof. RI 1 e previsto per l'11 giugno seguente. A titolo di prova, lo studente ha esibito una trascrizione manoscritta delle domande, asserendo che sarebbero state rese note agli allievi dal medesimo insegnante, il quale avrebbe loro raccomandato di mantenere il dovuto riserbo.
Constatato che la trascrizione corrispondeva al testo depositato in cancelleria, il direttore ha interpellato il prof. RI 1, che, dopo un'iniziale reticenza, ha per finire ammesso il fatto.
A seguito della segnalazione del direttore alla Divisione della scuola del DECS, il 10 giugno 2005 il Consiglio di Stato ha aperto un'inchiesta amministrativa nei confronti del ricorrente.
Le audizioni di cinque allievi, effettuate nel corso dell'estate 2005 dall'autorità inquirente, hanno sostanzialmente confermato che il prof. RI 1 aveva proiettato in classe il testo integrale delle due domande d'esame, così formulate:
corso di diritto
Nell'introduzione al suo saggio L'età dei diritti il filosofo Norberto Bobbio aveva affermato: "Il problema dei diritti dell'uomo è strettamente connesso a quello della democrazia e a quello della pace. (...) La pace è, a sua volta, il presupposto necessario per il riconoscimento e l'effettiva protezione dei diritti dell'uomo nei singoli Stati e nel sistema internazionale". Un altro filosofo, Umberto Eco, nel saggio del 1991, intitolato Pensare la guerra, ha a sua volta affermato che è un "dovere intellettuale proclamare l'impossibilità della guerra. Anche se (ad essa) non vi fosse alternativa".
Partendo dal commento di queste osservazioni, la seconda delle quali costituisce un apparente paradosso, costruite una riflessione sugli strumenti che la più recente evoluzione del diritto internazionale ha messo a disposizione della comunità degli Stati allo scopo di tutelare la pace e prevenire i conflitti armati, facendo anche un rapido accenno alla situazione presente.
corso di economia
Dopo aver messo in rilievo gli aspetti generali del fenomeno inflazionistico (conseguenze sui prezzi e sulla stabilità del sistema economico), soffermatevi in particolare sulle possibili cause dell'inflazione, con riferimento alle interpretazioni date al fenomeno dalle scuole di pensiero neoclassica e keynesiana.
Richiamate le risultanze di questi accertamenti, il 23 agosto 2005 il Consiglio di Stato ha sospeso in via provvisionale il prof. RI 1 dall'insegnamento senza privazione dello stipendio, ritenendo che la sua permanenza in servizio non fosse positiva nell'interesse della scuola. La decisione è stata confermata da questo tribunale con sentenza 19 settembre 2005.
B. Preso atto delle risultanze dell'inchiesta esperita, il 24 gennaio 2006 il Consiglio di Stato ha prospettato al ricorrente la disdetta del rapporto d'impiego.
Nonostante l'invito rivoltogli dalla Commissione conciliativa, adita dal prof. RI 1, a sanzionare il comportamento del ricorrente con una misura disciplinare, anche severa, l'11 aprile 2006 il Governo ha licenziato il ricorrente per il 31 ottobre 2006, ritenendo che fosse venuto meno il necessario rapporto di fiducia. Al ricorrente è stata riconosciuta una rendita di fr. 3'503.- al mese a titolo di indennità d'uscita.
C. Contro la predetta decisione il prof. RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia accertato il carattere ingiustificato della disdetta e che il Consiglio di Stato sia invitato a riassumerlo come docente presso un liceo cantonale.
Contestate alcune deposizioni di allievi interrogati dall'autorità scolastica in sede d'inchiesta, l'insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di aver travalicato il proprio potere d'apprezzamento e di aver violato il principio di proporzionalità. Il Governo, sostiene, non avrebbe dato il giusto peso all'accaduto e non avrebbe tenuto debitamente conto dei suoi interessi privati. I temi d'esame, allega, erano veramente difficili e richiedevano all'allievo ottime tecniche di ragionamento nonché un'ottima padronanza degli argomenti studiati. L'esperto delle materie ha in effetti esitato prima di approvarli. La loro anticipazione agli allievi sarebbe stata di conseguenza giustificata. L'anticipazione sarebbe del resto prassi presso il liceo di Locarno in altre materie. Non avrebbe favorito alcun allievo in particolare e non avrebbe nemmeno consentito agli allievi di far capo a consulenti esterni. Si sarebbe trattato di un gesto inconsulto, non premeditato, frutto di una situazione di stress e di un momento di debolezza.
Il Consiglio di Stato non avrebbe tenuto conto della sua età, dei suoi trascorsi e del sincero pentimento.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che contesta le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. I lett. f LOrd. La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal provvedimento impugnato, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Nemmeno l'insorgente postula invero l'assunzione di particolari prove. I fatti, nella loro sostanza, sono pacifici. Le contestazioni riguardano aspetti tutto sommato marginali.
2. Giusta l'art. 60 cpv. 1 LOrd, l'autorità di nomina può sciogliere il rapporto d'impiego per la fine di un mese con il preavviso di tre, rispettivamente di sei mesi, prevalendosi di giustificati motivi. È considerata giustificato motivo, precisa l'art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd, qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto di impiego nella stessa funzione o in un'altra funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti.
La disdetta amministrativa, a differenza della destituzione, non ha alcuna valenza afflittiva. Non è una sanzione disciplinare. È un semplice provvedimento di natura amministrativa, che pone termine al rapporto d'impiego. Essa non presuppone in particolare un comportamento colpevole da parte del dipendente. Non dipende dalla violazione di doveri di servizio. Può essere giustificata anche da motivi imputabili al datore di lavoro. È sufficiente che subentrino circostanze tali da far apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego da parte di quest'ultimo.
La norma riserva all'autorità di nomina un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso d'apprezzamento (art. 61 cpv. 1 PAmm). Ipotesi, questa, che si verifica quando l'apprezzamento è esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452, 104 Ia 206; RDAT 1995 I n. 14; M. Borghi / G. Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm; A. Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., parte generale, n. 413). Censurabili, in particolare, sono decisioni di licenziamento che procedono da considerazioni estranee alla materia, che si fondano su argomenti contrari alla logica o che appaiono altrimenti insostenibili.
La protezione contro il licenziamento, assicurata dalla LOrd ai dipendenti nominati, è quindi limitata all'arbitrio. Essa è inoltre relativa, poiché l'autorità di ricorso non può comunque annullare la disdetta, ma può soltanto dichiararla ingiustificata, riconoscendo un'indennità al dipendente licenziato a torto (art. 67 cpv. 2 LOrd, 69 cpv. 2 PAmm).
Decidere secondo apprezzamento non significa comunque decidere come pare e piace. L'autorità di nomina è vincolata ai criteri che scaturiscono dal senso e dagli scopi della norma applicabile, così com'è legata ai principi generali del diritto. Essa deve accertare tutti gli elementi di fatto suscettibili di determinare o di influenzare la decisione che è chiamata a rendere. Deve comparare accuratamente gli interessi contrapposti ed attenersi, nell'esercizio di tale potere, ai principi fondamentali del diritto. Nel controllo dell'apprezzamento, l'autorità di ricorso deve, dal canto suo, limitarsi a rilevare l'eventuale esistenza di un abuso, evitando in particolare di sostituire il suo apprezzamento a quello dell'istanza inferiore.
3. Nel caso concreto, il prof. RI 1 ammette in sostanza di aver proiettato in classe un lucido che riproduceva testualmente le domande che aveva depositato presso la direzione del liceo di Locarno in vista dell'esame di maturità che gli allievi avrebbero sostenuto dieci giorni dopo. Già in sede di ricorso contro la decisione di sospensione dall'insegnamento aveva ammesso di aver raccomandato agli allievi di mantenere una certa discrezione.
Dal profilo oggettivo, non si può negare che il comportamento dell'insorgente costituisca una grave infrazione delle regole di procedura che disciplinano gli esami di maturità. Come già rilevato nel precedente giudizio di questo tribunale, anticipare agli allievi le domande esatte della prova scritta che erano chiamati a sostenere non costituisce soltanto un'opinabile scelta didattica, ma costituisce un comportamento scorretto suscettibile di vanificare l'attendibilità della prova, permettendo agli allievi di preparare l'esame anche con l'aiuto di consulenze esterne. Anche se i temi proposti sono particolarmente ampi e difficili, la loro divulgazione anticipata rende comunque impossibile qualsiasi verifica oggettiva del livello delle conoscenze acquisite. L'aver offerto questa opportunità a tutti gli allievi, nell'intento di garantire la parità di trattamento, non rende meno grave il gesto.
Dal profilo soggettivo, le giustificazioni addotte dal ricorrente con riferimento alla sua situazione personale di quel momento nulla tolgono all'intenzionalità del gesto. Che sia stato premeditato, come la preparazione dei lucidi lascerebbe supporre, o che sia un atto inconsulto, frutto di particolari circostanze, come il ricorrente sostiene, non è di decisivo rilievo. In ogni caso, appare decisamente fuori luogo la pretesa di aver agito in buona fede. In quanto giurista, il ricorrente era anzi meglio in condizione di altri di rendersi conto della gravità del gesto.
Valutati nel loro insieme gli aspetti oggettivi e soggettivi della fattispecie, la decisione dell'autorità di porre termine al rapporto d'impiego non appare affatto lesiva del diritto in quanto procedente da un esercizio scorretto del potere d'apprezzamento sotto il profilo dell'adeguatezza. Anche se severo, il provvedimento adottato appare tutto sommato ancora sostenibile. Il gesto posto in essere dal ricorrente, in effetti, non era soltanto atto a ledere il prestigio e la credibilità di cui il docente deve godere, nella sua qualità di educatore, nei confronti degli allievi, dei loro genitori e dell'opinione pubblica in generale, ma era anche idoneo a minare irrimediabilmente la fiducia in lui riposta dall'autorità. È ben vero che lo stato di servizio e l'età non più giovane del ricorrente avrebbero potuto anche giustificare provvedimenti meno incisivi. La semplice prospettiva di soluzioni alternative non permette tuttavia di concludere che in base alle regole della buona fede si potesse esigere che l'autorità continuasse il rapporto d'impiego, rinunciando al licenziamento. Benché opinabile, la disdetta non era sicuramente abusiva.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 67, 68 LOrd; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
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terzi implicati
CO 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario