Incarto n. 52.2005.381
Lugano 11 gennaio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 23 novembre 2005 di
RI 1 RI 2 rappr. dal RA 1
contro
la risoluzione 8 novembre 2005 (n. 5287) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa inoltrata da RI 1 avverso la decisione 8 settembre 2005 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di autorizzazione d'entrata e di rilascio di un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento familiare in favore della figlia X__________ (1996);
viste le risposte:
- 28 novembre 2005 del Dipartimento delle istituzioni;
- 6 dicembre 2005 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La cittadina cinese RI 1 (1974) si è sposata il 25 marzo 2002 nel proprio paese d'origine con RI 2 (1944), titolare in Svizzera di un permesso di dimora CE/AELS. Dalla loro unione è nato J__________ (20 luglio 2001).
Per poter vivere insieme al marito rispettivamente padre, il 2 luglio 2002 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni ha rilasciato a RI 1 e a J__________ un permesso di dimora CE/AELS. Il 10 gennaio 2005, RI 2 e J__________ hanno ottenuto un permesso di domicilio CE/AELS, con prossimo termine di controllo fissato per il 9 gennaio 2010.
B. a) RI 1 ha pure una figlia, X__________, nata il 1° novembre 1996 da una relazione con il connazionale D__________ (1975), la quale risiede a M__________ (prov. di __________) presso parenti.
Il 6 giugno 2005 è stato chiesto alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni, per il tramite dell'Ambasciata di Svizzera a Pechino, di autorizzare X__________ a entrare e a risiedere nel nostro Paese per permetterle di vivere insieme alla madre. Alla domanda è stata allegata una dichiarazione del padre D__________, con cui l'ha autorizzata a espatriare.
Invitata a motivare il ricongiungimento, il 2 agosto 2005 RI 1 ha informato l'Ufficio regionale degli stranieri di __________ che sua figlia aveva vissuto fino a poco tempo prima con il proprio padre prima di trasferirsi presso la nonna paterna, la quale non starebbe molto bene in salute.
b) L'8 settembre 2005 l'autorità dipartimentale ha deciso di non autorizzare l'entrata in Svizzera di X__________ e di non rilasciarle un permesso di soggiorno.
Secondo la Sezione dei permessi e dell'immigrazione, il ricongiungimento con la madre era stato chiesto senza motivi validi ed era essenzialmente volto in realtà a offrire a X__________ condizioni di vita migliori che in Cina.
La decisione è stata resa sulla base degli art. 4 e 16 LDDS, 8 ODDS, 38 OLS e 8 CEDU.
C. Con giudizio 8 novembre 2005, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
L'Esecutivo cantonale ha ritenuto che non fossero dati i presupposti per autorizzare il ricongiungimento familiare, perché il legame tra madre e figlia non appariva intenso ed effettivamente vissuto segnatamente a causa della lunga separazione volontaria tra le stesse.
Il Governo ha ritenuto inoltre che non vi fossero interessi familiari preponderanti tali da modificare le relazioni come erano state vissute fino a quel momento.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che X__________ sia autorizzata a entrare in Svizzera e posta al beneficio di un permesso di soggiorno.
Dopo avere precisato di essersi separata dalla figlia cinque anni fa, RI 1 pone in evidenza di avere comunque provveduto durante tutti questi anni al suo mantenimento, adducendo di avere atteso fino ad ora per richiedere il ricongiungimento perché le occorreva tempo per ambientarsi al modo di vita del nostro paese. La sua situazione familiare sarebbe nel frattempo sensibilmente mutata, la nonna paterna avendo difficoltà a gestire l'educazione di X__________ per motivi di età. La domanda non sarebbe pertanto volta a offrire a sua figlia una qualità di vita migliore rispetto a quella attuale.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. In ambito di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di un permesso di dimora o di domicilio, salvo laddove il diritto all'ottenimento di un simile permesso si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 100 cpv. 1 lett. n. 3 OG e 4 LDDS; DTF 128 II 145 consid. 1.1.1, 127 II 161 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione svizzera e la Repubblica popolare cinese, dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso di soggiorno in favore di X__________ a titolo di ricongiungimento familiare.
1.4. Ci si può chiedere se il diritto in parola possa essere dedotto dall’Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone.
1.4.1. Detto trattato, entrato in vigore il 1° giugno 2002, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo delle norme direttamente applicabili che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno (art. 1 LDDS nella sua nuova versione in vigore dal 1° giugno 2002).
Gli art. 7 lett. d ALC e 3 cpv. 1 primo periodo Allegato I ALC regolano il diritto al ricongiungimento familiare: riprendendo in sostanza quanto istituito dall'art. 10 del Regolamento CEE n. 1612/68 del 15 ottobre 1968 relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, tali disposizioni prevedono che i membri della famiglia di un cittadino di una parte contraente avente un diritto di soggiorno hanno a loro volta diritto di stabilirsi con esso. Secondo l’art. 3 cpv. 2 lett. a Allegato I ALC, sono considerati membri della famiglia, qualunque sia la loro cittadinanza, il coniuge e i loro discendenti minori di 21 anni o a carico.
1.4.2. RI 1 ha ottenuto un permesso di dimora CE/AELS valido fino al 9 gennaio 2008 a seguito del matrimonio con un cittadino olandese residente in Svizzera. Di conseguenza, ella rientra di principio nel novero delle persone che possono invocare l’ALC per chiedere il rilascio di un permesso di soggiorno in favore di un proprio discendente che non ha ancora compiuto 21 anni.
Sennonché, in un suo recente giudizio, concernente un caso di ricongiungimento tra coniugi, la Corte di Giustizia della CE (CdGCE) ha precisato che il Regolamento CEE 1612/68 riguarda solo la libera circolazione delle persone all’interno della Comunità e non dispone alcunché in merito all’esistenza del diritto per un cittadino di un paese terzo di accedere al territorio della Comunità, trattandosi questa di una questione attinente all’immigrazione per la quale fanno stato di principio le regole di diritto interno adottate da ciascuno Stato membro. A partire da ciò la CdGCE ha stabilito che, per poter fruire dei diritti garantiti dall’art. 10 del citato regolamento, il cittadino di un paese terzo coniugato con un cittadino dell’Unione deve soggiornare legalmente in uno Stato membro nel momento in cui avviene il suo trasferimento in un altro Stato membro verso il quale il cittadino comunitario emigra o è emigrato (sentenza della CdGCE del 23 settembre 2003 nella causa C-109/2001 Akrich, n. 49 e segg.).
Rifacendosi a questa importante sentenza della CdGCE, il Tribunale federale ha quindi avuto modo di chiarire che l’art. 3 Allegato I ALC, il cui tenore – come sopra accennato - coincide sostanzialmente con quello dell’art. 10 del Regolamento CEE 1612/68, deve essere interpretato tenendo conto per analogia dei principi giurisprudenziali appena illustrati, e questo non solo nei casi di riunificazione tra coniugi, ma più in generale in tutte le fattispecie che concernono una richiesta di ricongiungimento familiare e quindi anche laddove la domanda di rilascio del permesso di soggiorno è volta a favorire l’entrata nel nostro Paese di un discendente (DTF 130 I 1, consid. 3.6.3). Per il che, nella misura in cui X__________ non soggiorna legalmente in uno Stato firmatario dell’ALC, ma risiede tutt’ora nella Repubblica popolare cinese, l’art. 3 Allegato I ALC non le conferisce il diritto di ricongiungersi in Svizzera con la madre. Alla stessa stregua del Regolamento CEE 1612/68, anche l’ALC contempla infatti una serie di norme volte a rendere più agevole la circolazione delle persone esclusivamente tra gli Stati firmatari di questo accordo, senza con questo nulla prevedere in merito all’immigrazione da Stati terzi.
1.4.3. Per quanto attiene a RI 2, va rilevato che, come ha pertinentemente osservato il Consiglio di Stato nella risposta al gravame in esame, la sua legittimazione a ricorrere appare dubbia già per il fatto che egli compare in causa per la prima volta soltanto dinnanzi al tribunale da quando è pendente la procedura.
Bisogna inoltre considerare che egli non è né il padre naturale, né il padre adottivo di X__________, per cui v’è da domandarsi se possa ugualmente appellarsi all'Accordo in parola per esigere l'entrata in Svizzera di quest'ultima. A questo proposito va rilevato che sia il testo dell’Accordo in parola che dal messaggio del Consiglio federale concernente l’approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, del 23 giugno 1999 (FF 1999 pag. 5092 e segg.) nulla dicono in merito al modo in cui dev’essere interpretato il concetto di “discendente” di cui all’art. 3 cpv. 2 lett. a Allegato I ALC. Pronunciandosi sulla portata del diritto - sancito dall’art. 10 del Regolamento CEE 1612/68 - di stabilirsi con il lavoratore migrante di cui godono il coniuge ed i discendenti minori di anni 21 o a carico, la CdGCE ha considerato che il medesimo spetta tanto ai discendenti del lavoratore comunitario, quanto a quelli del suo coniuge; un’interpretazione di detta disposizione che si limita a prendere in considerazione soltanto i figli in comune risulterebbe infatti in contrasto con gli obbiettivi perseguiti dalla legislazione comunitaria (cfr. sentenza della CdGE del 17 settembre 2002 nella causa C-413/1999 Baumbast, n. 57). Sennonché questa giurisprudenza non è direttamente applicabile al caso di specie, visto che essa è posteriore alla conclusione dell’ALC e come tale non è vincolante per le autorità svizzere (art. 16 cpv. 2 ALC): pertanto da essa non possono ancora essere tratte delle conclusioni univoche e definitive in merito al quesito in esame. Quest’ultimo può comunque rimanere irrisolto nella presente sede, dal momento che l’ALC non trova alcuna applicazione al caso concreto per i motivi esposti al considerando 1.4.2.
1.5. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con questi ultimi. In concreto, è incontestato che tali condizioni non sono soddisfatte. La ricorrente non è infatti al beneficio di un permesso di domicilio. Ne consegue che RI 1 non ha alcun diritto di farsi raggiungere in Svizzera dalla figlia nemmeno in virtù dell'art. 17 cpv. 2 LDDS.
1.6. Lo straniero che ha uno stretto legame di parentela con una persona che abbia la certezza di vedersi accordato un permesso di dimora (DTF 111 Ib 163 consid. 1a) può invocare, a protezione della propria vita familiare, l'art. 8 CEDU. In tal caso, se il legame è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà delle autorità cantonali di rifiutare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 lett. a LALPS. La legittimazione a ricorrere compete in questi casi sia allo straniero cui è stato negato il permesso, sia al parente con il quale egli intende ricongiungersi in Svizzera (DTF 119 Ib 84 consid. 1c).
Nella fattispecie, RI 1 è coniugata con un cittadino olandese titolare di un permesso di domicilio in Svizzera con il quale vive in comunione domestica. Conformemente agli art. 3 Allegato I ALC e 17 cpv. 2 LDDS, ella ha pertanto il diritto certo alla proroga del permesso di dimora e quindi di soggiornare in Svizzera. La prima condizione di ricevibilità posta dall'art. 8 CEDU è quindi adempiuta.
La ricorrente sostiene poi di avere mantenuto con la figlia un legame vivo e intenso da quando si è separata dalla stessa. Ora, per la soluzione della vertenza non è necessario esaminare più a fondo tale aspetto. In effetti, per la ragioni che seguono, nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.7. Il gravame, quantomeno nella misura in cui è inoltrato da RI 1, persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del Paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
2.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione famigliare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro Paese un suo famigliare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire in Svizzera. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita famigliare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi. Difatti, in presenza di un'ingerenza nella vita famigliare, giustificata ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dalla Svizzera in particolare dalla salvaguardia del mercato svizzero del lavoro e dal mantenimento di un rapporto equilibrato tra popolazione svizzera e straniera -, appare legittimo rifiutare un permesso di entrata e di soggiorno sul nostro territorio al figlio di uno straniero quando la separazione della famiglia risulta dalla libera scelta del genitore residente in Svizzera, non sussistono interessi famigliari preponderanti che impongono una modifica delle relazioni esistenti rispettivamente una modifica si appalesa imperativa, ed infine che la continuazione delle relazioni famigliari non sono ostacolate dall'autorità (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii; 119 Ib 91 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2c).
3. 3.1. In concreto, dagli atti di causa risulta che RI 1 si è separata da X__________ già nel 2000, quando quest'ultima aveva 4 anni di età (v. ricorso ad 3, pag. 3; dichiarazione 5 aprile 2005 di D__________, prodotta nell'ambito della domanda di ricongiungimento).
La ricorrente è entrata in Svizzera insieme al figlio J__________ per vivere presso il marito rispettivamente padre RI 2 il 2 luglio 2002. Orbene, malgrado che a quel momento X__________ avesse un'età in cui avrebbe necessitato maggiormente della sua presenza, l'insorgente non si è prevalsa immediatamente del diritto al ricongiungimento familiare.
È solo nel giugno 2005, dopo tre anni di residenza regolare in Svizzera, che è stata depositata la relativa domanda. Il fatto che, a suo dire, avesse bisogno di tempo per ambientarsi allo stile di vita elvetico da quando è entrata nel nostro paese insieme al figlio J__________, dimostra in realtà che, durante tutti questi anni, ella non ha fatto tutto il possibile per ricongiungersi definitivamente con sua figlia.
Ella non indica nemmeno di avere mantenuto durante questi 5 anni dei contatti regolari con X__________ tramite lettere, telefonate o rendendole visita. L'insorgente si limita infatti a sostenere di averla mantenuta finanziariamente.
Vi sono pertanto numerosi dubbi che il loro legame possa essere considerato intenso e vivo.
3.2. Indipendentemente dalla questione a sapere se la relazione tra la ricorrente e sua figlia sia effettivamente vissuta, va in ogni caso preso atto che RI 1 motiva il ricongiungimento invocando essenzialmente una modifica delle relazioni familiari.
Afferma che, secondo gli accordi presi a suo tempo, X__________ era stata affidata al padre naturale D__________ (ricorso ad 3, pag. 3).
Egli si sarebbe nel frattempo creato una nuova famiglia con un bimbo piccolo e, contrariamente agli impegni assunti, non avrebbe più tempo né voglia di occuparsi di X__________, scaricandola letteralmente sulla nonna paterna. Quest'ultima, tuttavia, dopo un periodo trascorso senza problemi di sorta, non sarebbe più in grado di gestire l'educazione della nipote essenzialmente per motivi di età.
Sennonché, non è dato a vedere come la figlia della ricorrente non possa continuare a vivere presso i famigliari che ha ancora in Cina, segnatamente nella provincia di __________, dove è nata e da sempre risiede, ritenuto che è là che ha tutti i suoi legami famigliari, sociali e culturali più stretti. A prescindere del fatto che dalla domanda di ricongiungimento familiare e dagli atti allegati risulta che sia X__________ sia il padre D__________ abitano allo stesso indirizzo (Gruppo 3, Vicinanza Committe 1, via __________, M__________ Città, Provincia di __________), la differenza di età tra la nipote e la nonna non può essere, per l'educazione di X__________, un ostacolo tale da impedire quest'ultima di continuare a vivere in Cina e da costringerla a raggiungere la madre in Svizzera dopo tutti questi anni di separazione, inserendola in un ambiente con un sistema sociolinguistico sensibilmente diverso dal suo per poi trovarsi confrontata con rilevanti problemi di integrazione e con difficoltà dal punto di vista scolastico successivamente professionale. Tanto più che la nonna paterna è stata in grado fino ad oggi di occuparsi della stessa e nulla le impedisce di farsi coadiuvare per tale scopo, se del caso, da terze persone, non da ultimo dal padre naturale di X__________: conformemente all'accordo concluso con la ricorrente, spetta infatti a lui provvedere alle cure e all'educazione di sua figlia.
Da quanto precede, non si vedono oggettivamente quali possano essere i fattori che hanno spinto RI 1 ad avviare una pratica di ricongiungimento familiare se non, verosimilmente, la volontà di far beneficiare X__________ di un futuro migliore, segnatamente una formazione scolastica ed un avvenire più favorevoli di quelli ottenibili nel suo Paese d'origine.
Va infine rilevato che nulla impedisce a RI 1 di continuare a mantenere le relazioni personali e materiali con sua figlia come le ha intrattenute finora.
4. Rifiutando di rilasciare il permesso di dimora a X__________, le autorità inferiori non hanno disatteso nessuna normativa internazionale e federale. La decisione censurata non procede infatti da un esercizio abusivo del potere di apprezzamento che la legge riserva all'autorità di polizia degli stranieri in ordine alla valutazione dell'adeguatezza della misura adottata.
Per il resto, si può rinviare alle pertinenti considerazioni della risoluzione impugnata.
5. In esito alle considerazioni che precedono il ricorso, in quanto ricevibile, dev'essere respinto.
Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti l'ALC e gli art. 8 CEDU; 13 Cost; 1, 4, 17 cpv. 2 LDDS; 8 ODDS; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. In quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
2. La tassa e le spese di giustizia, per complessivi di fr. 800.–, sono poste a carico dei ricorrenti, in solido.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario