Incarto n. 52.2005.22
Lugano 18 luglio 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 gennaio 2005 di
RI 1, , RI 2, , entrambi patrocinati da: avv. PA 1, ,
contro
la decisione 11 gennaio 2005 (n. 92) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la licenza edilizia 27 agosto 2004 rilasciata dal municipio di Caslano a CO 1 per trasformare un edificio destinato a rivendita autoaccessori in un negozio di generi alimentari della catena Denner;
viste le risposte:
- 1 febbraio 2005 di CO 1;
- 3 febbraio 2005 del Dipartimento del territorio, Servizi generali, UDC;
- 14 febbraio 2005 del Consiglio di Stato;
- 18 febbraio 2005 del municipio di Caslano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 marzo 2004 CO 1 ha chiesto al municipio di Caslano il permesso di trasformare un edificio (part. 714), situato nella zona residenziale estensiva R2, da negozio di autoaccessori in negozio di alimentari (satellite Denner). L'intervento prevedeva anche la costruzione di 19 posteggi esterni.
La domanda ha suscitato svariate opposizioni, fra cui quella dei qui ricorrenti RI 1 e RI 2, comproprietari di una casa d'abitazione situata sul fondo contermine (part. 1562), che reputavano l'attività del negozio incompatibile con la funzione residenziale della zona, in quanto foriera di traffico e di immissioni foniche.
Lo studio fonico, chiesto all'istante dal Dipartimento del territorio, ha preventivato un aumento del traffico di 800 movimenti veicolari, che non avrebbe comunque determinato un superamento dei valori limite d'esposizione al rumore. L'autorità cantonale ha quindi preavvisato favorevolmente la domanda di costruzione.
Con risoluzione 23 agosto 2004 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo le opposizioni dei vicini.
B. Con giudizio 11 gennaio 2005 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1 e RI 2.
Il Governo ha ritenuto che si trattasse di un negozio di dimensioni ridotte, destinato soprattutto a soddisfare le esigenze degli abitanti della zona circostante. Condividendo la tesi del municipio, l'ha quindi considerato conforme alla funzione della zona residenziale estensiva R2.
Dal profilo della compatibilità ambientale, l'Esecutivo cantonale ha confermato il pieno rispetto delle esigenze poste dall'OIF, escludendo che le immissioni foniche prodotte dal traffico indotto superassero i valori limite.
C. Contro il predetto giudizio governativo, i soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullato unitamente alla licenza edilizia.
Gli insorgenti contestano la natura molesta dell'attività svolta e di conseguenza la conformità della stessa con la funzione della zona residenziale. A loro giudizio, il controverso shopping center, con i 19 posteggi previsti, oltre ad essere indirizzato ad una clientela che travalica i confini comunali, provocherebbe un aumento del traffico locale e dell'inquinamento fonico.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato e il Dipartimento del territorio, entrambi senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono il municipio e il beneficiario della controversa licenza. Delle argomentazioni addotte si dirà - se necessario - in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva degli insorgenti, proprietari di un fondo confinante con quello dedotto in licenza e già opponenti, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza esperire il sopralluogo richiesto dagli insorgenti (art. 18 PAmm).
La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dalla documentazione annessa (fotografie, piani). La visita in luogo non appare dunque atta a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Conformità di zona
2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'autorizzazione a costruire edifici e impianti può essere rilasciata solo per opere conformi alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione in cui sono previsti (principio della conformità di zona). Come rileva il Consiglio di Stato, riproducendo la giurisprudenza costante di questo tribunale, la norma sancisce il principio della conformità di zona, che permette di autorizzare soltanto interventi edilizi la cui destinazione si integra convenientemente nelle finalità della zona interessata.
La funzione assegnata dai piani di utilizzazione alle singole zone è di regola precisata da norme di attuazione che definiscono concretamente le caratteristiche degli insediamenti ammissibili. Al fine di assicurare una protezione generale e preventiva contro le immissioni, le disposizioni di PR che definiscono la funzione delle singole zone limitano spesso la tipologia degli insediamenti ammissibili facendo riferimento anche all'entità della molestia derivante al vicinato dalle attività che vi vengono esercitate. In questi casi, l'esame del requisito della conformità di zona implica necessariamente anche una valutazione delle ripercussioni derivanti all'ambiente circostante da un determinato genere d'insediamento. Questa valutazione, pur toccando questioni di natura ambientale disciplinate dalla LPAmb, deve comunque rimanere circoscritta all'ambito pianificatorio. In pratica, deve limitarsi a stabilire in modo astratto e secondo criteri oggettivi, se le ripercussioni ambientali solitamente ingenerate da un determinato tipo d'insediamento sono conformi alla funzione attribuita alla zona.
Le zone residenziali sono essenzialmente riservate agli insediamenti abitativi ed alle attività complementari a questa destinazione, ossia ad insediamenti di altro genere, ma di natura accessoria, subordinata alla funzione residenziale. Negozi di quartiere ed esercizi pubblici risultano conformi alla destinazione della zona residenziale, soltanto nella misura in cui siano commisurati alle effettive esigenze dei suoi abitanti (cfr. DTF 117 Ib 147, consid. 5b; RDAT II-2002 N. 77, I-1997 N. 29, I-1995 N. 35).
2.2. La zona edificabile di Caslano è suddivisa in otto zone. Oltre al nucleo (NV) ed al centro di nuova formazione (CNF) sono previste quattro zone definite residenziali (R5, R3, R2 e R2S), una zona mista (ZM4) ed una zona artigianale/industriale (AR/IN). La destinazione delle diverse zone è definita in modo chiaro e preciso soltanto per la zona mista ZM4 (art. 56 NAPR) e per la zona artigianale/industriale AR/IN (art. 57 NAPR). Per le zone residenziali fa invece stato l'indicazione data dal titolo marginale della relativa norma, integrata dalla prescrizione del tipo di molestia ammesso, rispettivamente vietato. Da questo profilo, va in particolare rilevato che in tutte le zone residenziali sono vietate le attività moleste. Nella zona residenziale R2, a differenza delle altre due zone residenziali R3 ed R5, sono inoltre vietate anche le attività poco moleste. Nella zona residenziale R2 sono quindi ammesse soltanto le attività non moleste, mentre nelle altre due zone R3 ed R5 possono essere insediate anche le attività poco moleste.
Analogamente alla maggior parte degli ordinamenti pianificatori di altri comuni, l’art. 13 NAPR definiva:
- non moleste le attività che non hanno ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle derivanti dall'abitare,
- poco moleste le attività in cui il lavoro si svolge solo di giorno ed eventuali emissioni hanno frequenza discontinua e limitata nel tempo;
- moleste le attività con ripercussioni marcate.
Questa definizione è stata abrogata nel 1993, in occasione dell'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore alle singole zone.
L’art. 13 NAPR, recante il titolo marginale molestia, dispone ora soltanto che valgono come direttiva e raccomandazione le disposizioni della tabella Suddivisione preventiva delle attività per zone, dimensione degli stabili, compatibilità ambientale allegata al presente articolo. Questa tabella si limita tuttavia a stabilire in modo dettagliato quali attività lavorative possono essere inserite nelle tre diverse categorie di zone (AR/IN, ZM e R) previste dal PR. Non definisce, in particolare, i diversi livelli di molestia, che le norme delle singole zone continuano ad utilizzare per precisarne la funzione, ovvero la destinazione degli insediamenti ammissibili.
Anche se la definizione dei gradi di molestia contenuta nell'art. 13 NAPR è stata soppressa, il municipio deve di conseguenza ulteriormente operare le necessarie distinzioni, fondate sul tipo e sull'entità delle immissioni derivanti dalle attività esplicate dai singoli insediamenti. Nelle zone residenziali R2, R3 ed R5 esso deve continuare a distinguere tra le attività non moleste, insediabili nelle tre zone, quelle poco moleste, ammissibili soltanto nelle zone R3 e R5, e quelle moleste, bandite da tutte le zone. Nell'interpretazione di questi concetti giuridici indeterminati, in mancanza di contrarie indicazioni da parte delle NAPR, deve per forza riallacciarsi alla suddivisione tradizionale, generalmente riconosciuta, che era prevista anche dalla definizione soppressa.
Anche dopo la soppressione della definizione dei gradi di molestia, sono quindi ulteriormente da considerare:
- non moleste le attività che non ingenerano ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle derivanti dall'abitare,
- poco moleste le attività che producono immissioni occasionali, compatibili con la funzione residenziale e
- moleste le attività che determinano immissioni più marcate, inconciliabili con la destinazione abitativa.
In conclusione, si deve ritenere che la zona R2 di Caslano sia essenzialmente riservata all'abitazione ed alle attività accessorie alla funzione residenziale. L'indicazione della tabella (cfr. pos. 1.2.3.), che nelle zone residenziali R ammette uffici, bar e ristoranti e negozi, non è atta a sovvertire questa conclusione. Tali attività del settore terziario possono comunque essere insediate nella zona R2 soltanto nella misura in cui non ingenerano ripercussioni sostanzialmente diverse da quelle derivanti dall'abitare.
2.3. In concreto, il municipio ha ritenuto che il controverso negozio satellite Denner fosse conforme alla funzione della zona residenziale estensiva R2. Per satellite Denner si intende generalmente un piccolo negozio destinato ad assicurare, soprattutto nelle zone rurali, un approvvigionamento capillare dei prodotti commerciati da questo operatore della cosiddetta grande distribuzione. Questo genere di empori è stato concepito allo scopo specifico di assicurare la sopravvivenza dei piccoli negozi di prodotti alimentari ed altri beni di consumo , permettendo al consumatore di coprire il suo fabbisogno quotidiano senza doversi recare nei centri urbani per fare i suoi acquisti (www.denner.ch/ it/satelliten/satelliten.html).
Lo stabilimento in discussione, con una superficie di vendita di 254 mq, non può tuttavia essere considerato alla stregua di un negozio destinato ad acquisti per il consumo giornaliero degli abitanti delle zone immediatamente circostanti. Benché la sua posizione, eccentrica rispetto alla zona residenziale intensiva, lo destini a soddisfare in primo luogo le necessità quotidiane degli abitanti delle zone residenziali limitrofe (R2 e R2S), esso si ripropone in effetti di richiamare la stessa clientela che fa capo all'attuale sede, situata a lato della strada cantonale Magliaso-Ponte Tresa. Stando alle indicazioni dello stesso resistente, pur essendo raggiungibile soltanto attraverso strade di raccolta (via C__________, via I__________) o di quartiere (via V__________, via C__________), esso determinerà un traffico supplementare di ben 800 movimenti veicolari al giorno. Previsione, questa, che permette di escludere che l'attività del negozio possa essere ancora considerata non molesta ai sensi del significato che viene comunemente attribuito a questo grado di molestia.
Non si può invero negare che una simile mole di traffico produca immissioni che non rientrano manifestamente più nel concetto di ripercussioni sostanzialmente analoghe a quelle derivanti dall'abitare. Pur tenendo conto della latitudine di giudizio, che deve essere riconosciuta al municipio nell'interpretazione del diritto autonomo comunale, la conclusione da questi tratta non appare ragionevolmente sostenibile. È ben vero che le dimensioni del negozio sono piuttosto contenute, per cui la varietà e la quantità di prodotti offerti sarebbero limitate. L'approntamento di 19 posteggi e le previsioni relative al volume del traffico indotto stanno tuttavia chiaramente ad indicare che il negozio non è concepito soltanto per soddisfare le esigenze degli abitanti del quartiere, ma si ripropone di richiamare clienti anche da zone più discoste, ingenerando con la sua attività ripercussioni quantomeno poco moleste, siccome superiori a quelle normalmente connesse alla funzione abitativa. È in effetti evidente che nessun insediamento residenziale di dimensioni analoghe a quelle del negozio è in grado di provocare un volume di traffico simile a quello preventivato dallo stesso resistente per il controverso stabilimento.
Ne discende che la trasformazione non può essere autorizzata, perché contraria all'art. 56 cpv. 4 NAPR, che bandisce le attività poco moleste dalla zona residenziale estensiva R2.
3. Compatibilità ambientale
3.1. Giusta l'art. 11 cpv. 2 LPAmb, indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche. Le emissioni foniche di un impianto fisso nuovo, precisa l'art. 7 cpv. 1 OIF, devono essere limitate secondo le disposizioni dell’autorità esecutiva (a) nella maggior misura possibile dal punto di vista tecnico e dell’esercizio e sopportabile sotto il profilo economico, e (b) in modo che le immissioni foniche prodotte da detto impianto non superino i valori di pianificazione. L’esercizio di un impianto fisso nuovo o modificato sostanzialmente non deve (a) comportare il superamento dei valori limite d’immissione a causa della maggiore sollecitazione di un impianto per il traffico, (b) rispettivamente, quando detti valori sono già superati, non deve provocare, a causa della maggiore sollecitazione di un impianto per il traffico che deve essere risanato, immissioni foniche percettibilmente (Δ > 0.5 dB A) più elevate (art. 9 OIF).
La costruzione di impianti fissi è autorizzata solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di pianificazione nelle vicinanze (art. 25 cpv. 1 LPAmb). Il valore di pianificazione (VP) delle zone residenziali, per le quali è fissato un grado di sensibilità (GS) II è pari a 55 dB (A) di giorno (art. 43 e 44 OIF; allegato 3). Il valore limite di immissione (VLI), di giorno, è invece di 60 dB (A).
3.2. Nell'evenienza concreta, il perito ha ritenuto che il traffico totale dovuto dall'esercizio del nuovo negozio sommato al traffico attuale, valutato - in assenza di prescrizioni svizzere - secondo la normativa germanica DIN 18'005, ammonterà a 800 spostamenti di veicoli leggeri al giorno. Ha inoltre indicato che in base allo studio "Bayerisches Landesamt für Umweltschutz" per un centro commerciale, come quello in disamina, si dovrebbero computare circa 84 spostamenti/ora. Per il calcolo in esame ha però preso in considerazione i valori massimi. Facendo riferimento all'affluenza dell'attuale negozio Denner di Caslano, situato vicino alla strada cantonale, e quantificando una percentuale di 90% della clientela che giunge in autovettura, il perito ha stimato 405 veicoli/giorno, corrispondenti a circa 100 spostamenti/ora.
In considerazione della distanza tra la fonte di rumore e il punto d'immissione più favorevole ai ricorrenti (circa 33 m) il livello sonoro di valutazione (Lr) relativo alle manovre di posteggio è stato valutato in 52.6 dB(A). Per quanto attiene alle manovre di posteggio il limite di 55 dB(A) fissato dall'OIF è quindi rispettato.
Per quanto attiene al traffico indotto, il perito ha anzitutto stabilito gli attuali livelli di valutazione del rumore (Lr) come segue:
TGM
Lr
via C__________
1400
64.0
via C__________
620
56.9
via I__________
700
58.0
via V__________
414
55.7
Fondandosi su questa premessa, ha poi ipotizzato che il traffico indotto totale dal nuovo negozio (800 movimenti al giorno) si ripartirebbe sulle quattro strade d'accesso come segue: 50% via I__________, 20% via C__________, 20% via C__________, 10% via V__________.
Ha quindi dedotto i seguenti aumenti del livello di valutazione del rumore:
TGM indotto
Δ Lr
Lr
via __________
160
0.47
64.4
via __________
160
1.00
57.9
via I__________
400
1.96
59.0
via V__________
80
0.77
56.7
Da questi valori emerge chiaramente che, per quanto attiene a via C__________, via Industria e via V__________, il traffico indotto non comporta un superamento del VLI delle zone con GS II (60 dB-A di giorno). L'aumento è percettibile, perché supera la soglia di 0.5 dB (A). Esso è tuttavia riferito a impianti del traffico che non devono essere risanati perché non determinano alcun superamento dei VLI (art. 16 LPAmb; 13 OIF). L’art. 9 OIF è quindi rispettato.
Per quanto attiene invece a via C__________, già attualmente il VLI è superato (Lr = 64.0 dB (A)). L'aumento causato dal traffico indotto del negozio (0.47 dB (A)) è tuttavia insignificante in quanto inferiore alla soglia di percettibilità. Anche in questo caso le condizioni poste dall'art. 9 OIF risultano pertanto ossequiate.
Un aumento dal 20 al 30% della percentuale di maggior traffico preventivata per questa strada, che costituisce il collegamento principale con l'abitato di Caslano, non porterebbe a diversa conclusione.
Dal profilo della legislazione ambientale, l'intervento appare dunque conforme al diritto.
4. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso deve essere accolto, annullando la licenza e la decisione governativa che la conferma, siccome lesive del divieto di insediare attività poco moleste nella zona residenziale R2.
La tassa di giustizia, le spese e le ripetibili sono poste a carico del resistente secondo soccombenza (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 11, 12, 16, 25 LPAmb; 7, 9, 13 OIF; 21 LE; 13, 54, 58 NAPR di Caslano; 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione 11 gennaio 2005 (n. 92) del Consiglio di Stato;
1.2. la licenza edilizia 27 agosto 2004 rilasciata dal municipio di Caslano al resistente.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è a carico del resistente, che rifonderà ai ricorrenti fr. 2'000.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
3. Intimazione a:
Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona; Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, 3003 Berna.
terzi implicati
1. Marco Pelagatti, 6987 Caslano, 1 patrocinata da: avv. Marco Lombardi, 6780 Airolo, 2. Municipio di Caslano, 6987 Caslano, 3. Dipartimento del territorio, Servizi generali, UDC, 6500 Bellinzona, 4. Consiglio di Stato, 6500 Bellinzona,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario